[ 秦前紅 ]——(2018-11-9) / 已閱45985次
Vol.71 No.6 Nov. 2018 139~151
DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2018.06.013
國(guó)家監(jiān)察法實(shí)施中的一個(gè)重大難點(diǎn)： 人大代表能否成為監(jiān)察對(duì)象
秦前紅
摘 要 國(guó)家監(jiān)察體制改革是關(guān)乎全局的一項(xiàng)重大政治體制改革。在監(jiān)察體制改革推進(jìn)過(guò)程中必須處理好的一項(xiàng)重大議題是：人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系如何處理，人大代表是否能夠成為監(jiān)察對(duì)象？總體而言之，人大代表不能簡(jiǎn)單地被視為公職人員；對(duì)于人大代表的違法違紀(jì)問(wèn)題應(yīng)該建立特殊的懲戒制度來(lái)予以處理；監(jiān)察改革必須尊重人民代表大會(huì)的憲制地位，并對(duì)監(jiān)察人大代表采取特別慎重的態(tài)度；在對(duì)人大代表涉嫌職務(wù)犯罪采取監(jiān)察留置措施時(shí)，必須恪守憲法、組織法規(guī)定的對(duì)人大代表的特殊保護(hù)法律程序；在法律未作修改時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能以便宜執(zhí)法為由，輕率地創(chuàng)制性執(zhí)法，從而違反“公權(quán)機(jī)關(guān)法無(wú)授權(quán)不可為”的原則。
關(guān)鍵詞 監(jiān)察監(jiān)督；人大代表；紀(jì)律懲戒；人大代表特殊保護(hù)；留置措施；監(jiān)察體制改革；監(jiān)察法
中圖分類號(hào) D911；D918 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào)1672-7320(2018)06-0139-13
基金項(xiàng)目 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD003）
一、問(wèn)題之提出
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》已于2018年3月20日由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，在此之前，現(xiàn)行憲法第5次修正案亦于同年3月11日經(jīng)由本次人大會(huì)議通過(guò)。在總共21條憲法修正案中，其中有11條關(guān)涉監(jiān)察體制改革的內(nèi)容。自此以后，監(jiān)察體制改革這項(xiàng)關(guān)乎全局的政治體制改革正式由一項(xiàng)重大政治決斷轉(zhuǎn)化為憲法、法律上的正式制度安排，循由法治邏輯、法治理念和法治方法來(lái)理解、維護(hù)、遵守有關(guān)國(guó)家監(jiān)察的法律規(guī)定，便成為任何組織和任何個(gè)人的當(dāng)然義務(wù)。
回溯監(jiān)察體制改革的整個(gè)過(guò)程，始終存在的一項(xiàng)重要爭(zhēng)議便是監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督的關(guān)系如何處理？人大代表是否能夠成為監(jiān)察對(duì)象？筆者一直抱持監(jiān)察機(jī)關(guān)只能監(jiān)察人大機(jī)關(guān)工作人員，不能監(jiān)督人大及其常委會(huì)組成人員的主張。此種主張?jiān)诔跗趹?yīng)者寥寥，后經(jīng)筆者和有關(guān)學(xué)者不斷的鼓與呼，漸為學(xué)界和實(shí)務(wù)界理解和重視，但迄今為止，尚不見系統(tǒng)論證此問(wèn)題的文章。有鑒于此，筆者不揣冒昧，試作初步論證，以期收拋磚引玉之效。
由于監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)關(guān)涉重大、前所未有的重大憲制改革，學(xué)界本來(lái)預(yù)期該項(xiàng)改革或許應(yīng)有更長(zhǎng)的試驗(yàn)期，但中共中央秉持重大改革于憲有據(jù)、于法有據(jù)的理念，決定監(jiān)察改革與監(jiān)察立法同步進(jìn)行。在監(jiān)察實(shí)踐未及充分展開的情況下，監(jiān)察實(shí)踐中到底有哪些問(wèn)題需要立法來(lái)調(diào)整并不可完全預(yù)期，于是監(jiān)察立法呈現(xiàn)出的一項(xiàng)重要智慧便是立法宜粗不宜細(xì)，以免因過(guò)細(xì)的立法不符實(shí)際而束縛了自己的手腳。粗略的立法雖然解決了立法時(shí)的很多難題，但也可能造成監(jiān)察執(zhí)法中因規(guī)范供給嚴(yán)重不足而無(wú)所適從。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》涉及監(jiān)察范圍和監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定大致可見之于以下條款：第3條規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。這是監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)察對(duì)象之范圍的總括性規(guī)定。第15條采取列舉加概括的立法例將第3條規(guī)定進(jìn)行了具體化，它規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或接受國(guó)家機(jī)關(guān)委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國(guó)有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。本條并沒(méi)有將我國(guó)政治生活中諸多發(fā)揮著重要治理功能和政治吸納功能的組織納入其間，比如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、文聯(lián)、作家協(xié)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、紅十字會(huì)、法學(xué)會(huì)、基金會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等，而上述組織中很多人員都是公務(wù)員或者是參公管理人員。究其原因，要么是立法的疏漏，要么是立法表達(dá)技術(shù)的困難。在立法沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，執(zhí)法高度依賴于法律解釋和立法細(xì)則的規(guī)定，否則便引發(fā)執(zhí)法合法性和正當(dāng)性的危機(jī)。本條第2款所指涉的法律法規(guī)授權(quán)組織與監(jiān)察法第12條、第13條規(guī)定的監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)之間是什么關(guān)系是另外需要研究的重要問(wèn)題。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)只在縣級(jí)以上的國(guó)家機(jī)關(guān)體系中設(shè)立，那么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的監(jiān)察組織是法律法規(guī)授權(quán)的組織還是派駐機(jī)構(gòu)？在各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？在粵港澳大灣區(qū)開發(fā)區(qū)今后是否應(yīng)該設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)？等等，這些問(wèn)題也亟待探索。本來(lái)，按通常的改革智慧，對(duì)某些問(wèn)題并無(wú)胸有成竹的定見時(shí)，可以戒急用緩，為某些試錯(cuò)性舉措預(yù)留一些空間。惜乎監(jiān)察法出臺(tái)稍顯倉(cāng)促，未及為上述試錯(cuò)做出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。比如授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法執(zhí)行細(xì)則或由國(guó)家監(jiān)察委斟酌情勢(shì)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)做出立法解釋。