[ 劉建昆 ]——(2007-2-16) / 已閱25587次
論城管與攤販矛盾的根源與對策
----城管VS小販：政府與人民的經(jīng)濟戰(zhàn)爭
劉建昆
要研究城市管理，就不能不研究小販。城管因為與社會底層的小商販的對立和斗爭，已經(jīng)被極大的妖魔化，但是在這個喧囂而浮躁的社會中，很少愿意有人思考其深層根源。
馬克思主義的唯物史觀的根本觀點是：經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟學(xué)對于社會科學(xué)的一個最大貢獻(xiàn)就是，一切社會現(xiàn)象，幾乎都可以在經(jīng)濟利益上找到真正的根源。經(jīng)過初步思考，我認(rèn)為，對于“城管VS小販”現(xiàn)象，這些觀點同樣是完全站得住腳的。
一．“政府土地所有權(quán)”下的地租
土地所有者憑借對土地的所有權(quán)獲取地租。這是馬克思《資本論》關(guān)于土地資本的根本觀點。馬克思所研究的地租理論具有普遍意義，它揭示的是市場經(jīng)濟條件下地租的一般規(guī)律。對資本主義市場經(jīng)濟適用，對社會主義市場經(jīng)濟也適用。
馬克思是把土地作為重要資本來研究的。社會主義的特點就是資本國有制，國家享有國有資本的所有權(quán)及其收益權(quán)。眾所周知，當(dāng)前中國城市的土地現(xiàn)狀，乃是城市土地國家所有制，因此，社會主義國家作為土地所有權(quán)人，比土地私有的資本主義制度下的國家多了一個重大功能，就是獲得土地增值收益和地租受益。
但是，由于缺乏合理的制度架構(gòu)，政府，尤其是地方政府，直接代表國家成為土地的所有權(quán)人和收益者，而沒有足夠的中間環(huán)節(jié)，“國家土地所有權(quán)”變成了“地方政府土地所有權(quán)”。如此巨大和直接的利益和利潤，足以把本應(yīng)作為道德模范的政府，改造成唯利是圖的資本家�！敖�(jīng)營城市”理念就是在“地方政府土地所有權(quán)”模式下提出的；而這種理念的破產(chǎn)則證明，這種制度模式是不得民心的，是錯誤的和失敗的。
政府代表國家行使國有土地的所有權(quán)，同樣代表國家直接收取國有土地的地租。這樣一來，本應(yīng)超然于經(jīng)濟利益，為社會提供“公共服務(wù)”的政府，轉(zhuǎn)而成為“理性經(jīng)濟人”，謀求地租利益的最大化。政府具有“雙重人格”決定了，作為土地所有人和地租收取者的政府與想要不支付或者少支付地租的人民，無可避免地要發(fā)生一場無所不在的經(jīng)濟戰(zhàn)爭：城管VS小販只是戰(zhàn)場的一角；“戰(zhàn)爭”中行政權(quán)的濫用也就不可避免。
二、地租的表現(xiàn)形勢以及政府的征收措施
由于考察是的城市國有土地，所以本文較少涉及農(nóng)地。在現(xiàn)實中地租并不直接表現(xiàn)為土地租賃合同中的租金，其形式很少能一目了然，而是經(jīng)常與政府的其他收入糾纏在一起。經(jīng)過歸納，我將地租分成三種形態(tài)。
完全地租形態(tài)是“國有土地出讓金”。此形態(tài)用地典型的是工業(yè)廠房用地和建筑開發(fā)等。值得指出的是，這種地租是計入生產(chǎn)經(jīng)營成本，并最終附加消費者的。
半地租形態(tài)是公營地產(chǎn)的收益。有時候政府出于公益目的，拿出土地進(jìn)行經(jīng)營（日本行政法稱之為“公營造物”），由于使用這些土地資本事實上是存在機會成本的，并且由于公產(chǎn)經(jīng)營有一定收入，所以地租也或隱或現(xiàn)的攤?cè)肫渌杖�。這情形的例子有醫(yī)院、學(xué)校、集貿(mào)市場用地和高速公路用地等。
無地租形態(tài)最后是純公益的無償用地。典型的如廣場，綠化。政府為改善人民生活環(huán)境，主要靠財政投入，基本上沒有收入，或者收入過于間接的用地可以歸類于此。機會成本理論認(rèn)為，這些用地仍然存在地租成本，只是權(quán)利人放棄了地租收入。
前面說過，政府在土地使用和地租收取方面具有“雙重人格”，一方面，作為公益代表的政府，政府必須拿出一部分土地作為公用，修建例如公路、廣場、綠化等公益公用設(shè)施，滿足公眾需求，另一方面，政府作為土地所有權(quán)人和收益人（地主），眼睜睜的看著大片土地變成公用而不能獲得收益，不啻割肉之痛。政府的這種“雙重身份”或者“雙重人格”的沖突決定了政府的行為方式必將是矛盾的、畸形的。
