[ 杜心付 ]——(2002-4-30) / 已閱37313次
論權力機關對行政立法的監督
鄭州大學法學院 杜心付 林繼昌
內容提要：行政立法是國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和行政
規章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督。本文著重從權力機關入手，對權力機關對行政立法進行監督從原因、模式、監督過程中存在的問題、我國行政立法監督的完善等幾個方面作了探討。
關鍵詞：行政立法 行政立法的監督 權力機關
一、對行政立法進行監督的原因
(一)防止行政機關越權立法和監督用立法權
國家行政機關從屬于國家權力機關，是受權機關，本身并沒有固定的立法權，故所有行
政立法都應該是授權立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關法律、法規規定的立
法主體，其立法權限不能超越授權機關所授予的權限，其所立法之范圍不能超越授權機在所
授予之范圍，否則便屬于越權立法和濫用立法權。在我國，具有行政立法權的機關是國務院、
國務院各部委、省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區人民政府所在地的市和國務院批
準的較大的市。除此之外的其他機關都不具有行政立法權，因而不具有行政立法主體資格。
我國憲法第89條規定，國務院可以根據憲法和法律規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。《憲法》第90條第2款規定：國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。這一規定就說明，國務院和國務院各部委的行政立法權來源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權而產生的，沒有憲法和法律根據就不能進行立法活動。然而，在行政立法的實踐中，由于立法主體繁多，如國務院有近30個部委，全國有32個省、自治區、直轄市人民政府，28個省、自治區人民政府所在地的市和18個國務院批準的較大的市都具有行政立法權。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內利益來考慮如何進行立法，缺少縱向與橫向的協調性。如果不對其立法活動進行有效的監督，其結果可能會出現如下情況：一是超越了自己的立法權限進行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現部門之間所立之法，不同地區之間所立之法相互矛盾、相互沖突現象；四是所立之法規范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導致立法、執法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進行監督，包括以整個立法過程的監督，才能防止行政機關越權立法和濫用立法權。
(二)有利于規范立法程序，使行政機關立法規范化。
行政立法程序是行政立法主體依法定權限制定行政法規和行政規章所應遵循步驟、方式
和順序，是行政機關依照法律規定，制定、修改、廢止行政法規利規章的活動程序。在行政
立法實踐中，行政立法程序一般包括規劃、起草、征求意見、審查、通過、發布與備案等幾
個步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機關立法人員的素質也不一樣，機關領導對立法活
動的重視程度也有所不同，在實踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規范，質量不
高的現象很普遍。例如，在規劃階段一些地方政府不從整國民經濟和發展計劃考慮，而只考慮本地區的利益；在起草中缺少有關業務專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領導的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務院于2001年底頒布了《行政法規制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規定了行政法規制定程序的有關事項。該《條例》第一條規定：為了規范行政法規制定程序，保證行政法規質量，根據憲法、立法法、國務院組織法的有關規定，制定本條例。這就明確規定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規范作了規定。第五條規定，行政立法應當備而不繁，邏輯嚴密、條文明確、具體，用語準確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項作了規定。第十七條規定，國務院法制機構主要從以下方面對行政法規送審稿進行審查：(1)是否符合憲法、法律的規定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規定；(3)是否與有關行政法規協調、銜接；(4)是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內容。《行政法規制定程序條例》明確規定了權力機關對行政立法審查監督的有關事項使我國行政機關的立法程序進一步走向了規范化。
(三)有利于保護公民和有關組織的合法權益
