[ 熊利民 ]——(2011-1-24) / 已閱63606次
近代中國“黨國體制”的發展與省思
熊利民
一、前言
晚清李鴻章說中國遭逢三千年未有之變局，最能道出近代中國面臨的重大挑戰。嚴復“求富求強”的論說，孫文要與西方“并駕齊驅”的呼吁，蔣介石抗戰中還要“建國”，毛澤東不忘“超英趕美”，在在顯示清末以后的知識分子與國家領導人，努力的方向是如何建造一個“近代國家”。中國地廣、人多、歷史久、包袱重，一切轉變似乎都顯得步履蹣跚，遲緩不易。于是“革命式的現代化”[1]，便成為深化改革的利器。從政治社會轉型的角度看，近代中國在短短百年間要完成的不只是法國政治革命、英國工業革命，且加入馬克思列寧式的社會主義革命。此中，涉及政治轉型中內部約束、外在條件，歷史的延續性與創新性，便成為值得注意的問題。
從政治體制的轉換來說，辛亥革命不只是傳統的改朝換代而已，民國時期的政治發展或許曲折，卻非停滯。如果說走向近代歐美式的“民主”是中國政治發展的長遠目標，那么“黨國”體制是一種過渡，也是一種挑戰。
過去中外涉及民國黨政體制史的論著不少，[2]本文再討論這一主題，興趣有三：一、當中國的現代化運動等同于革命運動時，近代中國的政黨政治發展，遭遇到什么樣的困境？二、1920年代至40年代的國民政府，在政治結構上是“黨國體制”，以西（英美式民主）為體，以俄（列寧式政黨）為用的國民黨，如何發展，又如何適應戰時體制？三、50年代之后“兩個黨國”如何形成，如何演變？
二、清末民初議會政治的困境
當近代中國被迫納入世界秩序時，歐美的政治制度也隨之移入。晚清變法及新政時期參照西方的制度與經驗進行行政革新，是近代中國政治走向現代化起始的明顯標識。從十九世紀末到整個二十世紀，中國政治現代化的進程，制度變革的理想與現實之間，嘗試與失敗、挑戰與沖突，一直貫穿著政治轉化的過程之中，造成這一困境的原因，值得深思。
首先，作為典型傳統政治型態的清政府，其政權合法性的內在價值，在歐風美雨的沖擊下，日益衰微。所謂主權在民、自由平等、民主憲政等，都根本上破除專制傳統的神話，動搖傳統政治結構的根基。其次，晚清面臨國權喪失、中央控制力減弱、自足經濟體制摧毀，造成清廷統治能力失調，政權合法性受到嚴酷挑戰。政權的維系，只有靠政權合法性的重塑，辦法是進行自強運動，改造或引介新的以能適應需要的政治制度，才是救急之方。“近師日本，遠摭歐墨”是晚清向列學習政制的策略。在內容上，一如康有為所說的在“變器”、“變事”、“變政”之外，尤重改定國憲作為變法之全體，[3]也就是說要在傳統帝制中滲入近代民主憲政制度。此中涉及到中國猶是農業社會卻引入工業化社會的政治體制，作為主權完整獨立的民族國家猶待成型，新興政治力量仍未完全理解特定歷史環境下，改革者如何掌握現實政治的需要，是一絕大考驗。因此，1909、1910年議會機制：地方的咨議局，中央的資政院，雖然啟動，仍難解決清廷政權的危機。[4]1911年一場政治革命，終究不能避免。
辛亥革命的目標，簡單的綜合是：推翻君主制度，建立共和制度；廢除專制政治，實行民主政治。一開始，的確這兩重任務是推進中國社會、經濟、文化進步的首要工作，同時，兩重任務之間有聯系，但非一回事。[5]從歷史經驗看，建立了共和制度并不等于實行了民主政治，而經濟的發展，造成新的社會結構，有時反倒可以督促民主政治的推進。武昌起事之后，共和國體很快建立，其后雖有袁世凱、張勛的反復，但民國共和體制腳跟已經站穩。不過，民主政治的實行則顯得搖擺不定。具體的爭議，一是中央政府的體制是總統制或內閣制，一是權力的分配是中央集權或地方分權。民元南京臨時政府可說是總統制，但“臨時約法”采取的是對總統權力的制衡，近于內閣制。