[ 宋飛 ]——(2008-1-29) / 已閱46927次
（4）有的不關(guān)心法制機(jī)構(gòu)工作人員的實際困難，不關(guān)心其政治進(jìn)步，使一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。
3、法制機(jī)構(gòu)工作中存在的現(xiàn)實問題
結(jié)合前文所述，在現(xiàn)有這種體制下，一些政府法制機(jī)構(gòu)由于地位偏低，職能偏軟，力量薄弱，往往出現(xiàn)以下情況：
(1)政府法制機(jī)構(gòu)對行政復(fù)議工作，只有以政府名義審理案件和草擬行政復(fù)議決定的職權(quán)，最終決定權(quán)仍在政府。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)拒不履行行政復(fù)議決定的，也只能責(zé)令其限期履行，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因法制機(jī)構(gòu)級別不夠分量，不聽你的，卻不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，致使像東北一些地方行政相對人選擇到法院尋求司法救濟(jì)的行政訴訟案件數(shù)量甚至還大大超過行政復(fù)議案件數(shù)量。
(2)政府法制機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)實施行政許可的監(jiān)督范圍過于狹窄。如有的縣級政府法制機(jī)構(gòu)僅能對林業(yè)的林權(quán)證、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)證、國有及集體土地確權(quán)、港口、碼頭的審批事項出具法律審查意見，有的地市級政府甚至將一些對行政許可的監(jiān)督工作交給政府公交科去辦，大大削弱了法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。
(3)政府法制機(jī)構(gòu)的政府應(yīng)訴工作開展缺乏軟硬件保障。如對異地審理的案件，法制機(jī)構(gòu)工作人員經(jīng)常因沒有交通工具而無法出庭應(yīng)訴；政府聘請的律師拿代理費(fèi)，而法制機(jī)構(gòu)隨同應(yīng)訴的人員卻沒有專項的應(yīng)訴經(jīng)費(fèi)，致使一些地方的政府法制機(jī)構(gòu)對政府聘請的律師產(chǎn)生抵觸情緒⑽，有的甚至干脆推掉此項職責(zé)，讓
政府直接請律師出庭了事。
注：⑽白冬紅（廣州市公職律師事務(wù)所），《我國公職律師制度試點(diǎn)實踐中存在的問題及對策》，原載廣東律師網(wǎng)2007.6.19
(4)對規(guī)范性文件審查備案工作馬虎應(yīng)付，敷衍了事，如審核把關(guān)工作作得不深不細(xì)，致使文件粗制濫造；有的屈從于上級領(lǐng)導(dǎo)壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導(dǎo)致出現(xiàn)違法條款；
(5)集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少，范圍偏小。一些政府法制機(jī)構(gòu)每年僅開展1—2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設(shè)等大的執(zhí)法單位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)常化和全面化的執(zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。
(6)政府法制機(jī)構(gòu)由于受各種原因的限制，對于違法行政行為往往是對“事”不對“人”，即就事論事，對事處理多，對人的處理少。對違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)，而沒有直接處理權(quán)，結(jié)果往往是違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受相應(yīng)懲處，不能從根本上解決問題。
4、如何更新觀念