在未來(lái)的實(shí)踐中，為了解決監(jiān)察執(zhí)法制度供給不足的問(wèn)題，可欲可行的辦法只能依靠執(zhí)政黨協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)，來(lái)督請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)做出法律性決定或者法律解釋。監(jiān)察法第22條第2款規(guī)定對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。此處的涉案人員是一個(gè)不確定主體，但因具體個(gè)案的情形不同，可使監(jiān)察法第15條規(guī)定范圍以外的人員成為監(jiān)察對(duì)象。比如，農(nóng)民可能成為村自治組織的職務(wù)犯罪的涉案人，工人可能因國(guó)有企業(yè)高管的職務(wù)犯罪成為涉案人，普通教師可能因?yàn)楣⒏咝Ｘ?fù)責(zé)人的職務(wù)犯罪而成為涉案人。第23條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)涉案單位和個(gè)人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。這一條是對(duì)上述第22條涉案人員條款的進(jìn)一步強(qiáng)化性規(guī)定，前者因涉案人員的行為而可能成為監(jiān)察對(duì)象，后者則可因涉案人員的財(cái)產(chǎn)不明而成為監(jiān)察調(diào)查的對(duì)象。由于監(jiān)察法缺乏針對(duì)涉案人員和涉案財(cái)產(chǎn)采取調(diào)查處置的明晰程序規(guī)定，尤其是沒(méi)有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)查明查封、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)是否確當(dāng)?shù)钠谙蓿虼藢?dǎo)致此項(xiàng)權(quán)力一旦被不正當(dāng)使用甚至濫用，將對(duì)公民、法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害。按照對(duì)國(guó)家監(jiān)察法的體系性解釋，只有先確定監(jiān)察對(duì)象再確定涉案人后，才可以對(duì)涉案單位和個(gè)人的財(cái)物采取強(qiáng)制性的調(diào)查措施。實(shí)踐中，已出現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法直接越過(guò)前面兩項(xiàng)執(zhí)法程序，僅憑主觀推斷便徑行對(duì)涉案單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制調(diào)查措施，而涉案單位和涉案人在此階段并無(wú)法定救濟(jì)手段，這種權(quán)力的濫用不僅對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益甚至對(duì)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行都會(huì)產(chǎn)生重大不利影響。國(guó)家監(jiān)察法第24條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他地方進(jìn)行搜查。按照這條規(guī)定，涉嫌隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人也可以進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查的射程，但如何根據(jù)其行為性質(zhì)和嚴(yán)重程度進(jìn)行處理，比如是按照監(jiān)察法第22條作為涉案人處理，還是按照刑法有關(guān)包庇罪的規(guī)定來(lái)處理，這是需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。第34條規(guī)定被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。按照這條規(guī)定，因職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查與普通犯罪的偵查主管競(jìng)合，而產(chǎn)生監(jiān)察輻射范圍擴(kuò)大之可能。上述條款雖然涉及監(jiān)察之對(duì)象與范圍，但并未具體論及人大代表是否應(yīng)該成為監(jiān)察對(duì)象。由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法釋義》，雖然依照立法法和相關(guān)的法律規(guī)定，其并非有權(quán)的法律解釋，但依然被視為具有高度事實(shí)權(quán)威性和實(shí)踐指導(dǎo)性的解釋文本。該書在對(duì)監(jiān)察法第15條進(jìn)行解釋時(shí)，專門指出人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員“包括：（1）縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席、副主席；（2）縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員；（3）各級(jí)人民大表大會(huì)專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員”[1]（P109）。此處解釋所指涉的上述人員大多同時(shí)具有人大代表身份，在此范圍之外的其他人大代表明確被排除在監(jiān)察對(duì)象之外。但在2018年4月16日，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委發(fā)布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱暫行規(guī)定）第2條規(guī)定：公職人員有違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的，在國(guó)家有關(guān)公職人員政務(wù)處分的法律出臺(tái)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)被調(diào)查的公職人員具體身份，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和規(guī)章對(duì)違法行為及其適用處分的規(guī)定，給予政務(wù)處分。按照法律規(guī)范文義解釋的方法，本條可作為監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象非職務(wù)違法行為立案的依據(jù)，這與國(guó)家監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定不相吻合。按照監(jiān)察法的立法意旨，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查監(jiān)督對(duì)象應(yīng)僅限于有職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的人。政務(wù)處分暫行規(guī)定第11條規(guī)定：對(duì)公職人員給予政務(wù)處分，由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限依法作出決定。有下列情形的，應(yīng)當(dāng)履行有關(guān)手續(xù)：（一）對(duì)經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的公職人員給予撤職、開除處分的，應(yīng)當(dāng)先由人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依法罷免、撤銷或者免去其職務(wù)，再由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法作出處分決定。（二）對(duì)經(jīng)由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)全體會(huì)議及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的公職人員給予撤職、開除處分的，應(yīng)當(dāng)先由政協(xié)會(huì)議及其常務(wù)委員會(huì)免去其職務(wù)后，再由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法作出處分決定。（三）對(duì)各級(jí)人大代表、政協(xié)委員給予處分，應(yīng)當(dāng)向其所在的人大常委會(huì)或者政協(xié)常委會(huì)通報(bào)。