至于國家實行單一制或聯邦制問題，清末民初反對中央集權，主張地方自治實已成為一般社會思潮，導引出辛亥革命后幾近于各省聯盟的政治現象。[6]袁世凱上臺后的辦法，先是在中央與地方關系上，削弱省的權力；次則在行政與立法關系上，削減國會的力量，結果走中央集權與專制的老路，最后演成君主制度的復辟。不幸的是，倒袁之后，全國失去政治中心，大小軍閥窮兵黷武，在一定地域內關起門來做土皇帝，實行專制統治。1912-1913年，中國第一次可以試行政黨政治的機會喪失了，此中值得反省的事有二：第一，孫文的革命同盟會，在1912年轉化為國民黨，表示由革命政黨回歸到近代議會普通政黨的運作，如順勢而為，與立憲派演變來的進步黨競爭，中國政黨政治或有實現之日，可惜中途夭折。國民黨一旦重新轉入革命黨，連結了1920年代的一黨建國、以黨治國的思潮，兩黨政治短時間內在中國不復可期。主要困境一是“其時未至，其俗未成，其民不足以自治”之故。[7]一是早期先知先覺者，號召批判帝制、推翻專制王朝者多，討論廢集權、行民治之法者少，以為共和政府一經成立，民主政治乃水到渠成之事。事實上共和國體之下也有專制政治出現的可能。1912年4月，孫文辭卸臨時大總統后，要致力于民生主義事業，正式認定民族、民權主義已因民國成立而達成，[8]初始實未料袁世凱對民主政治的巨大反撲。到了1920年代，同樣的情形是孫文提出“建國大綱”、“五權憲法”而不及于施行細節，結果國民黨以“革命政黨”自居，國民政府實行“訓政”，保育式的民主，只能在嘗試中改正錯誤，民主學步顯得特別辛苦。
第二，1912、1913年，共和初建，試行歐美近代的民主制度，政黨制度正是其中之一，是舶來品，國人了解深淺不一。民初政黨繁多，品流參差，主要政黨確有政治改革運動的歷史淵源，但一旦要實行政黨政治，便必須以國會議員選舉為運作中心。一旦實行內閣制，總統權力受限，國會議員選舉便需與內閣的組成掛鉤。不幸的是，這些發展均不符袁世凱的品味，宋教仁之死，敲響了民初政黨政治的喪鐘。[9]近代有些知識分子期望中國政治發展是：“皇權變質而成向人民負責的中央政權，紳權變質而成民選的立法代表；官僚變質而成有效率的文官制度中的公務員，幫權變質而成功商業的公會和職業團體，而把整個政治機構安定在底層的同意權力的基礎上。”[10]其中較可討論的一個環節是“紳權”。中國傳統的紳士是一個獨特的社會集團，紳士是知識分子，擁有特定意識形態，是社會變化的主力，他們出而為仕，退而為紳，“官于朝，紳于鄉”，是政治、社會和經濟的管理階層，支撐國家，又為國家所控制，“政治無為、紳權緩沖”，正是傳統中國政治與社會相安之道。[11]到了19世紀末，亦即距今百年之前（1905），科舉制廢除，更象征中國遭逢巨變，紳士也必得跟著轉型。紳士到那里去？紳士進城，紳權進入城市，“欲與民權，宜先興紳權”[12]，依晚清有識之士的規劃，申明了“紳權”宜附麗于“民權”的時代意義，具體的說就是紳權如能靠議院來發揮，新知識分子多少取代了紳士的傳統角色。[13]政治黨派連結地方紳士進行政治運動，成了清末民初政黨的活動路徑。但直到民國三、四十年代，知識分子階層都還難發揮應有的功能，政黨何以無法吸收并透過知識階層，填補傳統社會紳士的原有角色，似乎是傳統與現代之間，社會政治轉型一個絕大的關鍵問題。[14]
三、“黨國”：具中國特色的政治體制
從權力關系入手，國家乃由政治制度所代表的政治權力所呈現，具體的體現是立法、行政和司法三者的有機統一，亦即與廣義的“政府”概念互通。政黨是現代政治的主角，但不必成為政治制度的組成部分，只有作為政治制度實際操作者—執政黨，才有實際的政治力量，這種政治力量也只能借助政治制度即“國家”，才能實現。故而黨的權力與國家權力雖有部分重迭，但二者之間仍是相對獨立的。[15]比較值得注意的是1920年代開始，中國受蘇俄影響出現了排他性的執政黨，黨國合一，又逐步消融社會，形成長時期特殊的黨國體制。[16]而后國、共兩黨走的正是“以黨治國”、“以黨代政”，程度不一的黨國政治，這顯然是走向民主政治的歧途，也是挑戰。
