[ 毛中華 ]——(2007-3-10) / 已閱58876次
論城市房屋拆遷中被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制
毛中華
摘要：在目前的城市房屋拆遷領(lǐng)域中，被拆遷人權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀堪憂。究其原因在于城市房屋拆遷立法方面的混亂和空白以及行政權(quán)力的異化。城市房屋拆遷法律制度層面的缺陷導(dǎo)致被拆遷人權(quán)益保護(hù)機(jī)制失靈。具體表現(xiàn)為：拆遷許可制度不完善、拆遷補(bǔ)償安置制度不合理、被拆遷房屋的價(jià)格評(píng)估制度形同虛設(shè)、拆遷裁決制度異化、強(qiáng)制拆遷制度為害尤甚。要有效保護(hù)被拆遷人的權(quán)益就必須從對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和約束入手改造現(xiàn)行的城市房屋拆遷法律制度。
關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷；被拆遷人；權(quán)益保護(hù)；行政權(quán)力
一、緒論
房屋是普通公民終其一生努力奮斗而擁有的最重要的私有財(cái)產(chǎn)，是他們生存和發(fā)展的根基。試設(shè)想，一個(gè)上無片瓦、下無立錐的人將會(huì)處于怎樣的困境呢？基于房屋在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利中的重要性，國家也通過立法加以重點(diǎn)保護(hù)。但在近年來的城市房屋拆遷中，損害被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利甚至侵犯被拆遷人人身權(quán)利的行為卻頻頻發(fā)生：房地產(chǎn)開發(fā)商以斷電、停水、恐嚇等方式，甚至以毆打綁架等嚴(yán)重侵犯人身權(quán)利的行為逼迫居民接受拆遷；地方政府退居幕后，坐視被拆遷人權(quán)益慘受踐踏而少有作為，在不應(yīng)干預(yù)的場(chǎng)合倒是積極有為地偏向拆遷人。究竟是什么原因?qū)е卤徊疬w人的權(quán)益遭受嚴(yán)重侵犯？被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制為何失靈？應(yīng)如何完善被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制？這些正是本文力圖解決的，筆者希望通過對(duì)上述問題進(jìn)行全面分析和深入論證來為保護(hù)被拆遷人的權(quán)益出謀劃策，以盡綿薄之力。
二、被拆遷人權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀堪憂
（一）被拆遷人在城市房屋拆遷中處于弱勢(shì)地位，是利益受損者
一般而言，被拆遷人往往是處于社會(huì)底層的群體，他們由于自身在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的弱勢(shì)，因而在城市房屋拆遷的利益博弈中處于下風(fēng)，不具有響亮的話語權(quán)。近年來，城市房屋拆遷中侵犯被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的野蠻拆遷等惡性事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，被拆遷人與地方政府之間的矛盾也日益尖銳：被拆遷人要么因缺乏保護(hù)自身權(quán)益的力量而選擇以自殺等極端方式來表達(dá)對(duì)當(dāng)下城市房屋拆遷制度的抗議（如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等）；要么選擇以爆發(fā)群體性事件來表達(dá)自己的利益訴求，發(fā)泄對(duì)拆遷人和地方政府的不滿（如湖南嘉禾事件、河北定州事件等）。稍有良知的人對(duì)被拆遷人遭受的不公正待遇感到不平，也對(duì)翁彪式的悲劇抱以同情，更令他們憤慨的是拆遷人無視國法的肆意妄為和地方政府的違法行政。
（二）行政權(quán)力行使不當(dāng)，政府公信力缺失