這條規(guī)定有諸多問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清：其一，條文中“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照管理權(quán)限”之“管理權(quán)限”到底是指監(jiān)察機(jī)關(guān)自己的管理權(quán)限，還是各個(gè)具體監(jiān)察對(duì)象所屬組織和機(jī)關(guān)之管理權(quán)限。如是后者，在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)或者有權(quán)主體委托的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)能否自我授權(quán)？揆諸過(guò)去的監(jiān)察實(shí)踐以及暫行規(guī)定第2條之規(guī)定，在監(jiān)察制度改革之前，行政監(jiān)察呈現(xiàn)范圍狹窄之弊端，行政監(jiān)察無(wú)權(quán)對(duì)人大、政協(xié)、民主黨派機(jī)關(guān)等開展監(jiān)察。國(guó)家監(jiān)察取代行政監(jiān)察之目的，在于監(jiān)察全覆蓋，但必須防止過(guò)猶不及。監(jiān)察機(jī)關(guān)為達(dá)致高效權(quán)威反腐之目標(biāo)，必須集中行使相關(guān)權(quán)力，但此種權(quán)力的集中不能損害國(guó)家機(jī)關(guān)體系的整體性和分工性，也不得侵蝕不同屬性國(guó)家權(quán)力主體的自治性。需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，暫行規(guī)定一如前述，其規(guī)范屬性和法律效力均殊堪疑問(wèn)，如此在無(wú)憲法法律依據(jù)的情況下自我授權(quán)，其正當(dāng)性如何證成？其二，從最嚴(yán)格的意義來(lái)講，政協(xié)并非國(guó)家機(jī)關(guān)，其并不能產(chǎn)生國(guó)家公職人員，但暫行規(guī)定從中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，并按照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，將政協(xié)選舉或決定任命的人員也納入國(guó)家公職人員的范疇，從而重塑了政協(xié)有關(guān)人員的法律定位。一般來(lái)說(shuō)，人大、政協(xié)都是中國(guó)的民意機(jī)關(guān)，也是政治機(jī)關(guān)，按照基本的憲理，由人大、政協(xié)選舉或者決定任命的公職人員，如有履職不能或者褻瀆職守或者怠于履職，人大、政協(xié)可以基于政治問(wèn)責(zé)的原則，而對(duì)上述公職人員采取罷免、撤職等問(wèn)責(zé)措施。但中國(guó)公職人員與西方公職人員不同之處在于，西方公務(wù)員因政治問(wèn)責(zé)而當(dāng)然失去公務(wù)員身份，要么另謀職業(yè)，要么由社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)體系來(lái)提供生活保障。而中國(guó)公職人員在政治問(wèn)責(zé)之后尚有相應(yīng)公職級(jí)別與身份待遇，因此，對(duì)中國(guó)公職人員，在政治問(wèn)責(zé)之外，尚有政務(wù)處分之必要。暫行規(guī)定第11條第2款所做制度之設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情。其三，暫行規(guī)定第11條第3款之規(guī)定：對(duì)人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行政務(wù)處分，應(yīng)當(dāng)向其所在的人大常委會(huì)或者政協(xié)常委會(huì)通報(bào)。該規(guī)定亟待澄清的意涵在于：在監(jiān)察法并未將人大代表、政協(xié)委員納入監(jiān)察對(duì)象范圍的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)何以有權(quán)并依據(jù)何種程序?qū)θ舜蟠怼⒄䥇f(xié)委員給予政務(wù)處分？此種政務(wù)處分是只針對(duì)特定身份的人大代表、政協(xié)委員，還是不加分別地施之于所有人大代表和政協(xié)委員？當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有如斯之政務(wù)處分權(quán)后，將對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的民主集中制原則和人大制度之作為根本政治制度產(chǎn)生何種影響？暫行規(guī)定賦予監(jiān)察委對(duì)人大代表有政務(wù)處分權(quán)，而監(jiān)察法僅將部分人大代表納入監(jiān)察對(duì)象，這兩者之間矛盾應(yīng)依照何種程序來(lái)處理？這些均需要開展進(jìn)一步的研究。
二、人大代表是否屬于公職人員
人大代表是否是公職人員，關(guān)乎監(jiān)察范圍的邊界問(wèn)題。監(jiān)察制度改革最先僅僅打算對(duì)行政監(jiān)察體制進(jìn)行改革，以改變監(jiān)察力量分散、監(jiān)察范圍過(guò)窄的弊端，但后來(lái)此種改革演變成一場(chǎng)“傷筋動(dòng)骨的國(guó)家監(jiān)察體制改革”，其意旨在于通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力公職人員的全覆蓋。故人大代表是否應(yīng)該成為監(jiān)察對(duì)象，應(yīng)首先考量人大代表是否是國(guó)家公職人員。學(xué)理上關(guān)于人大代表的身份界定盡管有資格說(shuō)、職務(wù)說(shuō)、代表說(shuō)等不同學(xué)說(shuō)，但依照我國(guó)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，將人大代表視為特定類型的公職人員應(yīng)該不存異議。現(xiàn)行憲法第2條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。《中華人民共和國(guó)代表法》第1條規(guī)定：為保證全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表依法行使代表的職權(quán)，履行代表的義務(wù)，發(fā)揮代表作用，根據(jù)憲法，制定本法。第2條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力。可見，人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民代表大會(huì)組織上、權(quán)力上的主體，也是人民主權(quán)的表征。各級(jí)人大代表要代表本地區(qū)人民行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家與社會(huì)事務(wù)并對(duì)人民負(fù)責(zé)。正是基于代表與人民之間的代表與被代表關(guān)系，代表在各級(jí)人大中不是為自己的利益而行動(dòng)，而是代表選民和人民的意志，并為選民和人民的利益而行動(dòng)。代表行為的這種公益性使得代表法將代表在人大的履職行為定性為職權(quán)。其次，即便人大代表為公職人員，但并非典型意義上的公職人員。論及公職人員，首當(dāng)其沖必類指一國(guó)的公務(wù)員。考察中國(guó)有關(guān)法律之規(guī)定以及制度運(yùn)行的實(shí)踐，各級(jí)人大代表并非當(dāng)然的公務(wù)員，一般情況下并不作為政務(wù)處分的對(duì)象。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第2條規(guī)定：本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。按照本條規(guī)定，是否屬于公務(wù)員，必須符合三個(gè)條件：一是依法履行公職，即依法從事公務(wù)活動(dòng)的人員，他不是為自己工作，也不是為某個(gè)私人的企業(yè)或者組織工作或者服務(wù)。這里所依的法，是廣義的法，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，還可能包括黨法黨規(guī)。憲法規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此政黨機(jī)關(guān)及其工作人員以不同方式參與對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事物的決策及實(shí)施的活動(dòng)，也是一種履行公職行為。二是納入國(guó)家行政編制。僅以履行公職為標(biāo)準(zhǔn)，還不能明確地界定某類人員是否屬于公職人員。有一些在國(guó)家舉辦的事業(yè)、企業(yè)單位中工作的人員，他們從事的也是公務(wù)活動(dòng)，但并未納入國(guó)家的行政編制系列，因而不能認(rèn)定為公務(wù)員。對(duì)于“編制”一詞，實(shí)踐中有多種用法，除使用行政編制外，還有政法編制、國(guó)家編制、機(jī)關(guān)編制等。這里的“編制”系指各種納入國(guó)家編制管理機(jī)關(guān)管理的機(jī)構(gòu)序列及人員，不限于行政機(jī)關(guān)編制。三是由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。公務(wù)員屬于國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的人員，各級(jí)人大代表中由農(nóng)民階層、新興職業(yè)階層等等產(chǎn)生的人大代表并不由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)，也不納入國(guó)家編制，因而不應(yīng)被視作公務(wù)員。另外，財(cái)政供養(yǎng)人員的很多一部分，如公立學(xué)校的老師、科研院所的科研人員，雖然由國(guó)家負(fù)擔(dān)其工資福利，但也不屬于公務(wù)員，因?yàn)樗麄儾痪邆淝笆鰞蓚�(gè)條件。