從近代中國政治發展歷程看，1920年代國民黨一黨治國體系的建立，是辛亥革命從帝制走向共和之后的另一大政治轉折，是對民初多黨政治教訓的總結，也與長期革命運動理論和經驗息息相關。辛亥革命后，國民黨政治活動的表現不能盡如人意，孫文讓位袁世凱、二次革命及護法運動亦不能引人同情，都是明顯例證，也是稍后國民黨改組的背景。國民黨的一黨政治理論，可說發端于1905年同盟會組成之始，堅定于1914年中華革命黨成立之際，成熟于1924年國民黨改組之時，而確立于1928年國民政府訓政體制的實行。依據孫文晚年的主張，國民黨在獲得全國政權之后，要通過先一黨后多黨制的方式，由訓政向憲政過渡，1924年國民黨改組，正式確立了黨治國家的模式。于是，1928年北伐統一之后，國民黨繼承了孫文的遺訓，奉行“以黨治國”的政治觀念。
1920年代，中國政治尋求變化，從自由主義代議政治，走向政黨操控的一黨政治，[17]其中一個很重要的因素是來自十月革命后的蘇聯。“以俄為師”，直接的影響是政黨由政見認同的議會黨，變成意識形態認同的革命政黨，也就是說國民黨、共產黨兩黨都不例外的成為寬嚴不一的列寧式政黨。[18]1928年，當國民黨躍升為政治舞臺的主角，政府的存在是為執行黨制定的政策時，“黨國”時代便正式來臨。
國民政府作為一個黨國，除了把黨徽嵌入國徽，把黨歌當作國歌的政治符號外，1928年開始的黨國體制，有幾個可注意的地方：首先，國民政府以黨治國的基本原則，是一黨專政，黨在國上。這在“訓政綱領”（1928年）和“訓政時期約法”（1931年）中的具體呈現是：中國國民黨是唯一合法政黨，代替人民行使國家政權，中央政府由國民黨中央產生，國民政府對國民黨中央負責，國家重要事務由國民黨中央決定、指導與監督，國家根本法及其它重要法律由國民黨中央制訂、修正和解釋，歸納起來就是：國民政府法由黨定，權由黨來，行受黨督。就制度面說，一切立法原則、施政大計，皆源于黨內，成熟于中央政治會議，然后交國民政府執行。
其次，在黨政關系上，中央與地方有“以黨統政”和“黨政并行”的不同。中央黨政關系指國民黨中央與國民政府的關系。理論上，訓政時期國民黨總攬政權，為政綱、政策發源地，國民政府實行治權以執行政策。具體言之，即由國民黨中央政治會議（1935年改為“中央政治委員會”簡稱“中政會”）對國民政府進行政治指導。1924年7月，孫文在世時成立的中政會，原類似俄共的中央政治局，作為中央執行委員會的下屬機構，專負政治任務，后來與負責黨務的中央常務委員會（中常會）、負責軍事的軍事委員會（軍委會）鼎足而三，地位還不特別凸出明顯。迨北伐統一告成，1928年8月國民黨宣布實行訓政始，到抗戰前近十年的南京政府，為了打通黨政關系，中政會由一般意義的政治指導機關躍升成為中央政治權力的源頭，政府的施政得向黨負責，但它又不屬于政府機關。依照胡漢民的說法，“政治會議實際上總握訓政時期一切根本方針之決定權，為黨與政府唯一之連鎖。”[19]中政會的組織與權限前后雖有修正，但基本性質始終不變。概括的說，這時期中政會雖不直接發布命令，處理政務，但儼然有如準國家政權機構，擁有除司法審判之外的各種政府職能，如制訂法律、決定大政方針、任命官吏、產生政府等，權力之大，近似“太上政府”。[20]但論諸實際，又不直接發布命令、處理政務，根本職能只有一個：通過中政會對國民政府的指導監督，把一切權力集中于黨，黨政合一，確保國民黨一黨之治的順利進行。這樣與俄共（布）政治局，顯然又有相當的不同。[21]
