[ 宋飛 ]——(2008-1-29) / 已閱46948次
注：⑸這里主要參考了《湖北省行政執(zhí)法條例》、《湖北省行政執(zhí)法監(jiān)督檢查暫行規(guī)定》、《湖北省行政執(zhí)法證件和行政執(zhí)法監(jiān)督檢查證件管理辦法》、《湖北省行政處罰聽(tīng)證規(guī)則》、《湖北省實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》、《湖北省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》、《湖北省行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法》、《湖北省行政執(zhí)法責(zé)任追究暫行辦法》等地方性法規(guī)和規(guī)章。
1、縣級(jí)以上政府法制機(jī)構(gòu)及地市級(jí)政府部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)的共同職責(zé)：
具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，包括：受理行政復(fù)議申請(qǐng)；向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定；處理或者轉(zhuǎn)送對(duì)行政復(fù)議法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)；對(duì)行政機(jī)關(guān)違反行政復(fù)議法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)；依照行政復(fù)議法第十八條的規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議申請(qǐng)；辦理行政復(fù)議法第二十九條規(guī)定的行政賠償?shù)仁马?xiàng)；按照職責(zé)權(quán)限，督促行政復(fù)議申請(qǐng)的受理和行政復(fù)議決定的履行；辦理行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)和重大行政復(fù)議決定備案事項(xiàng)；辦理或者組織辦理未經(jīng)行政復(fù)議直接提起行政訴訟的行政應(yīng)訴事項(xiàng)；研究行政復(fù)議工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出改進(jìn)建議，重大問(wèn)題及時(shí)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)報(bào)告。
2、各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)
（1）縣級(jí)以上政府法制機(jī)構(gòu)的一般職責(zé)：
以縣級(jí)以上政府名義對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)和督促、指導(dǎo)工作，承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的具體工作；具體實(shí)施行政執(zhí)法主體資格的登記和確認(rèn)工作；承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的行政執(zhí)法責(zé)任制工作，負(fù)責(zé)行政執(zhí)法責(zé)任追究的監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作，負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府部門(mén)及相關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)法違法行為的認(rèn)定并提出處理建議，將針對(duì)情節(jié)較重和情節(jié)嚴(yán)重的行政執(zhí)法責(zé)任人作出的處理決定進(jìn)行備案；對(duì)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的持有人進(jìn)行發(fā)證前的法律知識(shí)培訓(xùn)，承擔(dān)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，對(duì)證件定期驗(yàn)審、備案；負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，并掌握和匯總行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的情況；具體負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案登記和審查工作；
（2）地市級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)：
直轄市、省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府的法制機(jī)構(gòu)以政府名義會(huì)同商會(huì)統(tǒng)一組建仲裁委員會(huì)；其他設(shè)區(qū)的市政府的法制機(jī)構(gòu)根據(jù)需要以政府名義會(huì)同商會(huì)統(tǒng)一組建仲裁委員會(huì)。
（3）縣級(jí)以上政府部門(mén)法制機(jī)構(gòu)的一般職責(zé)：具體實(shí)施對(duì)當(dāng)事人陳述、申辯的復(fù)核工作；具體實(shí)施對(duì)執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)產(chǎn)作出的行政處罰決定的備案工作；具體實(shí)施對(duì)適用一般程序的執(zhí)法調(diào)查結(jié)果的初步審查工作；具體組織并主持重大行政處罰案件的聽(tīng)證程序；承辦行政執(zhí)法責(zé)任制的具體工作，包括審核并報(bào)送部門(mén)制定的規(guī)范性文件、審核并報(bào)送部門(mén)作出的重大行政處罰決定、負(fù)責(zé)對(duì)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和有關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)法違法行為的認(rèn)定并提出處理建議；承擔(dān)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，負(fù)責(zé)本部門(mén)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的具體工作。
（4）地市級(jí)政府部門(mén)法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)：對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件、作出的重大行政處罰決定以及對(duì)執(zhí)法違法行為責(zé)任追究的處理結(jié)果進(jìn)行備案，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法違法案件進(jìn)行督查處理，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)組織行政執(zhí)法檢查。
從上述職責(zé)來(lái)看，省級(jí)以下的法制機(jī)構(gòu)偏重于處理具體的法律事務(wù)，定位的不確定，又沒(méi)有相應(yīng)的理論予以解釋，造成某些政府對(duì)政府法制工作的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，特別對(duì)省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)影響較大。