各級(jí)人大代表中很大一部分也不是刑法上所指的國(guó)家工作人員和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，因而不能成為當(dāng)然的職務(wù)犯罪主體。我國(guó)刑法上的國(guó)家工作人員是指一切國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中從事公務(wù)的人員。委派指委任和派出。受委派從事公務(wù)的人員，無(wú)論其先前是否具有國(guó)家工作人員身份，只要具有合法被委派的身份，即應(yīng)視為是“以國(guó)家工作人員論”者。國(guó)家工作人員還包括其他依照法律從事公務(wù)的人員。根據(jù)2009年8月27日修正的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于（中華人民共和國(guó)刑法）第93條第2款的解釋》，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，具體如下：（1）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（2）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（3）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（4）土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（7）協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作。總體而言，監(jiān)察改革既要體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代品格，同時(shí)也要尊重制度運(yùn)行的歷史傳統(tǒng)，符合社會(huì)的心理期待。太過(guò)劇烈的變革也可能因脫離社會(huì)實(shí)際而不能立威生信。如果將傳統(tǒng)法律實(shí)踐中并不視為公務(wù)人員的人納入監(jiān)察范圍，不僅會(huì)侵蝕法律的安定性價(jià)值，而且也會(huì)因監(jiān)督對(duì)象的過(guò)于寬泛，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)自身履職的力不從心或者消化不良。
三、對(duì)人大代表的違紀(jì)違法懲戒問(wèn)題可以考慮建立特殊的懲戒制度
既然人大代表為特殊的非典型的公職人員，故不宜將人大代表等同于純粹的公職人員而一視同仁地納入監(jiān)察范圍，否則會(huì)損害人民代表大會(huì)制度，并動(dòng)搖代表之為代表的政治基礎(chǔ)。按照《中華人民共和國(guó)代表法》的規(guī)定，人大代表不僅享有法律上的權(quán)利、義務(wù)，而且因其人民利益代表者、人民意志的委托者的角色，對(duì)代表履職不當(dāng)?shù)淖肪浚话悴扇×T免、停止執(zhí)行代表職務(wù)、責(zé)令辭職等政治問(wèn)責(zé)方式。國(guó)外代議機(jī)關(guān)則是遵循代議機(jī)關(guān)自治的原則，經(jīng)由議會(huì)內(nèi)部設(shè)立的紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)來(lái)處理議員的違紀(jì)違法問(wèn)題。議員作為代議制民主的重要載體，直接承載著民意，議員的履職行為直接關(guān)系西方的“民主政治”能否實(shí)現(xiàn)。因此，規(guī)范議員履職行為，加強(qiáng)對(duì)違紀(jì)行為的懲戒，是完善議會(huì)實(shí)踐法治的重要形式。議員違紀(jì)需要被懲戒的原因大致如下：
第一，議員未履行應(yīng)該遵循的義務(wù)。西方國(guó)家詳細(xì)規(guī)定了議員應(yīng)該履行的基本義務(wù)，需要強(qiáng)調(diào)的是議員未履行某些義務(wù)不僅需要面臨違紀(jì)懲戒，更有可能接受法律制裁。另外，議員只有在履行議員職務(wù)時(shí)才能承擔(dān)違紀(jì)責(zé)任，在部分西方國(guó)家（如英國(guó)），內(nèi)閣首相和各部大臣仍然保留議員的資格，此時(shí)履職行為并非履行議員義務(wù)，而是作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履行職務(wù)，自然不存在承擔(dān)議員違紀(jì)責(zé)任一說(shuō)。第二，議員擾亂了議會(huì)內(nèi)部正常秩序。議員違紀(jì)懲戒之所以限制在議會(huì)內(nèi)部，是為了保持議會(huì)的獨(dú)立地位，防止行政權(quán)力和司法權(quán)力干涉議會(huì)內(nèi)部管理，否則有可能影響議會(huì)自治。議員如果在議會(huì)之外違反了某些規(guī)則或者發(fā)生了沖突，應(yīng)該適用其他的懲戒方式，而不能照搬議會(huì)內(nèi)部違紀(jì)懲戒，當(dāng)然，議會(huì)內(nèi)部并非只是議會(huì)會(huì)場(chǎng)之內(nèi)，而是泛指履行議員職務(wù)的各類場(chǎng)所。第三，違背議員身份的其他行為。議員雖然沒(méi)有明顯違反議會(huì)議事規(guī)則，但實(shí)施了有違議員身份的行為，也應(yīng)該接受違紀(jì)制裁。議員作為公權(quán)力的代表之一，承擔(dān)著一定的政治責(zé)任，應(yīng)該嚴(yán)格約束自身行為，以更高的道德水準(zhǔn)要求自己。因?yàn)樽h員身份背后隱藏著各種利益，可以成為權(quán)力尋租的工具，議員利用特殊身份謀取利益的情況屢見不鮮，在制度不健全懲戒機(jī)制不完善的背景下，更容易開展不正當(dāng)交易。
西方國(guó)家很重視議員內(nèi)部管理，通常在《國(guó)會(huì)法》中對(duì)議員違紀(jì)懲戒做出原則性規(guī)定，再通過(guò)《議會(huì)議事規(guī)則》詳細(xì)列舉議員應(yīng)該遵循的紀(jì)律準(zhǔn)則，議長(zhǎng)通常是紀(jì)律懲戒的發(fā)起人，且成立特定的機(jī)構(gòu)專司議員違紀(jì)懲戒，并綜合運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)紀(jì)律等多種懲戒方式。具體做法主要有：
第一，在憲法性法律中明確議員違紀(jì)的懲戒原則。議會(huì)在西方國(guó)家政治生活中發(fā)揮著重要作用，各國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)政治架構(gòu)稍有不同，對(duì)議會(huì)兩院的職能設(shè)計(jì)和權(quán)力界定也有差異，但規(guī)范議員的履職行為，卻是各國(guó)的共同準(zhǔn)則。通過(guò)憲法或者憲法性法律明確議會(huì)制度，并以根本大法的形式宣示議員的權(quán)利義務(wù)，如《法國(guó)憲法》第26條規(guī)定：議會(huì)的任何議員都不得由于本人在行使職權(quán)中所發(fā)表的意見或所投的票而受追訴、搜查、逮捕、拘留或者審判。各國(guó)不僅充分保護(hù)議員各項(xiàng)權(quán)利，也要求議員遵守相關(guān)紀(jì)律，并明確違紀(jì)將被懲戒的基本原則，如《日本國(guó)會(huì)法》第14、15章分別以紀(jì)律和警察、懲罰及政治倫理為主題，列明議員應(yīng)該遵守的政治倫理和各項(xiàng)義務(wù)，規(guī)定違紀(jì)的懲戒措施。