目前在城市房屋拆遷領(lǐng)域是行政主導(dǎo)拆遷，不管被拆遷人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆遷決定并負(fù)有配合拆遷進(jìn)行的義務(wù)，行政權(quán)力對(duì)于被拆遷人而言具有支配性。根據(jù)行政法原理，“行政權(quán)與公民權(quán)具有不對(duì)等性，行政權(quán)具有優(yōu)益性或支配性。行政權(quán)可以設(shè)定、變更或消滅公民的權(quán)利義務(wù)，而公民卻不具有同樣的權(quán)利。”正是因?yàn)樾姓䴔?quán)的這一特性，使得被拆遷人在城市房屋拆遷的利益分配活動(dòng)中受制于政府，而政府一旦不依法行政就將嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益（違法進(jìn)行強(qiáng)制拆遷對(duì)被拆遷人權(quán)益的巨大危害即是明證）；又由于政府未能遵循法律優(yōu)位原則，沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)范來調(diào)整城市房屋拆遷中形成的利益關(guān)系，致使拆遷許可、裁決等制度幾乎喪失了保護(hù)被拆遷人權(quán)益的價(jià)值。“一些地方政府部門建設(shè)規(guī)劃出爾反爾，造成居民不能回遷”的情形則嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民群眾中的形象，使公民對(duì)政府抱有強(qiáng)烈的不信任感。
（三）缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)途徑來保護(hù)被拆遷人的權(quán)益
前已述及，拆遷許可、裁決等制度因行政權(quán)力行使不當(dāng)已然難以發(fā)揮保護(hù)被拆遷人權(quán)益的作用。行政訴訟又因?yàn)椤懊媾R諸多法律困擾以及受到現(xiàn)實(shí)環(huán)境制約”而在解決城市房屋拆遷糾紛案件中“處于比較尷尬的境地，”不能充分地保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。“如豐臺(tái)區(qū)法院行政庭2002年以來共受理因拆遷裁決引發(fā)的行政訴訟案件23件，判決維持的11件，裁定駁回的2件，原告撤訴的7件，判決撤消結(jié)案的僅3件。”此例說明被拆遷人要想通過行政訴訟來維權(quán)決非易事，因?yàn)樗麄兒茈y勝訴。這反過來就要求能為被拆遷人先提供切實(shí)有效的行政救濟(jì)制度。
三、被拆遷人權(quán)益難獲有效保護(hù)的原因
（一）立法方面的混亂和空白
1、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的繼續(xù)存在缺乏法理基礎(chǔ)。國務(wù)院于2001年新修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）是目前調(diào)整我國城市房屋拆遷領(lǐng)域的主要依據(jù)，但由行政法規(guī)來規(guī)范對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收明顯違反了《憲法》修正案（四）第二十條和《立法法》第八條的規(guī)定。需要澄清的是：《憲法》修正案（四）第二十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”《立法法》第八條規(guī)定對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律，這里的“法律”都不是通常意義上的廣義的法律，而是狹義的法律（即由全國人大及其常委會(huì)制定的法律）。行政主體對(duì)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制甚至剝奪沒有被置于法律的約束之下，而是遵從低位階的行政法規(guī)（況且這一法規(guī)也缺乏合憲性），嚴(yán)重違背了法律保留原則和下位法不能與上位法抵觸的原則，所以立法上的僭越是導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)在城市房屋拆遷中違法行政的根源。
2、立法對(duì)城市房屋拆遷法律關(guān)系定性錯(cuò)位。關(guān)于城市房屋拆遷法律關(guān)系性質(zhì)的問題一直在理論上紛爭不休，有持民事法律關(guān)系說者，也有持行政法律關(guān)系說者，但與《條例》對(duì)城市房屋拆遷法律關(guān)系認(rèn)定一致的混合說似乎占據(jù)主流地位。判斷某一法律關(guān)系的性質(zhì)關(guān)鍵是看主體之間的地位：若主體之間地位是平等的，都以自己獨(dú)立的意志參與法律關(guān)系并不受對(duì)方的強(qiáng)制，則該法律關(guān)系是民事性質(zhì)；若主體之間地位是不平等的，一方可以將自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方并能單方面設(shè)定、變更或消滅對(duì)方的權(quán)利義務(wù)，則該法律關(guān)系是行政性質(zhì)。就目前《條例》的規(guī)定而言，城市房屋拆遷法律關(guān)系兼具行政和民事兩種性質(zhì)。首先，在拆遷許可、拆遷裁決、強(qiáng)制拆遷等法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)作出的是具體行政行為，其意志對(duì)相對(duì)人有支配性和強(qiáng)制性，此類關(guān)系屬于行政法律關(guān)系性質(zhì)。