或謂國民政府在大陸統治之失敗，出在黨政結構呈現倒金字塔型，只重上層不重下層的問題上。這直接涉及到黨國體制下的地方黨政關系。依照孫文的想法，以黨治國是以黨義治國，故而在訓政時期中央“黨義領政”而非“黨權凌政”的制度設計下，地方的黨政關系是：地方政治由地方政府掌理，黨治在地方只是間接又虛擬。這一想法也由胡漢民、蔣介石加以繼承，顯示的是整個黨指導監督整個政府，而不是橫斷的以各級黨部節節干涉、事事吹求的指導監督同級政府。[22]具體的作法是“黨政分工”、“黨政分治”，“政的工作是由黨交給政府去做的；教的工作，領導人民、訓練人民，是必須由黨自己做的。政教分工而合成黨治，事實上黨部絕對不會同政府的事權沖突。”[23]事實未必盡然。1928年，國民黨執政，地方黨、政分治的制衡體制確定，8月11日，國民黨二屆五中全會通過“各級黨部與同級政府關系臨時辦法案”規定：“凡各級黨部對于同級政府之舉措認為有不合時，得報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。各級政府對于同級黨部之舉措有認為不滿意時，亦得報告上級政府，轉咨其上級黨部處理。”這一規定使地方黨部和地方政府兩條系統獨立并行，相互制約。另外，1926年省“組織法”規定：“省政府于中國國民黨中央執行委員會及省執行委員會指導監督之下受國民政府之命令管理全省政務。”1927年7月修正時，“省執行委員會”被刪除。同年10月再修正時又刪除“于中央執行委員會指導監督之下”，代之以“依中國國民黨黨義”。1930年又將“依中國國民黨黨義”改為“依國民政府建國大綱”。結果不僅省黨部與省政府之間不存在隸屬關系，就連國民黨中央執行委員會也不能向地方政府發號施令，而必須透過中政會和國民政府實行間接指導。[24]理論上，黨治最早受俄共的啟發，后來又有法西斯的影響，但國民黨人又雅不愿對“一黨專政體制”全面接受，故接受“黨治的政府”，否認“黨政府”，標榜“民有、民治、民享”（of the People, by the People, for the people），否定了“黨有、黨治、黨享”（of the Party, by the Party, for the Party），卻實行“民有、黨治、民享”（of the People, by the Party, for the people）[25]這種混雜著美式民主理想、俄式政治理念，具中國特色的黨國體制。這樣，在實際運作上，便不免與理想產生落差。
從黨政關系人事觀察，中政會委員兼國民政府委員的人數比例如次：
表一：中委會委員兼國民政府委員人數表（1928-1937）
時間：國府委員；中政會委員兼具國府委員者/中政會委員總人數；中政會委員兼國府委員占國府委員數百分比
1928年10月-1929年：17；16/17；94
1929年3月-1930年11月：19；15/19；79
1931年1月-1931年12月：42；31/40；74
1932年1月-1935年10月：47；31/36；86
1936年1月-1937年7月：41；14/29；34
資料來源：王正華，〈南京時期國民政府的中央政制，1927-1937〉（臺北：政治大學歷史學系研究部博士論文，1997）。