由于行政機關所立之法是國家行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則，具有普遍約束力和強制執行力，如國務院制定的行政法規，國務院各部委制定的行政規章在全國范圍內具有普遍的效力，省、自治區、直轄市內制定的地方性法規在本行政區內具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當，將會對公民和有關組織的權益造成廣泛的和嚴重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權益。故必須對行政機關所立之法進行監督和審查。對行政立法進行監督的過程，既是維護行政主體權威和尊嚴的過程，又是保護行政相對方的合法權益的過程。事前的監督可防止公民和有關組織的合法權益受到損害，事后的監督可以使受到損害的公民和有關組織的合法權益得到救濟。
二、權力機關對行政立法的監督
由于行政立法是基于授權而產生的，因而制定嚴格的授權法必定是對行政立法進行監督的最有效的形式。 我國沒有統一的授權法，但《立法法》的出臺在某方面彌補了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數國家的立法機關還規定了嚴格的監督控制方式來達到對行政立法進行監督的目的。 下面分別論述：
(一)國外權力機關對行政立法監督的概況
在國外，有權對行政立法進行監督的機關主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關文件提交議會或國會來達到監督授權立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯邦法律，并沒有直接規定國會如何監督行政機關所發布的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監督行政命令。所謂立法否決指行政機關制定的行政命令根據國會的授權，它必須在一定期限內沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。 這就是說國會在授予行政機關制定命令的同時保留了批準或否決行政機關根據行使授權的行為的權力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認為，國會保留立法否決權是違反憲法的，因而是無效的。現在美國國會主要是利用直接調查權，以明確行政命令是否侵犯立法權。在英國，議會制定的法律對授權立法可能作出的規定有三種： 第一，母法可能規定，法律文件一旦制定，就應當提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規定，法定文件應不發服從議會的批準決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準程序，按照第一種批準程序，法定文件立即生效，但它是否繼續有效，要靠議會兩院的后來批準決定。按照第二種批準程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準決定前不得生效。第三，法定文件可能根據議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監督授權立法的方式都規定在授權母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規定行政機關有義務將依本法授權制定的行政法規送交議會；第二，聽證權之保留。即立法機關在母法中規定，行政機關依本授權法授權所制定的行政法規，在沒有經過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權之保留，即立法機關關于母法中的規定，行政機關有義務將依據本法之授權所制定的行政法規，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機關廢棄命令的權力：第四，同意權之保留，即立法機關在母法中規定，行政機關依據本法制定的行政法規應先送交議會，在議會同意后才能生效。
(二)我國權力機關對行政立法的監督
在我國，中央一級的權力機關是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權監督國務院及國務院各部委的立法過程，同時也有權監督省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區、直轄市的人大及其常委會有權監督省、自治區、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區人民政府所在地的市人大有權監督該市人民政府的立法過程。
權力機關對行政立法的監督形式有兩種：
1、事前監督。指權力機關對行政機關的立法活動在所立之法效力之前所進行的監督。這是最主要的立法監督形式，主要針對授權立法而言的。可以從以卜幾個方面考慮：①行政機關是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進行相應的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務院、國務院各部委，省、自治區、直轄市人民政府。省、自治區人民政府所在地的市人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府。②是否在立法權限范圍內行使立法權。行政機關行使行政立法權，必須是在授權范圍內進行，不能超越法律所規定的權限范圍。