第二，議事規(guī)則詳細(xì)列舉議員應(yīng)該遵守的各項(xiàng)紀(jì)律。西方國(guó)家為了保障議會(huì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)和提高工作效率，都會(huì)制定議會(huì)議事規(guī)則，對(duì)會(huì)議的召開、議案的審議、議會(huì)組織機(jī)構(gòu)及紀(jì)律要求等做出規(guī)定。西方國(guó)家普遍實(shí)行兩院制模式，包含兩部分議事規(guī)則：如英國(guó)《平民院議事規(guī)則》和《貴族院議事規(guī)則》。議事規(guī)則不僅具體，還以專門章節(jié)列舉議員應(yīng)該遵守的紀(jì)律，如《法國(guó)國(guó)民議會(huì)議事規(guī)則》第14章用11條規(guī)定“紀(jì)律與豁免權(quán)”，闡明議會(huì)紀(jì)律和違紀(jì)制裁措施。議事規(guī)則雖然不是嚴(yán)格意義上的法律，但作為議會(huì)活動(dòng)必須遵守的行為準(zhǔn)則，仍然具有較高的地位。《意大利代表院議事規(guī)則》一共包含154條，第11章規(guī)定會(huì)場(chǎng)行為規(guī)則，主要指議員在會(huì)議期間應(yīng)該遵循的紀(jì)律，如第59條規(guī)定如果某一議員使用不當(dāng)語(yǔ)言，或不適當(dāng)行為干擾會(huì)議進(jìn)程，議長(zhǎng)應(yīng)點(diǎn)名或責(zé)令該議員遵守秩序。
第三，議長(zhǎng)在違紀(jì)議員懲戒過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。議長(zhǎng)主導(dǎo)議會(huì)議程維持會(huì)議秩序，在紀(jì)律懲戒中發(fā)揮著不可替代的作用，某種程度上議長(zhǎng)可以被視為懲戒機(jī)構(gòu)的組成部分，大部分紀(jì)律懲戒都是由議長(zhǎng)發(fā)起的。其一，針對(duì)某些輕微的違紀(jì)行為，可以由議長(zhǎng)直接懲處。若議員能主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤，議長(zhǎng)可采取口頭警告或免于處罰的方式懲戒，而不需要專門的懲戒機(jī)構(gòu)出面解決。如《法國(guó)國(guó)民議會(huì)議事規(guī)則》第71條規(guī)定只有議長(zhǎng)才能提出警告。任何擾亂秩序的演說(shuō)者都會(huì)受到警告。其二，針對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的行為，若超出議長(zhǎng)的懲戒權(quán)限，議長(zhǎng)可建議有權(quán)機(jī)構(gòu)處理。議員的言行嚴(yán)重?cái)_亂議會(huì)秩序，不服從議長(zhǎng)的警告處分，議長(zhǎng)有權(quán)力向?qū)ｉT的懲戒機(jī)構(gòu)提出懲罰建議，懲戒機(jī)構(gòu)一般會(huì)尊重議長(zhǎng)的建議，幫助議長(zhǎng)維持會(huì)場(chǎng)秩序。如《日本眾議院議事規(guī)則》第238條規(guī)定不聽從議長(zhǎng)的制止或取消命令者，議長(zhǎng)除要依《國(guó)會(huì)法》第116條的規(guī)定處罰外，還可以將其作為懲罰案件交付懲罰委員會(huì)處理。
第四，議會(huì)內(nèi)部均設(shè)置了獨(dú)立的議員違紀(jì)懲戒機(jī)構(gòu)。僅依靠議長(zhǎng)還不足以形成強(qiáng)有力的威懾，畢竟議長(zhǎng)的懲處力度有限，由懲戒機(jī)構(gòu)專司違紀(jì)懲處成為主流趨勢(shì)。西方國(guó)家議會(huì)內(nèi)部均設(shè)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，大體可分為兩類：其一，議會(huì)內(nèi)部成立專門的紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)。以民主選舉的方式，產(chǎn)生專司紀(jì)律懲戒的組織，如英國(guó)議會(huì)下院設(shè)有若干專門委員會(huì)，平民院管理委員會(huì)即是其中之一，成員數(shù)量在6-17人之間，負(fù)責(zé)審議平民院內(nèi)部管理事務(wù)，提出對(duì)違紀(jì)議員的懲戒建議。日本與英國(guó)類似，也是在議會(huì)內(nèi)部成立單獨(dú)的委員會(huì)負(fù)責(zé)議員違紀(jì)懲處，如《日本眾議院議事規(guī)則》第92條規(guī)定各常任委員會(huì)的委員人員及其管轄如下——懲罰委員會(huì)由20人組成，負(fù)責(zé)有關(guān)議員的懲罰事項(xiàng)和議員資格的訴訟事項(xiàng)。其二，議會(huì)內(nèi)部成立綜合管理機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)議員違紀(jì)的懲戒功能。如法國(guó)在國(guó)民議會(huì)內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行局，執(zhí)行局擁有主持議事活動(dòng)和組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民議會(huì)所有工作部門的一切權(quán)力，自然包含對(duì)議員的違紀(jì)懲戒。此時(shí)對(duì)議員的懲戒只是執(zhí)行局的一項(xiàng)職能，但執(zhí)行局擁有完整的懲戒手段，對(duì)違紀(jì)議員的威懾力不容小覷。
第五，懲戒措施豐富并合理運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)手段，不僅確立議員違紀(jì)的懲戒原則，還制定合理的懲戒措施，以避免懲戒失當(dāng)造成新的不公。
我國(guó)與西方國(guó)家的政治體制存在根本不同，不能照搬西方議員懲戒的各項(xiàng)制度，但合理學(xué)習(xí)借鑒也有所脾益。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該完善《人大議事規(guī)則》，列舉人大代表違紀(jì)的具體表現(xiàn)，明確必要的懲戒措施，并適時(shí)在人大內(nèi)部成立紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)。
首先，在人大議事規(guī)則中列明違紀(jì)行為的具體表現(xiàn)。根據(jù)《人大議事規(guī)則》，人大代表在會(huì)議期間能夠單獨(dú)行使的權(quán)利只有發(fā)言和表決權(quán)，而發(fā)言的時(shí)間和次數(shù)還有限制。建議擴(kuò)充完善《人大議事規(guī)則》的內(nèi)容，使《代表法》列舉的人大代表的各項(xiàng)權(quán)利有具體的實(shí)現(xiàn)方式，并未雨綢繆地詳細(xì)規(guī)劃代表在會(huì)議期間可能發(fā)生的違紀(jì)行為，明確懲戒措施和懲戒啟動(dòng)程序。須知，在議事規(guī)則中闡明代表可能受到懲戒，并非不信任人大代表，而是維護(hù)人大會(huì)議秩序的重要方式，防止出現(xiàn)代表違反會(huì)議紀(jì)律而陷入無(wú)法可依的尷尬。
其次，積極發(fā)揮人大領(lǐng)導(dǎo)成員在紀(jì)律懲戒中的作用。實(shí)踐中人大委員長(zhǎng)、主席團(tuán)成員和代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)紀(jì)律懲戒職能的發(fā)揮還不突出，主要起主持會(huì)議的作用，并沒(méi)有過(guò)多關(guān)注會(huì)議中出現(xiàn)違紀(jì)行為該如何懲戒，當(dāng)下應(yīng)該在議事規(guī)則中積極倡導(dǎo)人大領(lǐng)導(dǎo)成員發(fā)揮紀(jì)律懲戒的功能。建議委員長(zhǎng)、主席團(tuán)成員和代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，今后在主持或者參加會(huì)議時(shí)，有效發(fā)揮紀(jì)律懲戒的作用，能直接處置的輕微違紀(jì)行為可以立刻處置，若違紀(jì)情況復(fù)雜無(wú)法立即處理，會(huì)后及時(shí)跟蹤關(guān)注違紀(jì)行為的處置進(jìn)展。