據表一顯示，中政會委員兼國府委員人數在1935年之前，平均占國府委員總人數的三分之二以上，表示中央層次黨政合一，以黨領政，關系十分密切。但在地方情形截然不同，地方黨委以不兼任地方行政職務為原則。以1934年各省市黨政人事為例，二十五省市中，蘇、皖、鄂、川、閩、豫、冀、晉、陜、青、津均無黨委兼職，其它省市黨委兼政府委員的比例亦低，而黨政首長互相兼職的狀況，多發生在中央權力難及的地方實力派控制區域，甚至黨中央派赴地方的黨務人員和黨部頻遭壓迫，地方勢力裂土為主，除了妥協之外，黨在地方幾難立足，更毋論發展。[26]中央與地方兩相比較，從組織與權力看，是否正意味著“打江山能坐江山”與“打江山不能坐江山”之別，地方黨、政自成系統，雙軌并行，糾紛不斷，黨組織在地方少權力、無威望，不能生根，地位弱化。這又與俄共、中共黨治，自上而下貫澈到底，黨凌駕政府，黨通過黨員和組織對政治資源全面壟斷，黨委書記成為地方政治的主宰者，判然不同。嚴格的說，國民黨的黨國模式只見諸上層，沒有深入下層。
另外，戰時黨國體制有黨、政、軍一體化的走向。為了適應抗日戰爭的需要，中央以軍事為中心的高度集權化，地方以黨政聯合強化黨政軍的一元化領導，成了戰時體制的明顯傾向。不論臨時措施或制度調整，其時都有歷史連續性的足跡可循。首先是蔣介石領袖地位的確立，是代表他作為孫文黨總理之后的合法繼承人。1938年4月1日，國民黨臨時全國代表大會依新修訂的黨章第五章，推定蔣為黨的“總裁”，對國民黨中執會決策，擁有最后決定權。蔣認為這將有助于抗戰，在“日記”中說：
為黨國奮斗三十年，至今方得全黨之認識，本黨動搖已十有五年，至今方得穩定，其為不幸之幸乎。[27]
在軍權部分，抗戰開始后，國民黨中央即授予擔任軍事委員會委員長的蔣介石黨政軍指揮權。1937年8月12日，國防最高會議及黨政聯席會議決定以蔣為陸海空軍總司令，以軍委會為最高統帥部。1932年成立的軍委會此時職權范圍擴大，委員長的職權大幅增加，委員長侍從室劃分三處，分掌軍事乃至政治、黨務、調查特務、地方政府等業務，有如國民政府中的小內閣，又儼然似清代的軍機處。這是這時期國民政府被視為“軍權”凌駕“黨權”、“政權”，蔣介石被視為“軍事獨裁者”的原因。[28]1943年8月，國民政府主席林森逝世，9月國民黨五屆十一中全會修改“國民政府組織法”，把國家虛位元首改為實任的國家領袖，使繼任國府主席的蔣介石正式成為國家元首、陸海空軍大元帥，不僅擁有對政府五院最高行政長官實際任免權，且有對政府法律命令的公布生效權，但無國會的制約。此固非“因人設事”，但不免予人“法無定規、權從人轉”的印象。
其次，戰時較引人注意的制度變更，是國防最高委員會取代了中政會的角色。國防最高委員會是由國防會議（1936年研議）、國防委員會（1937年3月）、國防最高會議（1937年8月）衍化來的。1939年1月，國民黨五屆五中全會決定改組國防最高會議為國防最高委員會，作為統一戰時黨政軍之指揮，并代行中央政治會議之職權。從法理上說，國防最高委員會是戰時黨政軍一元化的最高機構，統一指揮黨中央所屬各部會、國府五院及軍委會所屬各部會，且在內部設置中央設計局、黨政工作考核委員會、國民精神總動員委員會以具體實施其指揮權，同時國防最高委員會還擁有最高立法權，幾乎可稱為“抗戰的總司令部”。（參見附圖一）但在實際運作上，因國府政出多門，機構迭床架屋，導致國防最高委員會，于權力不能達于黨、軍，于會議不能決定大計，于發令不能統御全局。在戰時黨國體制下，突顯的只是蔣介石的“領袖集權”，而不及于“行政集權”。[29]從國家統治權力看，戰時的黨國體制，軍委會是權力中樞，侍從室成為權力核心，蔣是核心的核心，控制戰時體制的運轉，形成如附圖二之結構。此時期蔣的權力達到高峰，幾成“萬物之首”，[30]不過他自己也警惕到該如何克制、如何運用。[31]
附圖一：戰時國民黨中央組織系統圖（1938年）
附圖二：戰時黨國體制最高權力結構圖