2、認(rèn)識(shí)誤區(qū)
（1）有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)政府對(duì)外簽定合同的起草、審查。根據(jù)《地方各級(jí)人大和各級(jí)政府組織法》第59條對(duì)縣級(jí)以上政府的一般職權(quán)范圍所作的規(guī)定，政府并沒(méi)有以自己名義對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同、直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職權(quán)。根據(jù)“超越職權(quán)的行為無(wú)效”的行政法理，以上認(rèn)識(shí)缺乏法律依據(jù)，不能將此類(lèi)事務(wù)歸于法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)范圍。
（2）有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)參與縣委、縣政府組織的各種工作專班，比如征地、拆遷、企業(yè)改制、土地二輪承包、專項(xiàng)整治、維穩(wěn)和處理突發(fā)事件，哪一項(xiàng)都要派法制辦去；此外，還要從法制辦抽人參加農(nóng)村駐隊(duì)、扶貧、掛職甚至工業(yè)園建設(shè)指揮等其他臨時(shí)性檢查組、工作組。根據(jù)前文對(duì)法制機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的匯總，此類(lèi)事務(wù)讓法制辦參與也是沒(méi)有法律依據(jù)的。
（3）有的將法制機(jī)構(gòu)與督辦科、紀(jì)檢監(jiān)察室、秘書(shū)科、信訪辦、普法辦等機(jī)構(gòu)混為一團(tuán)。如湖北省孝感市6個(gè)縣的法制科同志一年80%的精力要放在人大議案、政協(xié)的提案辦理工作上。一年300多件提案、議案的分辦、督辦、回復(fù)，不定期要向人大、政協(xié)匯報(bào)，并且經(jīng)常陪同人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)檢查，以及檢查后落實(shí)情況的督辦、匯報(bào)；孝南區(qū)法制提案科的一名干部不僅負(fù)責(zé)提案辦理，而且負(fù)責(zé)政府辦的人事黨務(wù)紀(jì)檢工作，根本沒(méi)有精力抓法制工作；有的縣對(duì)縣直部門(mén)的文件、政府辦公室所有的行文，包括會(huì)議紀(jì)要、通知、電報(bào)、甚至簡(jiǎn)報(bào)都要法制辦實(shí)行事前審查，將秘書(shū)科的事務(wù)給法制辦包干；有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進(jìn)來(lái)；有的地方還讓法制機(jī)構(gòu)組織政府口屬單位的“五五”普法培訓(xùn)，將法制機(jī)構(gòu)與司法局的普法辦視為對(duì)口機(jī)構(gòu)。這些做法實(shí)際上都是錯(cuò)誤的。
（二）市縣政府法制機(jī)構(gòu)的組織地位及法律缺陷
現(xiàn)在我們先來(lái)看看省級(jí)以下的政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)，請(qǐng)看如下內(nèi)容：
《中華人民共和國(guó)憲法》（2004年修正）
第一百零八條:縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府……有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。
《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2004年修正）
第五十九條：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：
………………………………………………………………………………………
（三）改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；
………………………………………………………………………………………
第六十四條第一款：地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)。第四款：……市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門(mén)的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。
第六十五條第二款：辦公廳、辦公室設(shè)主任，在必要的時(shí)候可以設(shè)副主任。
第六十六條第二款：……市轄區(qū)的人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。
《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（2007年5月1日施行）
第九條 地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷(xiāo)或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。
第十三條 地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。
根據(jù)以上法律法規(guī)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府法制辦公室應(yīng)被視為縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的工作部門(mén)，與各類(lèi)局級(jí)單位并列，其設(shè)立是經(jīng)本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，另外還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；或者作為政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其設(shè)立由政府辦公室報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。
傳統(tǒng)的中國(guó)行政法學(xué)理論根據(jù)行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行分類(lèi)，將行政機(jī)關(guān)分為外部管理行政機(jī)關(guān)和內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)。辦公廳（包括辦公室）被視為一種內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)，其管理對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及人員，通常不具有行政主體資格，與機(jī)關(guān)事務(wù)局、編制委員會(huì)、研究室、檔案局、人事、財(cái)務(wù)、后勤等工作機(jī)關(guān)相并列；而發(fā)展改革、科學(xué)技術(shù)、體育、計(jì)劃生育、公安、民政、司法、監(jiān)察、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、商務(wù)、教育、廣播電視、工商、海關(guān)等行政機(jī)關(guān)則被視為外部管理行政機(jī)關(guān)，其管理對(duì)象是作為外部行政相對(duì)人的個(gè)人、組織，通常不具有行政主體資格。⑹根據(jù)這種理論劃分，政府法制機(jī)構(gòu)通常以“政府法制辦公室”的名稱出現(xiàn)，理應(yīng)劃歸內(nèi)部管理行政機(jī)關(guān)之列，其法律地位應(yīng)與政府辦公室、政府機(jī)關(guān)事務(wù)局、政府編制委員會(huì)辦公室、政府研究室、檔案局、人事局、財(cái)政局等工作機(jī)關(guān)是平起平坐的，不應(yīng)作為政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在。
