[ 劉大洪 ]——(2007-6-27) / 已閱25972次
國務院體改辦《經濟管理文摘》:經濟法視野里國企治理模式“兩權分離失靈”的探源與反思
劉大洪 李華振 劉衛華
【摘要】20多年來，中國國企治理模式改革的路徑取向一直是兩權分離：先是“舊兩權分離”（所有權與經營權分離），后是“新兩權分離”（所有權與法人財產權分離）。但事實卻反證了兩權分離的失靈。面對令人困惑的國企現狀，本文從經濟法學和法經濟學的視角，從國企兩權分離治理模式的演進軌跡開始，運用產權理論、科斯定理、委托代理論、博弈論“囚徒困境”等分析工具，進行了兩權分離的“桔生淮南淮北”之中西比較，探討了中國國企治理模式的誤區，最后得出結論：在中國，不管是經濟法意義上的國企、還是民商法意義上的國企，都不適于實行兩權分離的治理模式。
【關鍵詞】國企治理；兩權分離；產權；科斯定理；博弈論；代理風險
一、困惑現狀：國企兩權分離為何失靈？
從1979年7月13日國務院下達《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》揭開國企改革的序幕，到2003、2004年國務院國有資產監督管理委員會進一步對國企進行大刀闊斧的改革，中國國企改革已經持續了20多年。在這20多年里，一直沿著“所有權與經營權分離”（此為“舊”兩權分離）或“所有權與法人財產權分離”（此為“新”兩權分離）的治理模式進行。從中央政府到地方市縣、從官方政策到學者研究，都津津樂道于“兩權分離”。但20多年的實踐卻表明：兩權分離并沒有取得預期的效果。
首先，舊兩權分離沒取得預期效果。早在80年代和90年代初，以承包經營制為代表的舊兩權分離治理模式雖然在短期內看似提高了國企效益，但實際上卻是一種“涸澤而漁、焚林而獵”，是承包經營者把未來的、國家的、普通職工的利益提前透支才得到了這些貌似的“成績”。承包者得到了一種外無國家所有權約束、內無企業內部自我約束的經營權，結果就是舊兩權分離使得經營權凌駕于所有權之上，導致了國企“權利（收益）的私有化和義務（成本）的社會化”。［1］正因其弊端，后來在全國范圍內廢除了國企的承包經營制，由舊兩權分離轉變成新兩權分離。
其次，90年代初以來實行的新兩權分離也沒有取得預期效果。根據新兩權分離的要求而推行的股份制在開始的幾年里，股市上一片繁榮，似乎新兩權分離成功了，但當時就有一些冷靜的學者指出，這只不過是人們對新生事物的一種盲目追捧，泡沫經濟的成份很大。后來的事實果然證明了這一點，僅僅到了1995年，中國經濟就開始要“軟著陸”；而三年之后的1998年，由東南亞金融危機引發的亞洲金融危機中，由于中國政府為了免遭危機而采取了強有力措施對國內經濟進行硬性干預，政策上的保護把國企新兩權分離弊端的爆發時間推后了。但強心針的作用只是一時的而不是一世的，尤其是中國加入世貿之后，由于中國政府切實履行自己的入世承諾，對國企的非市場化的保護越來越少。
于是，進入21世紀以來的幾年里，國有控股的上市公司發生了“集體地震”，丑聞不斷、敗績連連，比如銀廣廈、藍田股份、鄭百文、農商社、猴王、億安科技等等等等，敗下市來的不在少數，以至于現在政府為了給這些被PT的敗兵找個立錐之地而不得不考慮建一個“三板市場”。沒上市的普通國企也是“批量滑坡”，并由此拖累了民營經濟和外資經濟，使中國市場經濟遭遇了改革開放以來最大的一次瓶頸期！［2］尤其是上市公司，一直被認為是國企兩權分離治理模式的好樣板、被認為是嘗試建立現代企業制度的排頭兵。但現在的事實卻進行了一場“反證”。這不能不令人對兩權分離進行冷思考與再認識。
是什么原因導致國有企業兩權分離的失靈？這個問題十分令人困惑。當初論證“國企應該徹底兩權分離”時，曾列舉了無數條有力的論據。但現實擊破了這些論據，國企改革似乎走入了一個誤區，如果不走出這個誤區，僅僅通過更換監管部門是無法解決問題的。（從歷史的角度看，我國國有資產監管機構是隨著我國經濟體制改革的進程而不斷變遷的。從最初的“無人管、誰都管”的混亂，到成立國家國有資產管理局，再到交給財政部代管，再到現在的國有資產監督管理委員會。［3］）
二、歷史鏡像：國企兩權分離演進軌跡的經濟法考察
從歷史上考察，我國國企兩權分離可以劃分為舊兩權分離和新兩權分離兩個時期。之所以把兩權分離劃分為舊、新，是由于它們在法律用語的表述上有明顯的不同：舊兩權分離是“所有權與經營權分離”，而新兩權分離是“所有權與法人財產權分離”，前者是“經營權”，后者是“法人財產權”。雖然有的學者認為兩權分離并無舊、新之別，認為所謂的“法人財產權”實際上就是經營權、換湯不換藥，但目前學界的通說認為二者并不完全等同，因此有必要以此來把兩權分離區別為舊、新兩個時期。
�。ㄒ唬﹪笈f治理模式的演進軌跡
1、舊兩權分離模式的萌芽階段。十一屆三中全會后，隨著全國工作的重點向經濟建設轉移，針對舊體制權力過于集中、企業缺少自主權的問題，開始了以“擴大企業自主權”為內容的國有企業改革序幕。國務院于1979年7月13日下達了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等五個改革全民所有制企業管理體制的文件，并在全國開展了改革的試點工作。1984年5月10日，國務院根據前3年的改革經驗和進一步深化改革的要求，又發布了《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》。這些改革文件針對舊體制的弊端提出了兩個方面的改革措施：一是改革舊的統收統支的財務制度，對全民所有制企業實行利潤留成制度和國有資產的有償占有制度；二是在企業保證完成國家指令性計劃的前提下，可以在安排生產方面、原材料采購方面、產品銷售與定價方面、留用資金和固定資產處分方面以一定的自主權。這些改革措施已經初步體現了兩權分離的精神。