1938年4月1日，國民黨臨時全國代表大會討論黨政關系，定下了一個原則：中央采取以黨統政的形態、省及特別市黨部采取黨政聯系的形態；縣采取黨政融化，即融黨于政的形態。[32]這個原則在中央“以黨統政”沒問題，在省市以下黨政分離，取聯系方法，黨政似乎平分秋色。通常省主席兼省黨部主委，有政府與省黨部依例召開聯席會議，共同參與省政，與戰前省黨部對省政府實行外部控制，事后監督，有所不同。但因戰區司令長官集黨政軍大權于一身，戰時狀況下省主席重軍政輕黨務，也更易于造成黨部成為同級政府的附庸，“黨政聯系”變成了“以軍統黨”、“以政統黨”的局面，“黨國”似乎到了省級便告止步。至于縣級“融黨于政”，語義模糊，可確定的是并非取消黨的基層組織，具體的作法是由縣黨部及民眾團體組成地方自治籌備會代縣參議會，決定縣政府施政大計。該自治會成立后，縣級以下黨組織均對外秘密，但得通過“黨團”之指導與監督從政黨員，實行黨的政綱和政策。即希望以黨滲政，達到黨治的目的。真正實行起來，因為兩套權力班子的人馬，往往捍格不融，縣長、書記長常明爭暗斗，權力糾紛叢出不窮。地方黨務“空”、“窮”、“散”、“弱”，黨機器到基層運轉不靈。1945年國民黨六屆大會時，秘書長吳鐵城不得不承認，整個抗戰時期地方黨政關系“貌合神離”，黨在政府中未能盡“發動機”的作用，政府在黨中也未能扮演“工作機”的角色。[33]下層工作的不足，基層無組織，一直是國民黨黨國體制的重大弱點。
1920年代獲得政權的國民黨，她們自視為“革命政黨”，企圖要重建中國為近代國家，采取革命的現代化方式，一方面要重塑“新國民”，推動文化與生活的“黨化”，從教育、思想言論、出版、電影下手，“黨義”的普及，成為由宣傳到動員的手段；透過“革命道德”的宣揚，藉“新生活運動”與社會紀律化、軍事化相連結。國民黨無意把中國人變成俄國佬，但的確想把“散沙”拌成“混凝土”。[34]另一方面，黨國體制從起始就不是國民黨政治改造最后目標；立即實行英美式的政黨政治，也不認為可行，但卻是未曾放棄的中國政治遠景。問題是過去幾十年以歐美政黨政治為體，以俄列寧式政黨為用的國民黨，在何時才能體用合一、轉型成功。
四、兩個“黨國”：何去何從？
1. 稍縱即逝的轉型契機
國民黨的黨國體制推動的是一種“保育”政治，[35]以黨建國、以黨治國，目標是重建中國。列寧式政黨的政治控制基本上是不可挑戰的，但這并不是說光靠自己就能完成建國、治國的任務。自我的期許和外在的挑戰，是政治轉型的要件。從孫文開始，軍政、訓政、憲政建國程序三階段論，表明國民黨起始即未打算永久一黨統治，孫文、蔣介石都宣示民主憲政是最終目標。不過要執政黨拱手讓出既得政權是不能想象的事，因此往政黨政治之路，迂回曲折，亦屬必然。“孫文中國”為黨國模式起頭，“蔣介石中國”著手實行黨國政治，“毛澤東中國”則為中國締造了一個名符其實的黨國。
1928-1945年，蔣介石主持下的國民政府，曾在黨國體系下為民主政治打開一扇小窗。30年代國民黨曾在召開國民大會、起草憲法上，下過功夫，可惜因戰亂未能出胎；戰前國民政府在經濟、實業、交通及國防等方面，的確有相當程度的成就，一部分的原因是“借才于黨外”，翁文灝、蔣廷黻、何廉等，不同立場、黨派的人能在不同領域作出貢獻，對黨治的局限性有所突破，到了抗戰時期更為顯著。[36]權力的適度集中和指揮的統一，對于處于戰爭狀態的國家和政權都屬必要，抗戰時期國民政府采取一元化的領導有其合理性，然如果能同時集思廣益發展其民主的成分，厚植民治的基礎，也是有其進步意義。七七抗日戰爭發生后，國民政府開放黨禁，允許黨外報刊的出版，勉強的民主比不民主好；1938年7月6日，戰時中央“準民意機關”—國民參政會開議，到1947年撤消止，前后九年，歷四屆十三次大會，提出建議案2600余件。國民參政會只是一個咨詢機關，但作為一個議政的講壇，在一個黨、一個主義、一個領袖的黨國體制下，非國民黨人可以批評時政、進行質詢、提出議案、宣傳政見，固然體現政黨合作的一面，也提供了反國民黨勢力、反一黨專制的斗爭平臺。