其次，拆遷人和被拆遷人之間就拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議而發(fā)生的關(guān)系屬于民事法律關(guān)系性質(zhì)，因?yàn)殡p方地位是平等的，以意思自治原則來進(jìn)行協(xié)商。有論者則從城市房屋拆遷法律關(guān)系的應(yīng)然屬性出發(fā)，認(rèn)為“房屋拆遷行為是民事法律行為，應(yīng)受民法規(guī)范的調(diào)整，拆遷行為僅僅涉及拆遷當(dāng)事人的民事利益，完全發(fā)生在民事生活領(lǐng)域，與國家利益和政府行政權(quán)力的行使無涉。”筆者認(rèn)為，從城市房屋拆遷的實(shí)際運(yùn)作過程出發(fā)，城市房屋拆遷法律關(guān)系中的確包含了民事法律關(guān)系，但是在政府主導(dǎo)拆遷的條件下，行政法律關(guān)系在城市房屋拆遷法律關(guān)系中無疑是占據(jù)主要地位的。民事法律關(guān)系在城市房屋拆遷法律關(guān)系中是依附于行政法律關(guān)系而存在的，具有從屬性。根據(jù)主要矛盾決定事物性質(zhì)的哲學(xué)觀點(diǎn)，城市房屋拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)其實(shí)就是行政法律關(guān)系（盡管其不是純粹的和典型的行政法律關(guān)系），當(dāng)然這一認(rèn)識(shí)并不與《條例》契合。通過前面的分析可以看出：《條例》將城市房屋拆遷抹上民事法律關(guān)系的色彩，混淆了城市房屋拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)，淡化了政府的行政責(zé)任，導(dǎo)致整個(gè)城市房屋拆遷制度運(yùn)行不暢。
3、立法對(duì)“公共利益”的界定不明晰，未區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷。在我國的憲法和有關(guān)法律中對(duì)于“公共利益”的規(guī)定僅是宣示性的，過于原則和概括，不利于在實(shí)踐中正確認(rèn)識(shí)和區(qū)分城市房屋拆遷的目的：即是基于公益，還是出于商業(yè)目的。而公益拆遷和商業(yè)拆遷在法律規(guī)范的適用、法律關(guān)系的性質(zhì)、拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)的途徑方面是不相同的。所以，立法未明確“公共利益”的界限“在實(shí)踐中產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，”使“各級(jí)政府和房屋拆遷行政部門動(dòng)輒以公共利益為由剝奪被拆遷人的權(quán)益，造成被拆遷人與行政機(jī)關(guān)權(quán)利與權(quán)力的對(duì)峙。
4、立法中兩權(quán)分離的規(guī)定。我國的憲法和相關(guān)法律始終規(guī)定土地所有權(quán)屬于國家，至今仍不承認(rèn)私人可以擁有土地所有權(quán)，僅允許私人享有房屋所占土地上的使用權(quán)。盡管有論者認(rèn)為，“政府作為國有土地所有權(quán)人的代表，不能基于其享有的土地所有權(quán)限制國有土地使用權(quán)人處分其權(quán)利，也不能在無明確法律根據(jù)的情形下介入、干預(yù)這種行為，而應(yīng)尊重國有土地使用權(quán)人處分其權(quán)利的行為。”但是，由于“城市房屋拆遷是征地，是城市房屋所有人（國家作為所有人除外）依法享有的城市國有土地使用權(quán)的滅失。所有城市房屋拆遷，實(shí)質(zhì)就是對(duì)城市國有土地使用權(quán)的爭奪。”所以，國家是不可能不限制國有土地使用權(quán)人的權(quán)利的，而且國有土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離正是導(dǎo)致“目前拆遷中雙方缺少對(duì)等的談判機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、拆遷程序不公正、被拆遷人的權(quán)利被漠視和被侵害、拆遷矛盾擴(kuò)大和激化的深層次原因。”也就是說，兩權(quán)分離的規(guī)定也是被拆遷人權(quán)益難獲有效保護(hù)的立法之源。
5、立法弱化了司法權(quán)，使司法機(jī)關(guān)在處理城市房屋拆遷案件時(shí)難有作為。特別是在拆遷人和被拆遷人無法達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，被拆遷人不能提起民事訴訟，要尋求司法解決必須先經(jīng)過行政裁決，并且如果被拆遷人對(duì)行政裁決的結(jié)果不服提起行政訴訟，而“即使法院認(rèn)定行政裁決行為不合法，也只能判決撤消并判令由原處理機(jī)關(guān)重新裁決。拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終解決。” 這樣一來，被拆遷人便無法繞開行政權(quán)力的干預(yù)，其權(quán)益也很難得到有效保護(hù)。