再次，在人大常委會(huì)內(nèi)部適時(shí)成立獨(dú)立的紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)。在2018年全國(guó)人大會(huì)議期間，大會(huì)秘書處新增設(shè)了會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)監(jiān)督組，專門負(fù)責(zé)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)的監(jiān)督檢查工作，可見，人大已經(jīng)認(rèn)識(shí)到會(huì)議期間加強(qiáng)對(duì)代表違紀(jì)監(jiān)督的重要性，并構(gòu)建了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雛形。當(dāng)前有兩種路徑可供選擇：其一，借鑒英國(guó)在議會(huì)內(nèi)部成立專門紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)的模式。在人大內(nèi)部成立紀(jì)律懲戒委員會(huì)，與其他九個(gè)專門委員會(huì)平行，專門負(fù)責(zé)代表違紀(jì)的懲處。其二，借鑒法國(guó)成立綜合管理機(jī)構(gòu)包含紀(jì)律懲戒功能的模式。擴(kuò)充內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的職能，使內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)具有懲戒違紀(jì)代表的職能。當(dāng)下，內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)本就具有監(jiān)督服務(wù)職能，若增加對(duì)代表違紀(jì)的懲戒監(jiān)督，從理論上來(lái)看不存在任何障礙。
最后，完善紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置和運(yùn)作程序。懲戒機(jī)構(gòu)成立之后，還需合理配置職權(quán)及制定完備的懲戒程序，促使處罰決定合法正當(dāng)。吸取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者建議紀(jì)律懲戒措施從輕到重可以分為：警告、記過(guò)、訓(xùn)誡、暫時(shí)開除等。建議對(duì)記過(guò)以上的懲戒措施由人大代表書面提出，交由紀(jì)律懲戒機(jī)構(gòu)集體研究決定。在做出紀(jì)律處罰決定前，還應(yīng)該充分聽取當(dāng)事人的申辯意見，保障當(dāng)事人能自主陳述事件全過(guò)程。同時(shí)，給予被懲戒對(duì)象申訴權(quán)，當(dāng)被懲戒對(duì)象不服懲戒措施提出申訴時(shí)，若在人大會(huì)議期間內(nèi)，可以直接向大會(huì)提出，若在會(huì)議閉會(huì)期間，則應(yīng)該向同級(jí)人大常委會(huì)提出申訴。
四、監(jiān)察機(jī)關(guān)須尊重人民代表大會(huì)的憲法地位，對(duì)監(jiān)察人大代表持謹(jǐn)慎態(tài)度
監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家監(jiān)督權(quán)的重新配置，其通過(guò)機(jī)構(gòu)和職能的整合，創(chuàng)設(shè)出獨(dú)立于行政、審判、檢察的監(jiān)察機(jī)關(guān)。若以機(jī)關(guān)與權(quán)力互助關(guān)系之維度來(lái)考察，監(jiān)察全面覆蓋之意旨便在于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)之監(jiān)察權(quán)得及于一切公權(quán)力機(jī)關(guān)公職人員，監(jiān)察法第3條規(guī)定對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員依法行使監(jiān)察意即在此。在現(xiàn)代所有立憲國(guó)家，作為整體的國(guó)家權(quán)力往往基于諸多因素作了大同小異的各類劃分，不同機(jī)關(guān)基于一定的原則形成并處理相互間的關(guān)系。在我國(guó)，構(gòu)建國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的核心原則即人大制度以及民主集中制的國(guó)家機(jī)關(guān)組織原則。依此邏輯，一切國(guó)家權(quán)力終極性來(lái)源于人大，只有人大才能監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)，別的國(guó)家機(jī)關(guān)不可反向監(jiān)督人大。由人大產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)關(guān)可以產(chǎn)生橫向的權(quán)力制約關(guān)系。但監(jiān)督不能包辦代替其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，制約不能侵蝕其他國(guó)家機(jī)關(guān)的核心職權(quán)領(lǐng)域。監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系同樣不得逾越此核心原則。
（一）民主集中制：監(jiān)察機(jī)關(guān)的派生地位
在我國(guó)，民主集中制是一個(gè)普遍適用于政黨和國(guó)家政治秩序的重要原則，其有著相當(dāng)豐富的意涵[2]（P22-29）。我國(guó)現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。作為國(guó)家機(jī)關(guān)組織原則的民主集中制，其目的在于構(gòu)架國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，這就是毛澤東所論述的“沒(méi)有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國(guó)家”[3]（P677）。從法釋義學(xué)的角度來(lái)分析現(xiàn)行憲法第3條之規(guī)定，作為國(guó)家機(jī)關(guān)組織原則之民主集中制有三重基本意涵：一是在人民與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督；二是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督；三是在中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性[4]（P106）。
作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)如何產(chǎn)生，同樣必須遵循民主集中制的組織原則。現(xiàn)行憲法第126條規(guī)定：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)º。國(guó)家監(jiān)察法第8條規(guī)定：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作；第9條規(guī)定：地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。由此可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)而言，乃是居于從屬地位的。如此一來(lái)，監(jiān)察全面覆蓋無(wú)疑需要避免出現(xiàn)“次位”的監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督“主位”的權(quán)力機(jī)關(guān)的現(xiàn)象。
（二）代議機(jī)關(guān)自治性原則：監(jiān)察權(quán)行使的禁區(qū)
除卻作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之優(yōu)越地位，在代議機(jī)關(guān)自治原則之下，作為代議機(jī)關(guān)的人大亦有其相當(dāng)范圍的“自留地”º，此一范圍構(gòu)成監(jiān)察權(quán)行使的禁區(qū)。代議機(jī)構(gòu)的自律與自治是代議政治的基本原則，其目的在于確保國(guó)會(huì)行使職權(quán)的自主性與獨(dú)立性，使其免于受其他國(guó)家機(jī)關(guān)之干預(yù)[5]（P308）。一般而言，代議自治性原則的意涵為就其內(nèi)部事務(wù)，它當(dāng)然有獨(dú)立于行政權(quán)、司法權(quán)之外的自律權(quán)，而不受行政權(quán)、司法權(quán)之干涉。具體包括規(guī)則自律權(quán)、管理自律權(quán)、財(cái)物自律權(quán)、內(nèi)部紀(jì)律懲戒權(quán)等，以及言論免責(zé)權(quán)、人身保護(hù)權(quán)和生活保障權(quán)等議員特權(quán)[6]（P308-310）。例如在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，執(zhí)掌監(jiān)察權(quán)的“監(jiān)察院”有彈劾、糾舉、糾正、審計(jì)、調(diào)查等權(quán)力，但基于代議機(jī)關(guān)自律的原則，“監(jiān)察院”不得對(duì)“國(guó)民大會(huì)代表、立法委員、省縣議會(huì)議員”等各級(jí)民意機(jī)關(guān)之代表進(jìn)行彈劾[7]（P415）。此外，在以美國(guó)為典型代表的憲法司法審查的國(guó)家，司法部門在實(shí)施憲法審查過(guò)程中采取消極主義價(jià)值立場(chǎng)，盡可能對(duì)與之處于同等憲法地位的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)通過(guò)立法或行政行為就相關(guān)事務(wù)所作出的判斷保持適度的尊重[8]（P193）。