針對前面所述，筆者認(rèn)為政府法制工作是政府的一項基礎(chǔ)性、綜合性、全局性工作，其總?cè)蝿?wù)是全面推進(jìn)依法行政，總目標(biāo)是建設(shè)法治政府；而政府法制機(jī)構(gòu)是協(xié)助政府全面推進(jìn)依法行政的參謀、助手和法律顧問。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究這個“總?cè)蝿?wù)”、“總目標(biāo)”及“參謀、助手和法律顧問”的內(nèi)涵，并由此準(zhǔn)確把握政府法制機(jī)構(gòu)的職能定位和工作任務(wù)。我們應(yīng)當(dāng)善于從黨委、政府工作的全局上考慮問題，在黨委、政府的全局工作中找準(zhǔn)自己的位置，通過在黨委、政府的全局性工作中發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的職能作用，擴(kuò)大政府法制機(jī)構(gòu)的影響。政府法制機(jī)構(gòu)如果從狹隘的部門觀念出發(fā)，把自己定位于秘書班子或純粹的辦理法律事務(wù)的機(jī)構(gòu)，消極被動地應(yīng)付黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的或部門提出的工作任務(wù)，就難以適應(yīng)形勢發(fā)展對政府法制機(jī)構(gòu)所提出的要求，難以承擔(dān)起協(xié)助政府全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的歷史使命，就可能錯過政府法制工作發(fā)展的良好機(jī)遇。我們應(yīng)當(dāng)克服狹隘的部門觀念和消極被動辦理具體法律事務(wù)的觀念，樹立全局觀念、主動和全方位服務(wù)觀念、整體推進(jìn)依法行政的觀念，既要善于辦好政府的日常性法律事務(wù)，又要善于協(xié)助政府從宏觀上、整體上全面推進(jìn)依法行政，站在各級政府行政首長的角度思考問題。⑾
注：⑾劉新年，《做好新形勢下市縣政府法制工作的幾點(diǎn)思考》，原載《政府法制工作》2005年第22期，湖南省人民政府法制辦公室編，2005.8.20
四、省級以下法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)建議和思考
（一）法制機(jī)構(gòu)的名稱規(guī)范
目前，各級政府及部門法制機(jī)構(gòu)的名稱可以說是五花八門，如國務(wù)院稱法制辦，國務(wù)院部委稱條法司，省政府稱法制辦，省政府部門稱政策法規(guī)處、條法處、法制辦，市縣政府稱法制辦、法制科，市縣政府部門稱法制處（股）、政策法規(guī)科、法規(guī)科，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)法制員、法制干事，水利部門稱水政處（股）、稅務(wù)部門稱稅政處、征管科。建議統(tǒng)一其名稱，全國統(tǒng)一稱為法制辦，避免局、辦、室、處、科并存的混亂局面。
（二）省級以下政府法制機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置類型
以湖北省縣級政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置類型為例,對法制機(jī)構(gòu)的安排出現(xiàn)了三種情況：一種是把法制辦作為政府辦公室管理的機(jī)構(gòu)，明確為正科級或副科級，此類情況全省有45個縣市，占44.6% ；第二種情況是把法制辦作為政府辦內(nèi)的一個科室，與政府辦內(nèi)其他科室一樣，但有的工作可以法制辦名義開展，全省有39個縣如此，占39.6% ；第三種情況是機(jī)構(gòu)改革中仍作為政府直屬辦事機(jī)構(gòu)保留，或者機(jī)構(gòu)改革以后又改為直屬機(jī)構(gòu)，但全省僅有16個縣市，占15.8% .
目前在理論界，出現(xiàn)了四種不同觀點(diǎn)，對地方政府法制工作影響很大：
1、有人認(rèn)為：將政府法制機(jī)構(gòu)與司法行政機(jī)關(guān)合并，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)政府立法和規(guī)范性文件審查工作，以擴(kuò)大司法行政機(jī)關(guān)職能。⑿
注：⑿池皖白（安徽夏商周律師事務(wù)所律師）：《正義來自公平——從國家法制層面思考司法公正和社會公正若干問題》，原載第七屆中國律師論壇
2、有人認(rèn)為，應(yīng)整合法制機(jī)構(gòu)。將原縣級司法局與政府法制辦合并，組建法制局(辦)并列入政府工作部門(組成局)。原縣級司法局的法定管理職能如律師、公正的行業(yè)管理職能，交由相關(guān)行業(yè)協(xié)會組織來行使；民事調(diào)解和普法宣傳職能由新組建的縣鄉(xiāng)兩級法制機(jī)構(gòu)和人民法院行使。這既符合精簡機(jī)構(gòu)和法制統(tǒng)一的原則，也起到整合“法制資源”的作用。⒀
注：⒀梁世鋒，《淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)依法行政存在的問題及對策》，原載《政府法制工作》2006年第19期，湖南省政府法制辦編，2006.10.23
3、有人認(rèn)為，由于實踐中政府法制監(jiān)督相對淡化，法制監(jiān)督存在一些制度上的缺陷：如政府法制監(jiān)督依據(jù)不明確、政府法制機(jī)構(gòu)缺乏主體地位、政府法制監(jiān)督缺乏完整體系、政府法制監(jiān)督范圍過窄、政府法制監(jiān)督手段乏力，職能難以充分發(fā)揮。因此建議，將政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的部分監(jiān)督職能分解到監(jiān)察部門或相關(guān)的行政部門。⒁