（二）行政權(quán)力的異化
行政權(quán)之所以在城市房屋拆遷中不應(yīng)有為時(shí)越位，應(yīng)有所為時(shí)缺位，有其深刻的經(jīng)濟(jì)原因和錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)背景：
1、地方政府自身的利益需求使其和房地產(chǎn)開發(fā)商這一特殊利益集團(tuán)結(jié)成了利益同盟。在城市房屋拆遷中，政府可以通過出讓被拆遷房屋所依附的土地的使用權(quán)而換取數(shù)額可觀的土地出讓金，又由于我國目前的財(cái)稅體制不健全，是所謂的收支兩條線，“政府對(duì)于土地出讓金的使用所受到的制約和監(jiān)督少，自主支配的靈活性大。”這就能夠解釋為什么地方政府對(duì)于城市建設(shè)樂此不疲，對(duì)于拆遷人的違法行為睜一只眼閉一只眼，而置被拆遷人的利益于不顧。亞當(dāng).斯密的“經(jīng)濟(jì)人”理論在政府身上同樣適用，行政權(quán)力一旦缺乏制約，便會(huì)偏離法制軌道而去實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。這樣一來，被拆遷人的利益空間便被地方政府所擠占。“當(dāng)政府介入、干預(yù)拆遷活動(dòng)時(shí)，往往站在拆遷人一方，使本來在經(jīng)濟(jì)上就處于劣勢(shì)的被拆遷人處于更加不利的地位，使其合法權(quán)益難以得到有效保障。”所以地方政府的自利動(dòng)機(jī)是導(dǎo)致本應(yīng)為維護(hù)處于弱勢(shì)地位的被拆遷人權(quán)益的公權(quán)力異化為特殊利益集團(tuán)的保護(hù)傘的原因。
2、地方政府官員追求仕途升遷所形成的好大喜功的政績觀。要想真真正正、踏踏實(shí)實(shí)地搞好一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要較長的時(shí)間，但不少地方政府官員缺乏耐心，他們希望自己在仕途上能迅速地飛黃騰達(dá)，所以用短平快的方式建立政績是他們實(shí)現(xiàn)個(gè)人升遷的最優(yōu)選擇。擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，大搞舊城改造正好可以達(dá)到他們追求立桿見影的效果的目的：房地產(chǎn)開發(fā)等固定資產(chǎn)投資能在短期內(nèi)迅速拉動(dòng)GDP的增長，而GDP的增長速度又是衡量地方政府官員政績的重要標(biāo)準(zhǔn)；改頭換面后的城市建筑盡顯富麗堂皇，一派繁華景象，外界理所當(dāng)然地會(huì)認(rèn)為：這座城市取得了巨大進(jìn)步，當(dāng)?shù)毓賳T為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了杰出貢獻(xiàn)。在行政長官急功近利的思想的影響下，地方政府打著公共利益的幌子，以快速發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)為名只求短期經(jīng)濟(jì)效益，在城市房屋拆遷中忽視了對(duì)被拆遷人的權(quán)益的保護(hù)。
3、某些地方政府官員的腐化行為在城市房屋拆遷中推波助瀾也是行政權(quán)力異化的原因之一。
值得注意的是：上述三種原因并非孤立地存在于城市房屋拆遷中，而是相互交織在一起形成了異化行政權(quán)的合力并對(duì)被拆遷人權(quán)益的保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響。
四、現(xiàn)行的被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制的缺陷
（一）拆遷許可制度亟待完善
1、正當(dāng)性的缺失。自2004年7月1日起開始施行并發(fā)生效力的《行政許可法》第八十三條第二款規(guī)定：“本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定予以清理；不符合本法規(guī)定的，自本法施行之日起停止執(zhí)行。”這意味著《條例》中關(guān)于拆遷許可證的規(guī)定已經(jīng)喪失了正當(dāng)性，但是國務(wù)院至今為止并未根據(jù)《行政許可法》對(duì)《條例》中不符合上位法的拆遷許可進(jìn)行清理和停止執(zhí)行。《行政許可法》繼《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《立法法》在相關(guān)領(lǐng)域規(guī)定聽證制度后也在行政許可領(lǐng)域確立了聽證制度。