[ 秦前紅 ]——(2018-11-9) / 已閱46807次
因代表法、組織法、監察法均為全國人民代表大會通過的憲法性法律，同一法律位階的法律若對相同事項規定不一致的，通常適用新法優于舊法的原則。代表法、組織法的最新修訂時間為2015年，而監察法制定的時間為2018年，這便在邏輯上必須闡明憲法第74條的立憲意愿，然后再審視監察法的留置措施到底應該如何遵循該條的原意。闡明憲法規定原意的有形途徑在我國主要有二條，一是依照憲法第67條的規定，由全國人大常委會直接做出憲法解釋，一是普通法律對憲法規定的具體化。五四憲法、八二憲法規定了人大代表人身自由特別保障條款后，全國人大常委會從來沒有直接對憲法第74條作出解釋。按照通常的法教義學的解釋原則，來推斷憲法第74條“逮捕”一詞的意涵，應該泛指一切對人大代表的人身自由限制的強制性措施。很難設想，憲法一方面限制其他機關對人大代表采取狹義的逮捕措施，一方面卻允許其他國家機關對人大代表采取其他或者變相采取其他限制人大代表人身自由的強制性措施。若果如此，則對人大代表設置的人身自由特殊保護將蕩然無存。可以支撐上述結論的證據在于，按照法治統一的原則，全國人大及其常委會雖然可以通過制定法律將憲法的規定具體化，但不得違反憲法的原則和具體規定。全國人大制定的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第32條規定：縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。該條第2 款的規定，實質上突破了憲法第74條所指“逮捕”一詞的字面含義，但卻恰恰符合憲法第74條的立憲原意。可以進一步證成的理由在于，監察法并沒有賦權監察機關可在未經人大及其常委會許可下對人大代表采取限制人身自由的強制措施。國家機關法無授權不可為，是實行法治國家公認的憲法原則，也是中國權威性社科辭書記載的法學常識。正如《中國大百科全書》法學卷寫道：中國憲法第2條以自己特色的方式確認了人民主權的原則；在實行人民代表大會制度的中國，國家的一切權力都是屬于人民的，國家機關的權力來自人民的委托，并且只限于人民委托的范圍，不享有任何不是來自人民委托的權力[15]（P422）。所以，憲法不僅是人民權利的保障書，也是人民向國家機關委托權力的委托書，超越憲法和法律規定的范圍行使權力的任何行為都構成對人民權利的侵害，都是非法和無效的[16]（P570-587）。
實踐中監察機關通常主張對人大代表采取留置措施無須征得人大及其常委會許可的理由在于：各級人大及其常委會由于會期的限制并不經常開會，這會給監察辦案帶來極大的不便；征得人大及其常委會許可可能會走漏案件消息，造成監察辦案的困難；監察機關是特殊機關，不同于普通國家機關，等等。一方面必須承認監察機關前述理由或許客觀存在，但另一方面，既然過去公、檢、法其他國家機關都能夠克服人大代表人身自由特殊保護實施中的一切困難，那么監察機關大可借鑒其他國家機關的經驗來克服相應的困難。何況一切國家機關都必須在憲法和法律范圍內活動是一項基本的憲法和法律原則，監察機關再特殊也不得享有超越憲法和法律的特權。當然，為了在尊重、恪守憲法和法律與兼顧反腐敗效率的需要二者之間保持適度的平衡，可以考慮在經過一段時間的制度試錯后，通過正當的法律程序將相關的制度予以完善和優化。
六、結語
監察法在賦予監察機關職權時，為了防止監察機關濫用權力，也規定了許多對監察機關的監督制約措施。其中監察法第53條規定：各級監察委員會應當接受各級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。在理解和適用該條規定時，需要探討和研究的問題是：該條所規定的各級人大及其常委會對監察機關的監督措施是否邏輯上排除了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規定的其他監督措施？按照《中華人民共和國立法法》有關規定的適用原則，比如：第87條規定憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。第88條規定法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。第92條規定同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。第93條規定法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。第94條規定法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決，等等。依照上述規定，并結合監督法制定過程中監察委是否應該向同級人民代表大會報告工作的重大立法爭議，可以合邏輯地推斷監察法第53條之列舉即是對人大其他監督手段的排除。不過，監察法第53條所規定的專項工作報告、詢問、質詢、執法檢查等監督手段，又不能不涉及監察委出臺的規范性文件的合法性、監察措施的合法性等相關內容，人大代表及其常委會組成人員為了充分完整地行使詢問和質詢權而依照相關法律，提出審閱監察文件、啟動特別問題調查乃至提出撤職動議等，這又是中國憲制結構下人民代表大會作為權力機關當然享有的職權。
根據《中華人民共和國立法法》第99條之規定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。該條規定實質上賦予了國家機關、社會團體、企事業組織和公民個人通過提出備案審查甚至合憲性審查申請，監督國家機關遵守憲法和法律的權力（權利）。該條所列舉國家機關并不包括監察機關，監察法的制定采取了宜粗不宜細的立法智慧，筆者及其他學者一直主張應該賦予監察機關監察法規制定權，以期保證這部過于簡約的法律的貫徹實施。
監察實踐中，為了解決監察行為有規可循的問題，國家監察委或單獨發文或與中紀委聯合發文或與其他國家機關共同簽署發布文件來指導監察工作，上述文件的法律屬性和效力位階如何？如果產生影響公民、法人權利的外部效果？行使監察職權過程中，與其他國家機關之間如何協調解決？監察機關的行為是否應該接受司法審查等？這些問題未來都需要理論上的回應及科學的解決方案。
參考文獻
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A Difficulty in Implementation of National Supervision Law:
Whether the NPC Deputies Can be Supervised
Qin Qianhong (Wuhan University)
Abstract The reform of national supervision system is a major political reform that concerns the overall situation. A major issue that must be dealt with in the process of supervision system reform is: how to deal with the relationship between NPC supervision and supervision and Whether NPC deputies can become objects of supervision. In general, NPC deputies cannot simply be regarded as public officials; the problem of violation of law and discipline of NPC deputies should be dealt with by establishing a special punishment system; supervisory reform must respect the constitutional status of the people’s congresses and to adopt a particularly cautious attitude towards supervisory NPC deputies. What’s more, when monitoring lien measures are taken on the NPC who are suspected of official crime, special protective legal procedures which stipulated by the constitution and the constitution law must be observed. When the law is not amended, the watchdog cannot use cheap law enforcement as an excuse or indiscreetly creative law enforcement, or it will be violate the principle of “no authorization without authorization by public authority law”.
Key words supervisory and monitory; deputy of the people’s congress; discipline; special protection for NPC deputies; lien measures; reform of supervisory system; supervision law
■ 收稿日期 2018-09-17
■ 作者簡介 秦前紅，法學博士，武漢大學法學院教授，博士生導師，教育部長江學者特聘教授；湖北 武漢 430072。
■ 責任編輯 李 媛
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