注：⒁盧申偉，《關(guān)于強(qiáng)化政府法制監(jiān)督的思考和建議》，原載福建省政府法制信息網(wǎng)，2007.3.15
4、有人認(rèn)為，要強(qiáng)化政府法制職能部門。各級政府的法制辦公室要從政府辦公廳（辦公室）中分離出來，提升其地位，變成一個獨(dú)立的相當(dāng)于香港律政司那樣的法律地位的政府法制職能部門（不同于司法行政部門）。新設(shè)立的政府法制職能部門行使政府立法草擬、行政執(zhí)法指導(dǎo)與監(jiān)督和政府法律顧問（處理政府所有法律事務(wù)）的職能。撤銷政府各職能部門的法制工作機(jī)構(gòu)，把有限的法律資源集中到政府法制職能部門，并將原先由政府各部門法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能統(tǒng)一由政府法制職能部門來行使。這樣，既可以進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)，裁減人員，又可以充分有效地發(fā)揮政府現(xiàn)有法律人才的作用。⒂
注：⒂海南省財政廳編寫，《試論推進(jìn)依法行政的體制保障》，原載海南人大網(wǎng)
筆者認(rèn)為第一和第三種觀點(diǎn)的提出嚴(yán)重影響了地方政府法制工作的有力開展，不利于調(diào)動廣大地方政府法制工作者的積極性。政府法制部門應(yīng)具有相對獨(dú)立性。政府法制部門雖然也是政府部門之一，但法制工作的性質(zhì)決定了其特殊性，政府法制部門必須和其他政府部門相對獨(dú)立，獨(dú)立性應(yīng)體現(xiàn)在政府法制部門只對行政首長負(fù)責(zé)，并且直接受行政首長領(lǐng)導(dǎo)，尤其是行政復(fù)議活動不受其他機(jī)關(guān)，團(tuán)體和個人的干涉，只有這樣，政府法制部門才能真正地行使自身職權(quán)，開拓工作。
（三）省級以下政府部門法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況和存在的問題
政府各行政執(zhí)法部門的法制機(jī)構(gòu)多為政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以科室、股室名義出現(xiàn)。但各個行政執(zhí)法部門的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展并不平衡。如筆者所在地區(qū)的42家行政執(zhí)法主體單位中，設(shè)有專門的法制工作機(jī)構(gòu)的有20家，占行政執(zhí)法主體單位47.6 ％；有專兼職法制工作人員的10家，占行政執(zhí)法主體單位23.8％；沒有專兼職法制工作人員的12家，占行政執(zhí)法主體單位28.6％。有的單位還在基層委托執(zhí)法單位實行了法制員工作制度。再如在2002年的政府機(jī)構(gòu)改革中，溫嶺市政府堅持法制機(jī)構(gòu)只能加強(qiáng)不能削弱的原則，在審核“三定”方案時，對執(zhí)法任務(wù)較重的單位，核定單獨(dú)設(shè)立法制科。在機(jī)關(guān)人員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都裁減20％的情況下，部門的法制機(jī)構(gòu)不但不減少，反而比改革前增加50％。如交通局原來5個科室，改革后只能設(shè)4個科室，他們在全局率先建立“交通行政執(zhí)法大隊”的同時，單獨(dú)設(shè)立法制科。農(nóng)林局雖然行政編制只有十幾名，這次改革后也專設(shè)了法制科，做到執(zhí)法和監(jiān)督相分離。公安局法制科人員已增加到11人，對全市公安干警實行“一案一考評，一所一檔案，一月一通報”，該局連續(xù)幾年被評為全省執(zhí)法優(yōu)勝單位。工商局法制科對執(zhí)法案件實行“事前、事中、事后”的全過程監(jiān)督，取得了較好的效果。其他執(zhí)法任務(wù)較重的如財政地稅、國稅、建設(shè)、國土、計生、統(tǒng)計等部門都設(shè)置了法制科，并在基層站所配備了專職法制員。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致部門法制機(jī)構(gòu)發(fā)展也出現(xiàn)不平衡。
除了機(jī)構(gòu)設(shè)置, 地市級政府部門法制機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議案件的問題也倍受關(guān)注.現(xiàn)在很多行政相對人寧可向同級人民政府的法制機(jī)構(gòu)去辦理具體復(fù)議事項,也不愿意向上一級政府部門法制機(jī)構(gòu)尋求法律救濟(jì).很多人懷疑政府部門系統(tǒng)是上下串通,你去復(fù)議,結(jié)果只可能是維持.因此有人建議取消政府部門法制機(jī)構(gòu)的具體實施復(fù)議職能.