而《條例》中卻并沒有關(guān)于拆遷許可聽證的規(guī)定，這明顯有違上位法。并且城市房屋拆遷許可證的發(fā)放事關(guān)被拆遷人的切身利益，有關(guān)政府部門在未告知作為利害關(guān)系人的被拆遷人可以申請(qǐng)聽證的情形下就擅自向申請(qǐng)城市房屋拆遷許可的拆遷人發(fā)放，違反了行政程序法的基本原則-參與原則，非法剝奪了被拆遷人的知情權(quán)、陳述和申辯權(quán)、申請(qǐng)聽證權(quán)。這種違法行政的行為放縱了拆遷人，使其在城市房屋拆遷中自恃持有拆遷許可證而肆意妄為，導(dǎo)致野蠻拆遷等違法拆遷的行為屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的權(quán)益。
2、審核失察和疏于監(jiān)管。在目前的拆遷許可證的發(fā)放過程中，行政機(jī)關(guān)往往在對(duì)申請(qǐng)拆遷人的資質(zhì)和實(shí)施拆遷的必要條件沒有經(jīng)過嚴(yán)格審查的情形下就輕易地發(fā)放拆遷許可證，使很多不具備法定許可條件的房地產(chǎn)開發(fā)商或其他組織獲得了進(jìn)行拆遷的資格。而由于“持有拆遷許可證就表示行政機(jī)關(guān)已經(jīng)審查并認(rèn)可拆遷人達(dá)到拆遷資格，并向公眾證明了這種資格，具有公示公信的效力。”并且“政府事先的行政許可，事實(shí)上使雙方當(dāng)事人失去了平等對(duì)話的平臺(tái)，從而使被拆遷人的權(quán)利極易受侵害。”所以許可機(jī)關(guān)未盡嚴(yán)格審核的職責(zé)使得拆遷人在拆遷活動(dòng)中有恃無恐，屢屢侵犯被拆遷人的合法權(quán)益。“自我國實(shí)行行政許可制度以來，長期存在著重許可輕監(jiān)管、只許可不監(jiān)管、重許可的權(quán)力不負(fù)許可的的責(zé)任、重許可中的收費(fèi)不解決許可后出現(xiàn)的問題的現(xiàn)象。”拆遷許可機(jī)關(guān)在賦予申請(qǐng)人拆遷資格后就不聞不問，沒有履行法定職責(zé)對(duì)拆遷人進(jìn)行監(jiān)督和管理以保證拆遷活動(dòng)的依法進(jìn)行；對(duì)于拆遷人在拆遷活動(dòng)中侵犯被拆遷人合法權(quán)益的違法拆遷行為也沒有及時(shí)糾正；更有甚者，縱容姑息拆遷人，沒有嚴(yán)格執(zhí)法和嚴(yán)肅處理有關(guān)違法拆遷行為的責(zé)任人。
3、拆遷許可審查方式不當(dāng)和拆遷許可發(fā)放的條件不嚴(yán)。《條例》第七條規(guī)定：“拆遷人取得房屋拆遷許可證的條件為提交下列資料：（一）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（三）國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；（四）拆遷計(jì)劃和方案；（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。”從目前《條例》的規(guī)定來看，對(duì)拆遷申請(qǐng)人的拆遷申請(qǐng)主要是進(jìn)行形式審查，即看相關(guān)文件、手續(xù)、證明等書面材料是否齊備，對(duì)于齊備者即發(fā)放拆遷許可證。這種審查方式對(duì)于拆遷許可而言是不科學(xué)的，不對(duì)拆遷申請(qǐng)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查就無法發(fā)現(xiàn)拆遷申請(qǐng)人不合許可條件的問題，因?yàn)椴疬w申請(qǐng)人提交的資料很難反映出他的真實(shí)情況。拆遷許可發(fā)放的條件中的拆遷計(jì)劃和方案是由拆遷申請(qǐng)人一手制訂的，根本沒有體現(xiàn)出被拆遷人的意志；而拆遷補(bǔ)償安置資金證明往往也缺乏證明力，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)商之間存在密切的利益聯(lián)系，實(shí)踐中很多房地產(chǎn)開發(fā)商就是利用金融機(jī)構(gòu)出具的虛假資金證明騙領(lǐng)到拆遷許可證后進(jìn)行拆遷，而一旦到了應(yīng)支付給被拆遷人拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用的時(shí)候，房地產(chǎn)開發(fā)商卻一拖再拖，遲遲不能付清補(bǔ)償安置費(fèi)用。所以拆遷許可審查方式不當(dāng)和拆遷許可發(fā)放的條件不嚴(yán)使房地產(chǎn)開發(fā)商空手套白狼的伎倆一再得逞，而被拆遷人的利益卻難獲保障。
綜上所述，筆者認(rèn)為有必要以《行政許可法》為基礎(chǔ)調(diào)整現(xiàn)行的拆遷許可制度，規(guī)范拆遷許可證的發(fā)放，加強(qiáng)對(duì)拆遷人在實(shí)施拆遷活動(dòng)中的監(jiān)督和檢查，把好城市房屋拆遷的第一關(guān)，切實(shí)保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。