同時授權應是有嚴格的限制，不能無限制的授權，否則造成行政權力的極度擴張，最終導致行政專橫。⑧是否遵循相應的立法程序。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法，既能防止受領導者個人意志的影響，又可使立法程序規范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結果也是止義的。國務院2001年底頒布的“亍政法規制定程序條例》專門對立法程序問題作了規定。④內容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權立法，以憲法和法律為依據，因而其內容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現此類情況，一旦出現則屬實質違法，因而無效。⑤上下級行政機關所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務院所立之法相抵觸，否則無效。
2、事后監督。事后監督是指對已經生效的行政法規、規章和地方性法規在適用過程中，對其合憲性和合法性產生懷疑而進行審查監督的過程。權力機關對行政立法事后監督的主要
形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規或規章。這里應考慮幾個問
題：一是如果行政法規或規章出現了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者
認為，第一，權力機關可依職權主動提出。例如全國人大常委會如果發現國務院和國務院各部委所制定的行政法規、部門規章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權主動撤銷，地方各級人大常委會如發現地方各級政府發布的地方性法規有與憲法和法律相抵觸時，也可依職權主動撤銷。第二，行政相對方如果發現行政法規、地方性法規、部門規章與憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會、地方人人常委會進行審查。第二，國務院如果發現國務院各部委的部門規章與法律相抵觸，可依職權主動撤銷。二，針對已被撤銷的與憲法、法律相抵觸的法規、規章，已經依照該法規、規章作出的生效裁決，該如何處理。有兩種意見，一是該裁決繼續有效，二是撤銷原裁決，重新作出裁決。筆者認為，如果該裁決已經執行，應作出繼續有效的決定，如果還未執行，則應撤銷原裁決，重新處理。
三、目前我國行政立法監督中存在的問題
1、缺少具體的監督形式
我國目前還沒有統一的授權法，故而沒有建立起真正的完善的法律監督體系，有關權力機關對行政立法進行監督的法律規定只存在于少量的法條之中。如在向國務院各部委的授權中，規定了需要經過國務院的批準，在向地方的授權中，規定向全國人大常委會和國務院備案：在向國務院授權時，規定國務院根據授權制定的行政法規向全國人大常委會備案。對于這些法條授權， 由于沒有具體而詳細的規定細則，缺乏可操作性，因而在實際中很難起到監督作用。
2、權力機關在行政立法監督中處于消極地位。
依據憲法，全國人人常委會有權對行政立法的整個過程進行監督， 可依職權主動撤銷憲法、法律相抵觸的行政法規、規章。然而在實踐中，全國人人常委會很少積極主動地履行監督職責，即使是我國目前僅有的監督形式，全國人大常委會也沒有很好地利用。例如在備案制度中，要求對授權立法進行必要的審查，審查其是否有與憲法、法律相抵觸之處。但從實踐來看，全國人人常委會并未進行有效監督，事實上全國人大常委會根本沒有行使過自己的監督權利。
四、我國行政立法監督的完善
針對目前我國行政立法監督中存在的問題，筆者認為可考慮以下措施：
1、制定切實可行的授權法。通過立法的形式，把權力機關對行政立法的監督固定下來。在該法中，應對全國人大及其常委會對國務院、地方人大及常委會對地方政府，國務院對國務院各部委的授權，從授權的時間，授權的范圍，授權的方法及授權應注意的事項等方面作山明確而具體的規定。
2、完善備案制度。行政機關依據所授權限制定山行政法規斤，要在一定時間內報送授權機關進行備案。國務院制定出行政法規，要報全國人大常委會備案：國務院各部委制定出部門規章，應報全國人大常委會和國務院備案：地方各級政府制定的地方性法規，應當報地方各級人大常委會和全國人大常委會備案。通過備案制度，權力機關可以有效地對行政立法中山現的問題進行監督。如果權力機關發現備案有瑕疵，應當立即進行糾正。這里應注意的是必須明確規定備案期限，才能有效地起到監督作用。
3、完善批準制度。批準制是一種非常有效的監督方式，在我國立法過程中得到廣泛的應用。國務院制定行政法規應當報全國人大常委會批準：國務院各部委制定規章應當報國務院批準；地方政府制定地方性法規應經地方人大常委會批準。但在實踐中出現了不經審查就批準，使審查流于形式，監督制度形同虛設。因此目前應完善批準制度，使之真正起到監督作用。
4、設立委員會制度。目前世界上許多國家都設有該制度。在我國，全國人大常委會行使對行政立法的審查監督權。但由于各種原因，導致全國人大常委會在實踐中并未行使這一權力。因此可考慮在全國人大之下設立一個專門委員會，對行政立法進行具體監督。委員會的成員應專職化，具體負責從立法主體、立法程序、立法權限、立法范圍等各方面進行監督。對行政法規和地方性法規，如果出現同憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會撤銷：對部門規章，可提請國務院撤銷。
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