（三）監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)察權(quán)力機(jī)關(guān)
由上可知，民主集中制要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在面對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)時(shí)應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)得謙卑，而代議機(jī)關(guān)自律原則乃是要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)代議機(jī)關(guān)施以監(jiān)察時(shí)應(yīng)當(dāng)保持謙抑。具體而言，至少有以下三個(gè)問(wèn)題需要考量：
其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察之對(duì)象應(yīng)為人員而非機(jī)構(gòu)。依上述人大與監(jiān)察委員會(huì)關(guān)系之邏輯，后者決然不可監(jiān)督前者，否則難免出現(xiàn)諸多憲法邏輯上的悖論，如不符合民主集中制之國(guó)家機(jī)關(guān)組織原則等。不過(guò)，若將監(jiān)察機(jī)關(guān)之監(jiān)察對(duì)象限于權(quán)力機(jī)關(guān)之人員，而非權(quán)力機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)自身，在相當(dāng)程度上可使以上邏輯悖論得以恢復(fù)自洽。這或許也是《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、黑龍江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》將監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)察對(duì)象表述為“所有行使公權(quán)力的公職人員”的緣由。然而，因?yàn)槿藛T的職務(wù)行為必然與機(jī)構(gòu)的職權(quán)存在諸多交集，二者并非可決然分開的；且對(duì)人員的監(jiān)察難免影響其職務(wù)之履行，此種影響可間接及于由人員組成之機(jī)構(gòu)。有鑒于此，將監(jiān)察機(jī)關(guān)之監(jiān)察對(duì)象限于人員仍然不夠，尚需在監(jiān)察權(quán)可涉及的對(duì)象與范圍上作進(jìn)一步的限制，即監(jiān)察范圍以權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)之核心領(lǐng)域?yàn)橄蓿约奥男写砺氊?zé)之民意代表不得為監(jiān)察的對(duì)象。
其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得介入權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的核心領(lǐng)域。誠(chéng)如上述，若監(jiān)察機(jī)關(guān)“侵入”代議機(jī)關(guān)之核心領(lǐng)域，勢(shì)必破壞權(quán)力之間的均衡態(tài)勢(shì)。加之我國(guó)的人大不僅是代議機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)，更是地位優(yōu)越于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)[9]（P85）。如此一來(lái)，人大職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，尤其是其中的“核心領(lǐng)域”，自然是不容監(jiān)察機(jī)關(guān)介入與干涉的。通常來(lái)說(shuō)，我國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)有四，即立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這四類職權(quán)并未窮盡列舉所有各項(xiàng)職權(quán)[10]（P259）。但這四項(xiàng)職權(quán)之行使，顯然屬于權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的核心領(lǐng)域，即便有弊，亦不可由監(jiān)察機(jī)關(guān)予以糾偏，而應(yīng)當(dāng)由上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)予以糾正。以人大之立法權(quán)為例，假若省級(jí)人大所立之地方性法規(guī)存在有違上位法之弊病，根據(jù)我國(guó)《立法法》第97條第2項(xiàng)之規(guī)定，唯全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷之。
其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重人民代表的民意代表身份。在人大內(nèi)部，并非所有的人員皆為民意代表。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，唯有人大代表才是人大之構(gòu)成因子，故人大代表之外的其他人員，則可認(rèn)為仍屬監(jiān)察對(duì)象之列。因?yàn)榇h機(jī)關(guān)通常會(huì)根據(jù)自己的活動(dòng)特點(diǎn)和職能需要設(shè)立各種輔助性的工作機(jī)構(gòu)和附屬性的服務(wù)部門，但這些機(jī)構(gòu)與部門不是代議機(jī)關(guān)本身，“只能輔助代議機(jī)關(guān)進(jìn)行工作，不具備代議機(jī)關(guān)的法定資格”[11]（P609）。例如我國(guó)人大之內(nèi)，存在辦公廳、秘書局等辦事機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的工作人員自然不在民意代表之列。此種在監(jiān)察對(duì)象上分別民意代表與其他人員的做法，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)亦有先例：如根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”釋字第14號(hào)解釋，“國(guó)民大會(huì)代表、省縣議會(huì)議員、立法院委員”不得為監(jiān)察權(quán)行使之對(duì)象，然“國(guó)民大會(huì)”與“立法院”的職員則為監(jiān)察權(quán)行使之對(duì)象[12]（P905）。當(dāng)然，將人大代表排除在監(jiān)察對(duì)象之外，并不意味著其一切行為與活動(dòng)皆無(wú)邊界。因?yàn)槠湔呜?zé)任雖不受監(jiān)察機(jī)關(guān)的追究，但諸如貪污受賄等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，因與履行代表職責(zé)并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，故亦不可免于監(jiān)察。
五、對(duì)兼職人大代表采取監(jiān)察留置措施時(shí)須恪守特別法律程序