（二）改造拆遷補(bǔ)償安置制度已刻不容緩
1、拆遷補(bǔ)償范圍過窄，不利于保護(hù)被拆遷人的利益。《條例》將拆遷補(bǔ)償范圍界定為：被拆除的房屋及其附屬物、被拆除的未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑物、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，“拆遷的真正目的就是要取得房屋及其附屬物的土地使用權(quán)，并非房屋本身。”而且，“合法取得的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)并受到相應(yīng)的保護(hù)。”基于對(duì)這種認(rèn)識(shí)的贊同，筆者認(rèn)為當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償范圍涵蓋面過窄，沒有充分反映出被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的財(cái)產(chǎn)損失。實(shí)際上，公民在購買城市房屋時(shí)本就支付了房屋所占土地的國有土地使用權(quán)出讓金，被拆遷人的房屋的價(jià)值并不僅僅包括其房屋所有權(quán)所體現(xiàn)的價(jià)值，還包括了國有土地使用權(quán)的價(jià)值，所以拆遷補(bǔ)償范圍排除被拆遷人的國有土地使用權(quán)的損失是極不合理的。另外，拆遷補(bǔ)償范圍沒有包括被拆遷人因房屋拆遷而遭受的其它損失（如被拆遷人的可期待利益）也不利于保護(hù)被拆遷人的利益。
2、拆遷補(bǔ)償僅是適當(dāng)補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用和標(biāo)準(zhǔn)不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律。《條例》確立的拆遷補(bǔ)償原則是適當(dāng)補(bǔ)償，但是在實(shí)踐中卻不斷出現(xiàn)“變適當(dāng)補(bǔ)償為象征性補(bǔ)償?shù)淖鞣ā！边@不禁讓人警覺：有人在借適當(dāng)補(bǔ)償之名行損害被拆遷人利益之實(shí)！行政法理論上有兩種補(bǔ)償學(xué)說，適當(dāng)補(bǔ)償說認(rèn)為“法律并不一定要求全額補(bǔ)償，只要參照補(bǔ)償時(shí)的社會(huì)觀念，按照客觀、公正、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，就足夠了。”完全補(bǔ)償說認(rèn)為，“應(yīng)按作為征用對(duì)象的財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值予以全額補(bǔ)償。”基于對(duì)城市房屋拆遷的行政法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，筆者主張對(duì)被拆遷人進(jìn)行充分補(bǔ)償。被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的利益損失是為了滿足能夠房地產(chǎn)開發(fā)的需要或者是為了支持國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無論是出于公益目的還是商業(yè)目的，拆遷的最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)了更大的利益：政府不僅改善了城市環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還獲取了大量的土地使用權(quán)出讓金；房地產(chǎn)開發(fā)商賺取了巨額利潤；不特定的社會(huì)公眾享受了居住條件和生活環(huán)境的改善。多方及被拆遷人除外的整個(gè)社會(huì)都通過拆遷而受益，完全沒有理由僅僅對(duì)被拆遷人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，使被拆遷人成為拆遷活動(dòng)的利益受損者。在補(bǔ)償費(fèi)用和標(biāo)準(zhǔn)方面，由于“政府采用土地基準(zhǔn)價(jià)格加房屋重置價(jià)格確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而政府是在上一年度的基礎(chǔ)上制定的基準(zhǔn)價(jià)格和重置價(jià)格。”所以導(dǎo)致對(duì)被拆遷人補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用普遍偏低。