（四）省級以下政府法制機(jī)構(gòu)的人員、編制及經(jīng)費(fèi)保障
1、政府法制機(jī)構(gòu)人員情況
（1）設(shè)置類型：{1}專職，是指有本單位行政編制，且專門從事法制機(jī)構(gòu)工作的人員；{2}兼職，是指有本單位行政編制，在從事法制工作的同時，兼做其他工作的人員；{3}借調(diào)，是指沒有本單位行政編制，臨時從事法制工作的人員。
（2）人員配備問題
結(jié)合前文所提及的《湖北省縣級政府復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)查報告》，筆者認(rèn)為，在法制機(jī)構(gòu)人員配備方面存在如下問題：：
一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開展。從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置為國家、省、市、縣四級，鄉(xiāng)一級政府基本上未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)。從人員分配來看，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)人員編制為200人，省級法制機(jī)構(gòu)一般為40—70人，地市政府法制機(jī)構(gòu)一般為10—20人，縣級法制機(jī)構(gòu)一般4人左右，有的甚至只有2人，多數(shù)還是身兼數(shù)職。由此可以看出，我國依法行政工作體制呈現(xiàn)出上強(qiáng)下弱的“倒三角”態(tài)勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。
二是政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不盡合理。從知識結(jié)構(gòu)看，目前，政府法制機(jī)構(gòu)的部分工作人員是從行政工作崗位轉(zhuǎn)行而來，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求，職前大學(xué)法律本科畢業(yè)生的比例不高，大部分法制人員都沒有通過國家司法考試。從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)，35歲以下的法制工作人員寥寥無幾。從個人狀況看，政府法制機(jī)構(gòu)工作專業(yè)性較強(qiáng)，個人發(fā)展受限制，僅有《公證法》第十九條規(guī)定具有本科以上學(xué)歷，從事法制工作滿十年的公務(wù)員，已經(jīng)離開原工作崗位，經(jīng)考核合格的，可以擔(dān)任公證員。 一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調(diào)動工作人員的積極性和主動性。法律專業(yè)畢業(yè)的人才也很難留在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)從事基層工作。
三是法制工作人員專職化程度不高，力量薄弱，與政府是否是隸屬關(guān)系沒有理順。以湖北省為例，由于有的縣級政府法制機(jī)構(gòu)是在政府辦公室內(nèi)設(shè)，并沒有明確的定編，因此全省縣級政府法制機(jī)構(gòu)定編數(shù)無法準(zhǔn)確統(tǒng)計。目前，在縣法制辦或法制科任職的，全省281人，平均每個縣、市（區(qū)）只有2.78人。其中包括37名縣政府辦公室副主任兼任法制辦主任而主要精力不在法制辦的，還包括7名兼職從事法制工作的，以及為解決職務(wù)待遇只在法制科掛名的。人員配備各地差別也較大。按281人計算，在崗人數(shù)在4人以上的有25個縣市，占24.7% ；在崗數(shù)3人的有36個縣市，占35.6% ；在崗數(shù)在2人以下的有27個縣市，占26.7% .（其中13個縣市在崗數(shù)只有1人，并且其中6個縣市只有一名兼職人員）。281人中，直接從事行政復(fù)議工作的人員只有72名專職和92名兼職的，共164人，平均一個縣只有1.6人。離省政府若干意見的要求（3名辦案人員）相差太大。281人即使全部用來負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作，也達(dá)不到省政府的要求。
對上述存在的問題，解決辦法有以下三點(diǎn)：
一是改變“倒三角”的工作體制，將依法行政工作重心下移，加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置。要在全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)一級政府設(shè)置政府法制機(jī)構(gòu)，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進(jìn)一步加強(qiáng)地市級以下政府法制機(jī)構(gòu)力量，使地市法制機(jī)構(gòu)人員達(dá)到20人以上，縣級達(dá)到10人，鄉(xiāng)級達(dá)到3—5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進(jìn)而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。
二是對政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置取消“軟指標(biāo)”，制定“硬指標(biāo)”。首先修改《地方各級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第七條關(guān)于“縣級以上各級政府不得要求下級政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對口的行政機(jī)構(gòu)”的限制性規(guī)定，增加“法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”的彈性條款，由國務(wù)院科學(xué)地制定出一個量化標(biāo)準(zhǔn)，確定政府法制機(jī)構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障與當(dāng)?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應(yīng)，才能為依法行政構(gòu)建堅實的組織基礎(chǔ)。
三是要進(jìn)一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務(wù)院到地方實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事任免、經(jīng)費(fèi)保障等直接由上級政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各級政府法制機(jī)構(gòu)不再是當(dāng)?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當(dāng)?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督實施機(jī)構(gòu)，使政府法制機(jī)構(gòu)徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。建議建立全國法制系統(tǒng)內(nèi)部的干部任職交流制度，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法制干部到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法制機(jī)構(gòu)掛職鍛煉。
2、政府法制機(jī)構(gòu)的編制問題
根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006年1月1日施行）：
第二條：……公務(wù)員指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。
第十條 中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國公務(wù)員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級各機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理工作。
總共4頁 [1] [2] 3 [4]
上一頁 下一頁