自從代議制度產(chǎn)生以來(lái)，為了保護(hù)議員（或代表）獨(dú)立、充分履職，一般的國(guó)家都給予議員某些權(quán)利以特殊的保障，主要有：一是對(duì)議員的人身保護(hù)。例如美國(guó)憲法規(guī)定，兩院議員除了犯有叛國(guó)罪、重罪及損害治安之罪外，在各該院開會(huì)期間及往返途中，不受逮捕。二是對(duì)議員言論的保障。如法國(guó)憲法規(guī)定，不得根據(jù)在行使職務(wù)時(shí)所發(fā)表的意見或所投的票而對(duì)議員起訴、搜查、逮捕、拘禁或者審判[13]（P423）。全國(guó)人民代表大會(huì)制度是具有中國(guó)特色的代議制度，這個(gè)制度從建立初始，就特別強(qiáng)調(diào)保障代表履職的安全和自由。我國(guó)第一部憲法1954年憲法第37條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者審判。雖然在特殊的歷史背景下頒布的1975年憲法和1978年憲法取消了這條規(guī)定，但1982年憲法第74條重新恢復(fù)了五四憲法的規(guī)定，并為保證該條款的可操作性，將五四憲法中的非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可修改為非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可。同時(shí)還參照其他有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，增加了一條關(guān)于人大代表言論的保障條款，即全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱代表法）第32 條將現(xiàn)行憲法第74 條進(jìn)一步具體化，它規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)代表、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。還規(guī)定：對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第 35 條也作了類似規(guī)定。這里需要討論的是我國(guó)采取直接選舉和間接選舉相結(jié)合的選舉制度，與我國(guó)政權(quán)組織的建制相適應(yīng)，從基層人大到全國(guó)人大，最多的時(shí)候有五級(jí)人民代表大會(huì)體系，為什么憲法、法律關(guān)于人大代表人身自由的特殊規(guī)定并沒(méi)有惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，在理論上的主張和實(shí)踐的考量大致是：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，如果同樣規(guī)定人身自由限制的許可制度，會(huì)影響法政機(jī)關(guān)的運(yùn)作效率和操作上的困難。其二，司法權(quán)通常被認(rèn)定為國(guó)家事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并不設(shè)政權(quán)組織形式意義的司法機(jī)關(guān)（即沒(méi)有所謂的一府兩院”），通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)不可能出于打擊報(bào)復(fù)的動(dòng)機(jī)調(diào)動(dòng)司法權(quán)限制人大代表的人身自由。其三，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的總數(shù)達(dá)200萬(wàn)左右之多，由于人口基數(shù)太大，若給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人身自由特殊保障，可能會(huì)影響司法權(quán)的穩(wěn)定運(yùn)行。實(shí)踐上，近年來(lái)已出現(xiàn)人大代表涉嫌犯罪，公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)不予許可的情況。人大或人大常委會(huì)若濫用許可，在制度上如何救濟(jì)，在現(xiàn)行法律上出現(xiàn)空白[14]（P29-32）。其實(shí)，對(duì)代議士（議員或者代表）的人身自由特殊保護(hù)的制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)在近代資本主義議會(huì)興起之初，當(dāng)時(shí)是為了保護(hù)以議員為代表的第三等級(jí)在與以國(guó)王為代表的貴族階層的激烈政治對(duì)抗免受迫害。在司法權(quán)能夠統(tǒng)一、獨(dú)立行使的情況下，行政權(quán)挾私報(bào)復(fù)的可能越來(lái)越小，相反則越來(lái)越多地出現(xiàn)議員濫用此項(xiàng)權(quán)利的情況，因此近來(lái)已有諸多國(guó)家比如奧地利主張要取消議員的此項(xiàng)特權(quán)。2015年新修的代表法基于上述因素的考量，又同時(shí)為了保證人民代表大會(huì)制度邏輯的融洽性，專門在代表法第32條第4款規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕受刑事審判，或者采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。
執(zhí)政黨紀(jì)檢部門和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)過(guò)去依循紀(jì)檢條例和行政監(jiān)察法對(duì)人大代表采取“兩規(guī)或兩指”（即要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、規(guī)定的地點(diǎn)或者指定的時(shí)間、指定的地點(diǎn)就案件所涉及的情況作出說(shuō)明）措施時(shí)，并不征得相應(yīng)人大或者常委會(huì)的許可。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，為了達(dá)致兩規(guī)（應(yīng)該包括兩指）法治化的目標(biāo)，專門在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（下文簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）中設(shè)計(jì)了留置制度，用以取代兩規(guī)，這便在邏輯上引出監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大代表采取留置措施，是否應(yīng)該獲得人民代表大會(huì)或者常委會(huì)的許可問(wèn)題。要回答這一問(wèn)題，則必須在理論上和實(shí)踐上解決以下難題：
第一，監(jiān)察委如果未經(jīng)許可對(duì)人大代表采取留置措施，其弊端是什么。筆者認(rèn)為其弊端在于：侵損人民代表大會(huì)制度的根本政治制度地位；制造寒蟬效應(yīng)而使得制度設(shè)計(jì)中本來(lái)應(yīng)有的人大對(duì)監(jiān)察職權(quán)行使的監(jiān)督淪為虛設(shè)，或者倒逼人大代表利用監(jiān)察法第53條規(guī)定的詢問(wèn)或質(zhì)詢權(quán)力與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行非理性對(duì)抗；妨礙監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)應(yīng)該遵循的相互關(guān)系原則，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系失衡。
留置措施是否為憲法和代表法、組織法所規(guī)定的限制人身自由的強(qiáng)制措施，從而應(yīng)服膺憲法和法律的規(guī)訓(xùn)？留置盡管按照監(jiān)察法的規(guī)定，是監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)采取的12種調(diào)查措施的一種，按照監(jiān)察法第43條的規(guī)定，留置的期限一般是3個(gè)月，在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，時(shí)間不得超過(guò)3個(gè)月。但按照監(jiān)察法第47條的規(guī)定：人民檢察院經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以兩次為限。該條并沒(méi)有明確補(bǔ)充調(diào)查是否應(yīng)計(jì)算為留置期限，但從法理上應(yīng)該如此計(jì)算，故邏輯上留置的最長(zhǎng)期限是8個(gè)月。按照監(jiān)察法第22條的規(guī)定，留置場(chǎng)所是特定場(chǎng)所，實(shí)操中或?yàn)樵o(jì)委的“兩規(guī)基地”、廉政教育基地或者走讀基地，或者公安拘留所、看守所劃出留置專區(qū)，上述均為封閉場(chǎng)所。從留置的適用對(duì)象看，按照監(jiān)察法第22條的規(guī)定，其適用條件是被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所：（一）涉及案情重大復(fù)雜的；（二）可能逃跑自殺的；（三）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的。上述適用條件與刑事訴訟法有關(guān)限制人身自由的刑事強(qiáng)制措施大致相同。更為重要的是，監(jiān)察法第44條認(rèn)定留置的強(qiáng)度已達(dá)到堪比刑事強(qiáng)制措施限制人身自由的程度，故在監(jiān)察法第44條規(guī)定：被留置人員涉嫌移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。
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