3、拆遷補(bǔ)償不及時(shí)。“房屋拆遷補(bǔ)償不及時(shí)的情況在我國非常嚴(yán)重。拆遷人往往在還不具有對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁Y力時(shí)，就開始拆遷行為，導(dǎo)致被拆遷人長期得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，對(duì)被拆遷人的正常生活造成了巨大的影響，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”
4、拆遷安置不到位。主要表現(xiàn)在：被拆遷人原有的房屋面積較大足夠家庭正常的居住和生活，而安置的房屋面積較小不能滿足家庭成員起居的需要；被拆遷人原有的房屋戶型結(jié)構(gòu)較優(yōu)，而安置的房屋戶型結(jié)構(gòu)不合理影響被拆遷人的使用；被拆遷人原有的房屋是符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，而安置的房屋質(zhì)量低劣對(duì)被拆遷人的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成隱患；被拆遷人原有的房屋位于較好的地段，工作、子女教育、就診、營業(yè)等更為方便和有利，而安置的房屋所處的區(qū)位差影響了被拆遷人的正常的生產(chǎn)生活。
（三）被拆遷房屋的價(jià)格評(píng)估制度形同虛設(shè)
《條例》第二十四條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”雖然其后建設(shè)部于2003年12月出臺(tái)了《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》，對(duì) 《條例》中確立的價(jià)格評(píng)估制度作了細(xì)化，各地方政府也先后制定了相應(yīng)的辦法。但是從實(shí)踐反映的情況來看，被拆遷房屋的價(jià)格評(píng)估制度形同虛設(shè)。這主要表現(xiàn)在：第一，房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的定位本來應(yīng)當(dāng)是有獨(dú)立意志的社會(huì)中介組織，在2000年以后房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)也完成了與政府部門的脫鉤改制，但由于房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)“絕大多數(shù)由政府職能部門的下級(jí)部門發(fā)展而來，雖然形式上實(shí)現(xiàn)了與政府脫鉤，但在人事、財(cái)物等方面仍存在千絲萬縷的聯(lián)系。”所以房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)被拆遷房屋的價(jià)格進(jìn)行評(píng)估時(shí)難免會(huì)受行政意志的影響，不能做到獨(dú)立、客觀的評(píng)估。第二，房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)利益上受制于拆遷人，作出的價(jià)格評(píng)估往往有利于拆遷人。“評(píng)估機(jī)構(gòu)為了迎合拆遷人的要求，往往故意壓低被拆遷人房屋的評(píng)估價(jià)格，做出不利于被拆遷人的評(píng)估結(jié)果，損害被拆遷人的利益。”這種違背市場(chǎng)公正性要求的行為使得價(jià)格評(píng)估制度被拆遷人所操縱，而被拆遷人的利益卻難以通過價(jià)格評(píng)估得到實(shí)現(xiàn)。
（四）拆遷裁決制度的異化
盡管建設(shè)部希望通過《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》來規(guī)范拆遷裁決，保證行政權(quán)力的正確行使，但是效果并不明顯。目前的拆遷裁決制度不僅為被拆遷人所詬病，也被學(xué)界廣泛質(zhì)疑。究其原因，不外兩點(diǎn)。第一，行政機(jī)關(guān)在拆遷裁決中沒有保持中立，而是偏袒拆遷人，所作出的裁決結(jié)果往往對(duì)拆遷人有利。（至于行政機(jī)關(guān)為何會(huì)在裁決中總是偏向拆遷人，筆者在前面已經(jīng)詳述。）第二，裁決前置使被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)途徑變窄。在被拆遷人和拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的情形下，行政裁決成為唯一的爭議解決方式。因?yàn)楸徊疬w人不能提起民事訴訟，如果被拆遷人對(duì)裁決結(jié)果不服提起行政訴訟的話，司法機(jī)關(guān)也并不會(huì)處理被拆遷人和拆遷人之間無法達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的爭議而只審查行政機(jī)關(guān)作出的拆遷裁決是否具有合法性。