在野的共產黨人認其具有走向真正民主化初階的價值，青年黨人視之為戰時民主憲政運動的搖籃，[37]可見有其可肯定的一面。同樣的，在地方省市臨時參議會、縣參議會，均在1939年后陸續成立，可作為地方民意機構的雛型。縣以下鄉鎮民代表會和保民大會，也有初步的規劃和嘗試，略具地方自治的型胎。[38]這些是與一般戰時集權制度相擷抗的措施，雖只能稱是有限度的民主化，但仍應視為中國近代黨國體制逐步轉型為民主政治的嘗試。
從實行西方式的政黨政治言，1945-1949年是近代中國政治的另一次轉折。戰時中國不是只有軍事活動，政治、社會、經濟、文化都產生深刻的變遷。影響戰后政治變化的因素至少有四：一、執政的國民黨和國民政府，因為戰爭而精疲力盡，復元和走回正軌都非易事；二、原有在野的政治對抗力量（中共）由侏儒變成帶武裝的巨人，形成對執政者的重大挑戰，而在走向憲政的同時，內戰的烽火已隨之燃起，且戰且走，邊制憲邊戡亂的道路，十分崎嶇；三、新社會力、政治力的集結（如民盟、第三勢力、學生、知識分子），要求分享國家權力和資源，該如何應付，千頭萬緒；四、戰時憲政參與運動的胃口被養大了，一黨治國下的政治權力該如何重新分配、如何轉型是另一重大考驗。戰后在表面上，由一黨專政走向民主政治，是各黨派的共同要求，但涉及權力實質的分配，就復雜得多。1945年，國共雙十會談，蔣介石、毛澤東對國民大會的召開，并未取得共識。1946年，由多黨派召開的政治協商會議，取內閣制又偏離五權憲法精神的政治制度，非國民黨所喜。同一年11月召開制憲國民大會，制訂一個近于內閣制的憲法，準備行憲，但中共指稱主其事的國民大會為“一黨包辦”的國大而加以杯葛，同時開始以武力爭奪政權，此后的行動，在在顯示她們對憲政已無興趣。[39]這時期仍具革命政黨性格的國民黨，由訓政走向憲政，實際上是執政者把權力基礎由一黨獨裁換妝為民主形式而已。孫文所謂的“還政于民”，這時是政權讓給選民，治權仍由國民黨保持之意。這說明政黨的性質如不改變，政治的轉型便可能換湯不換藥。1947年12月25日，中華民國憲法開始實行，次年3月召開行憲國民大會，選出蔣中正為總統，李宗仁為副總統。無論如何，這是對訓政的超越，是實行民主政治的契機。然而國大同時又在4月18日通過“動員戡亂時期臨時條款”，固有其現實情勢的需要和苦衷，但在實質上解除了非常時期憲法對總統權力的限制，使行憲后的中華民國政府依然走上領袖獨尊、一黨獨大的局面。也就是說“黨”仍在憲法、國家之上，真正的政治民主轉型又告落空。1949年，中共奪取政權，以無產階級的黨專政；中華民國政府則撤退來臺，于是隔海對峙下的兩個“黨國”遂告形成。
2. 兩個“黨國”的走向
1949年10月1日，中共建國，中華人民共和國在北京成立，10月8日，國民黨主政的中華民國政府遷都臺北。兩黨的共同歷史經驗是：他們都以俄為師，受蘇聯政治體制的影響，只是中共實行的是強勢全面的黨國體制，國民黨實行的是弱勢過渡性的黨國體制。
1921年7月，中國共產黨在蘇聯扶植下成立，先與國民黨合作下成長，然后與國民黨爭奪天下。1927年以后中共逐漸形成自己的勢力范圍，建立自己的武裝與政權，至少在1930年代的江西時期，他們在農村已學得國家與社會一體化，黨一元化的領導體制；到40年代延安時期，更能深刻運用了以黨領政、以黨領軍、以黨領群的列寧主義黨一元化領導技巧與原則。[40]也就是說，1950年代之后毛澤東的黨國體制，是建立在過去政治經驗的基礎上。