注：⑹張樹(shù)義主編，《行政法與行政訴訟法》（2001年全國(guó)律師資格考試指定用書(shū)），第14頁(yè)，法律出版社2001年3月版
但是這里有存在一個(gè)悖論，即地方各級(jí)人民政府法制辦公室如果采取縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的工作部門(mén)這種方式設(shè)立，它就與上述的發(fā)展改革、科學(xué)技術(shù)等各類(lèi)局級(jí)單位并列，成為一個(gè)與外部管理行政機(jī)關(guān)同伍的內(nèi)部行政機(jī)關(guān)，變成了“四不像”。因此我覺(jué)得，對(duì)行政主體劃分的行政法學(xué)理論應(yīng)該重新構(gòu)建，政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性需要一部新的法律或者法規(guī)加以明確，建議國(guó)家制定一部《地方各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)組織法》或者《地方各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，以特別法彌補(bǔ)以上現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之不足。⑺
注：⑺山東省泰安市寧陽(yáng)縣政府法制辦的張明勇在《論政府法制工作的改革》（原載博士教育網(wǎng)-）一文中提出：“從立法上明確政府法制機(jī)構(gòu)的地位和名稱。建議國(guó)務(wù)院盡快制定《政府法制工作條例》，明確政府法制機(jī)構(gòu)為同級(jí)政府的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，這樣從中央到地方政府法制機(jī)構(gòu)在編制分配、人員配置、工作條件等方面能得到理所當(dāng)然的照顧。”筆者的思路與其有異曲同工之處。
（三） 市縣政府法制機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)及觀念更新
1、理論界對(duì)法制機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的提法
對(duì)此，理論界先后有三種提法
（1）人民政府、政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在法制工作方面的參謀和助手。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》（國(guó)發(fā)[1993]72號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)[1999]23號(hào)）、《湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》（鄂政發(fā)[1994]8號(hào)）就是這種提法；
（2）各級(jí)人民政府以及政府各部門(mén)在全面推進(jìn)依法行政方面的參謀、助手和法律顧問(wèn)。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要>的通知》（國(guó)發(fā)[2004]10號(hào)）和《湖北省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的若干意見(jiàn)》（鄂政發(fā)[2004]54號(hào)）就是這種提法，國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏2005年8月召開(kāi)的全國(guó)法制辦主任、法規(guī)司司長(zhǎng)會(huì)議上更進(jìn)一步提出政府法制機(jī)構(gòu)是“政府領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的高級(jí)參謀、得力助手、合格顧問(wèn)”。⑻
注:⑻ 轉(zhuǎn)引自張玉印,《在全省法制辦主任法規(guī)處處長(zhǎng)會(huì)議上的講話》（2006.11.6）,原載《江西政府法制》第11期
（3）人民政府依法行政的主管部門(mén)、協(xié)調(diào)部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)和服務(wù)部門(mén)。如《黃岡市于全面推進(jìn)依法行政的若干意見(jiàn)》（討論稿，2004年7月1日下發(fā)）就是這種提法；
2、實(shí)踐中某些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法制機(jī)構(gòu)作用認(rèn)識(shí)的誤區(qū)
（1）有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)可有可無(wú)，設(shè)與不設(shè)不會(huì)影響工作大局，不愿在法制機(jī)構(gòu)建設(shè)上下功夫、花力氣。如江西省有的縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)依然只是掛了牌子，有了章子，而沒(méi)有落實(shí)人員編制，任用的干部有的是兼職，有的是為了解決待遇，嚴(yán)重影響了工作的開(kāi)展。⑼再如湖北省有的地區(qū)，法制辦獨(dú)立僅憑政府行政首長(zhǎng)的一句空話，并沒(méi)有編辦正式下達(dá)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的文件。
注：⑼凌成興，《在全省法制辦主任法規(guī)處處長(zhǎng)會(huì)議上的講話》(2005年12月18日)，原載《江西政府法制》第一期，見(jiàn)江西省政府法制辦網(wǎng)站， 2006-3-23
（2）有的領(lǐng)導(dǎo)干部將依法行政與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為政府法制機(jī)構(gòu)只會(huì)按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會(huì)領(lǐng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權(quán)利的障礙，不愿讓法制機(jī)構(gòu)人員參與重大決策。如某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府制定招商引資的各種優(yōu)惠政策，通常是行政首長(zhǎng)“拍腦袋”自個(gè)說(shuō)了算，不經(jīng)過(guò)法制機(jī)構(gòu)的法律把關(guān)；即便經(jīng)過(guò)法制辦審查，也只是把法制辦的意見(jiàn)當(dāng)“耳邊風(fēng)”罷了。
（3）有的領(lǐng)導(dǎo)干部把法制機(jī)構(gòu)當(dāng)作收拾殘局的工具，決策問(wèn)題不事先征求法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，等到問(wèn)題難以解決，不可收拾時(shí)，再交由法制機(jī)構(gòu)處理，并對(duì)問(wèn)題的解決提出各種條條框框，使法制機(jī)構(gòu)限入“兩難”境地。
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