2、舊兩權分離模式的成型階段。由于上一階段已經邁出了改革的第一步，引發了學術界的熱烈討論。對全民所有制企業財產權問題，學者們提出了占有權、租賃權、經營管理權、企業法人所有權、用益物權等制度建議。在總結經驗和聽取學術界建議的基礎上，中共中央于1984年10月20日作出的關于經濟體制改革的決定中，正式提出了兩權分離的指導思想。所謂“兩權分離”，就是根據所有權與經營權分離的原則，將國家所有的財產授權給企業經營管理，使企業成為相對獨立的經濟實體。
3、舊兩權分離模式上升為法律的階段。1986年的《民法通則》第82條確認了企業對國家授權其經營管理的財產的經營權：“全民所有制企業對國家授予它經營管理的財產依法享有經營權，受法律保護。”1988年的《全民所有制工業企業法》進一步明確了兩權分離，其第2條規定：“企業的財產屬于國家所有，國家按照所有權與經營權分離的原則授予企業經營管理。企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利�！� ［4］
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隨著改革的進一步深入，原來“計劃指導下的商品經濟”之上層建筑已經不能適應中國的經濟基礎之要求。于是，“社會主義市場經濟”被提了出來。十四大確立了新的經濟體制，與此相應，舊兩權分離也演進為新兩權分離。
1、新兩權分離模式的萌芽和成型階段。舊兩權分離經過了幾年的萌芽之后才成型，而新兩權分離從萌芽到成型，表現出了明顯的“速成班”特征。1992年5月15日，國家體改委、國家計委、財政部等6部委聯合發布了《股份制企業試點辦法》。同日，國家體改委頒布了《股份有限公司規范意見》和《有限責任公司規范意見》兩個規范性文件。5月23日起，國務院有關部委又相繼頒布了一系列有關股份制企業的管理辦法。這些規范性文件實際上有了后來的“法人財產權”之雛形。1993年11月，十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把建立現代企業制度作為國有企業改革的方向，提出了“法人財產權”之概念。
2、新兩權分離模式上升為法律的階段。就在十四屆三中全會之后的一個月，即1993年12月29日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《中華人民共和國公司法》，其第4條規定：“公司享有由股東投資形成的全部法人財產權”。在隨后的1994年，國務院頒行的《國有企業財產監管條例》第27條規定：企業法人享有法人財產權，依法獨立支配國家授予其經營管理的財產；政府和管理機構不得直接支配企業法人財產。［5］可見，法人財產權就是公司享有的對股東投資所形成的全部法人財產獨立和直接支配的權利。
關于法人財產權的法律性質，法學界和經濟學界的見解從來就沒有統一過，主要觀點有：(1)法人財產權實質上是法人所有權；(2)法人財產權仍然屬于企業經營權；(3)法人財產權是不同于所有權和經營權的一種財產權。但不管學界如何爭論，官方的立場并沒受到影響。從此之后，以“所有權與法人財產權相分離”為特征的新兩權分離一直都是國企改革的方向，與此同時，舊兩權分離也偶爾提一下，二者并行并用。1999年九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《關于修改<公司法>的決定》中，對法人財產權沒做任何改動。2003年成立的國資委對國有資產體制進行了不小的深化改革，提出“三結合”（管資產、管人、管事相結合）、“三分開”（政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、政企分開、所有權與經營權分開），似乎又有重提舊兩權分離的意思。
三、誤區探源：對“國企兩權分離失靈”的經濟法四維透析
我國的國企治理之所以一直沿著兩權分離的方向進行，決不是偶然的，而是有馬克思經典著作作為指導的。馬克思在研究借貸資本和股份資本時，明確地指出這兩類資本都是兩權分離的資本。馬克思指出：“股份公司的成立，由此……實際發生機能的資本家，轉化為單純的經理人，別人所有資本的管理人。資本所有者則轉化為單純的所有者，單純的貨幣資本家�！瓩C能與資本所有權分離了。” ［6］列寧更進一步認為兩權分離是資本主義社會的一般特征：“資本主義的一般特征就是資本所有權同資本對生產的投資權分離，貨幣資本同工業資本分離，全靠貨幣資本收入為生的食利者同企業家和其他一切直接參與運用資本的人分離。” ［7］中共中央1984年10月20日關于經濟體制改革的決定明確無誤地說明了中國國企兩權分離是來自馬列主義理論：“根據馬克思主義的理論和社會主義的實踐，所有權同經營權是可以適當分開的�！� ［8］
馬列主義經典作家對資本主義的剖析不可不謂不深入，也不可謂不正確。兩權分離治理模式（不管是舊的還是新的）也都“曾”在相當的程度上推動了中國國企改革的進程。但問題在于：兩權分離作為一棵生長在“自然人所有制”土壤上的“桔樹”，它移植到“擬制人所有制”的中國土壤上之后，會不會“水土不服”？中國的土壤里有它所需要的養份嗎？會不會異變為“枳樹”？“淮南”與“淮北”的差別是客觀存在的，無視這一點，就導致了目前我國國企兩權分離治理模式“失靈”的困惑現狀。
誤區透析一：從產權初始界定論的角度看，國企兩權分離是建立在“擬制人所有制”法律基礎上的，而不是建立在“自然人所有制”的法律基礎上的。
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