有人說國、共兩黨好像“難兄難弟”，指的是政治體制都襲取蘇聯經驗。50年代之前，國民黨一黨獨裁、一元化的政治體系、意識形態控制、軍特警的運用、國家控制下的經濟，政治與日常生活的黨化與軍事化，與50年代之后中共的政治走向，初無二致。50年代，中共“一邊倒”，尊蘇聯為“老大哥”，聲稱“蘇聯的今天就是我們的明天”，[41]對蘇聯政治模式固有全盤照搬，也有創新和超越。1950年以后儲安平稱中共“黨天下”，其實由來有自。第一、毛澤東樹立至高無上的權威，他是中國的列寧、史大林，也像中國歷代的開國皇帝。[42]他是念通了中國古書的讀書人，懂軍事、有權謀，能把馬列主義中國化，進而形成一套“毛澤東思想”，成為中共的意識形態。毛澤東思想實即為馬列主義的中國化，實際上是儒家化和農民化。儒家化實現了由知識中心向道德中心之轉化及破除反傳統心態；農民化則是在儒家化的同時，把農民視為無產者，把農民戰爭經驗和農民文化系統納入馬列主義中。這樣適合國情，又能打動幾億農民心頭的新意識形態就成了“新中國”社會的基礎。實則毛澤東在1935年遵義會議中取得共黨最高權力，1938年斗垮國際派王明（陳紹禹）之后，已被共產黨人和邊區民眾推為“人民大救星”的“圣王”。他重寫黨史，奠定正統地位；1943年復取得黨、政、軍的最后決定權，毛思想定于一尊，1945年列入黨章。同時，毛個人崇拜形成，權位再無人能挑戰。他在1976年去世之前，倡導不斷革命論，以群眾路線鞏固黨組織和地位（包括文化大革命），以群眾運動打倒敵人，替走向社會主義為目標的人民共和國，締造了長期不易消失的黨國體制。第二、中共黨國的組織形態呈金字塔型。在一個政黨（共產黨）、一個領袖（毛澤東）、一個主義（馬列主義+毛思想）下，建立了一個國民黨所難予企及的社會基層：下層黨員分布在社會底層，原則上每一鄉里、工廠、機關均有黨組織作為黨的細胞。為了黨國的一元化，各級黨委書記掌握法律審批和人事黜陟權，得以控制其它成員。[43]運用政治運動和黨組織及“黨團”紀律，充分控制黨外組織與人事，亦即單位黨委往往可以控制全單位與個人的生活數據與思想活動。而各級行政組織、軍事、政權均掌握在同級黨委書記的領導手中，大有“以黨代政”的意味。1950年代城市開始實行單位制，每個人均隸屬于一個“單位”。“單位”取代了傳統家族和社會組織，成為強而有力的黨和國家的代理者，是整個黨國政策的最終落實者，又是整個政治體系的支撐者和資源的最后分配者，黨控制人在單位間的流動，國家因此充分控制了個人，于是黨國體制下的“鳥籠社會”、“單位中國”于焉形成。[44]。第三、黨在國之上，黨指揮槍，這是1940年代中共黨組織學習列寧式政黨確立下來的原則。中共建國后，黨一元化領導擴及全國，毛澤東以黨主席身份出任最高民意、行政、軍事機構的負責人，更透過機構背后的黨組織，操控國家機器運作。在中央，毛又從史大林的俄國引入立法、行政、司法和軍事合一的政府體制，并實行黨組制度、黨管人事制度、黨內關于逮捕、審判的審批權及國家計劃委員會制度，充分確立黨一元化領導體制。中央與地方關系上，毛透過早在30年代即已實行的肅反、整風、審干等整黨技巧，建立基層結構；以意識形態控制思想，削弱地方財政，更不允許地方凌駕中央；從制服1954年的高崗、饒漱石叛黨事件，到1966年的文化大革命，透過階級斗爭、利用政治（群眾）運動清理分離勢力，以整風改造干部，永遠保持黨國體制一元化的有效運作。國、共兩黨比較之下，那么只學取列寧式政黨半套組黨方式的國民黨，[45]不論在黨一元化體制的力道、黨意識形態的魅力、黨基層組織的規模與穩固性，或領導者的權力與神圣性，在政治的運作中均顯現其弱勢黨國體制的一面。這可能是1949年國、共兩黨角力勝負的關鍵因素之一，也可能是1980年代在臺灣的中華民國政府能順利走上政黨政治的一個重要背景。
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