（五）強(qiáng)制拆遷制度為害尤甚
強(qiáng)制拆遷是指行政主體或者人民法院為實(shí)現(xiàn)拆遷裁決所確定的內(nèi)容而強(qiáng)制拆除被拆遷人的房屋的行為。這種對(duì)被拆遷人權(quán)益起限制甚至是剝奪作用的行為應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的約束，然而事實(shí)上是行政機(jī)關(guān)在濫用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制拆遷以至出現(xiàn)“基本人權(quán)在拆遷過程中卻遭到了來自行政權(quán)力的侵害和剝奪，拆遷戶基本上無法將自己的財(cái)產(chǎn)按照自己的意愿進(jìn)行正常的市場(chǎng)交易，卻在強(qiáng)迫與專橫之下喪失了平等對(duì)法的權(quán)利”的情形。在城市房屋拆遷的實(shí)踐中，因強(qiáng)制拆遷的不當(dāng)行使而侵犯被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的事件層出不窮，強(qiáng)制拆遷已嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定，激化了社會(huì)矛盾。
五、被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制的重構(gòu)
法律存在的目的是為了維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序和保障公民的合法權(quán)利不受侵犯。由于被拆遷人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面處于弱勢(shì)地位，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利更易受到侵犯并且在權(quán)利救濟(jì)途徑上遇到重重障礙。為了更加有效地保護(hù)他們的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法治的基本精神：公平、正義，國家有必要在立法上傾向于被拆遷人，對(duì)他們的權(quán)益進(jìn)行特別的保護(hù)以提升被拆遷人的法律地位，從而消減因被拆遷人自身的弱勢(shì)地位而在城市房屋拆遷中所遭受的利益損失，達(dá)到以權(quán)利平衡權(quán)利、以利益制約利益的目的。另外，在立法上還要限制和規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)用，使其真正體現(xiàn)出保護(hù)被拆遷人權(quán)益的宗旨。
（一）擴(kuò)大行政聽證的適用領(lǐng)域
目前，只有《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）在城市房屋拆遷領(lǐng)域建立了聽證制度，至于《行政許可法》中確立的許可聽證制度則還沒有得到貫徹執(zhí)行。但是《規(guī)程》中的聽證只適用于拆遷裁決和強(qiáng)制拆遷，而且還沒有切實(shí)推行。行政聽證制度是現(xiàn)代社會(huì)中行政程序法的重要制度，它強(qiáng)調(diào)行政決策過程的公開和相對(duì)人在行政主體作出行政決定前的參與，要求行政主體要充分聽取當(dāng)事人的意見并在行政決定中反映出當(dāng)事人的意志。為了體現(xiàn)民主和保證行政權(quán)力的正確行使以保護(hù)被拆遷人權(quán)益不受任意的侵犯，有必要擴(kuò)大行政聽證在城市房屋拆遷中的適用領(lǐng)域。具體而言，首先要建立拆遷決定的聽證制度。即行政主體“在正式作出拆遷決定前應(yīng)依法舉行聽證會(huì)，廣泛征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見，然后在此基礎(chǔ)上公告征收決定，明確拆遷對(duì)象、拆遷范圍、拆遷時(shí)間、拆遷方式等。”這樣可以避免以往行政主體在作出拆遷決定過程中的專擅壟斷，有利于被拆遷人制約行政權(quán)力以維護(hù)自身的權(quán)益。其次就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)要落實(shí)《行政許可法》的許可聽證制度，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，規(guī)范拆遷許可證的發(fā)放程序。在這方面“重慶市政府出臺(tái)了拆遷許可聽證的原則規(guī)定，首開了國內(nèi)聽證立法的先河。”各地方政府可借鑒重慶市政府的做法。
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