小販則是屬于必須占用土地進(jìn)行經(jīng)營的小工商業(yè)者。為了盡量減少地租支出，他們也必然的采取一些措施，逃避地租成本，以便增加他們的純收入。在這樣的矛盾下那么我們需要探討的是，作為地租的征收者，為了提高他的地租收入，政府將采取什么措施面對工商業(yè)者？
首先，在完全地租形態(tài)下，政府更容易控制地租價格和收取地租�！暗刂髡钡睦硐胧�，讓所有的工商業(yè)經(jīng)營者。都直接或者間接的使用完全地租形態(tài)的土地。土地和地租的資源有限性和壟斷賣方市場，決定了需求越大，地租越高。同時為了獲得最大收益，政府更愿意把土地開發(fā)成工業(yè)、商業(yè)用地。工業(yè)、商業(yè)用地較之農(nóng)業(yè)用地和公益用地顯然會使政府獲得更多的級差地租。為了最大限度提高地租收入，還往往采用競標(biāo)或者拍賣的方式。
其次，為了防止半地租形態(tài)用地的低廉地租給完全地租用地的地租形成沖擊，地主政府在公益用地時偷工減料。公益政府是愿意在公用設(shè)施上投入的，而地主政府則反之。例如按照公益政府的想法，如果工商業(yè)者不愿承擔(dān)或者承擔(dān)不起地租的情況下，為了貧苦百姓的生存和生活，政府有義務(wù)拿出一定的土地，以較少的地租負(fù)擔(dān)，作為集貿(mào)市場。但是公益政府這樣作，地主市政府不愿意的，二者經(jīng)常出于斗爭之中�？梢杂^察到，凡是公益政府占上風(fēng)的地方，公用設(shè)施都比較健全，人民和政府的摩擦就少；凡是地主政府占上風(fēng)的地方，除非有其他利益驅(qū)動，政府在公益事業(yè)上偷工減料，人民與政府的摩擦就多。
第三，地主政府有強烈的經(jīng)濟動因?qū)⑼耆嫱恋厣系慕?jīng)營者趕入完全地租土地或者半地租土地。由于不愿意承擔(dān)過高的地租成本，工商業(yè)者總是試圖在公益用地上經(jīng)營。面對這種做法，政府一方面增加了公益設(shè)施的維護成本，一方面減少了地租收入，所以無論是公益政府還是地主政府都不愿意讓經(jīng)營者在無地租土地上經(jīng)營。因此，政府通過立法，要求經(jīng)營者不店外經(jīng)營，不占道經(jīng)營等等，并且設(shè)立專門的處罰機構(gòu)（最早是工商局，后來是城管）來執(zhí)行驅(qū)趕任務(wù)。這就是城管VS小販戰(zhàn)爭的經(jīng)濟根源。
三、標(biāo)本兼治打造法治政府
目前，地方政府在房地產(chǎn)價格問題上和中央政府大唱反調(diào)，已經(jīng)昭示這樣的一個事實：地方政府在土地上有了獨立于國家的經(jīng)濟利益，足以導(dǎo)致政令不暢，地方官員違規(guī)違法，后果十分嚴(yán)重。而這一切的總根源就在于國土地（資本）的所有權(quán)和收益權(quán)被地方政府控制。城管VS小販之間的矛盾和斗爭，只不過是這一問題另一個角度的結(jié)果。
治本之策，是真正切斷地方政府附著于國有土地的利益，讓土地資本及其收益真正國有化。土地國家所有權(quán)制度，相對于土地私有制是比較先進(jìn)的所有制形式，但是，在現(xiàn)有經(jīng)濟基礎(chǔ)下，必須有足夠科學(xué)的制度，來保證上層建筑不對經(jīng)濟基礎(chǔ)起到反作用。建國以來，我國僅僅是從政治意義的角度考慮國家的土地所有權(quán)制度，而具體的制度設(shè)計則付諸闕如。經(jīng)過若干年的探索，我們的國有資產(chǎn)，在產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營、收益等運作上已經(jīng)形成了一套相對比較成熟的制度，國有土地將來有沒有可能借鑒這套制度來運作？我們認(rèn)為這也許是執(zhí)政者必須應(yīng)該考慮的問題。
治標(biāo)之策，就是要注重城市土地利用規(guī)劃科學(xué)性，加強其民意色彩。以與小販們密切相關(guān)的集貿(mào)市場問題為例，政府不能在城市規(guī)劃和設(shè)計的時候脫離經(jīng)濟現(xiàn)狀。現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了，在很長一段時間里，集貿(mào)市場或者類于集貿(mào)市場這樣只能支付廉價地租的經(jīng)營方式將長期存在于我們的城市。這就需要政府在進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)的時候，必須將集貿(mào)市場建設(shè)納入總體規(guī)劃，方便群眾生活，尊重人民風(fēng)俗。對于馬路市場等占用了公益用地的經(jīng)營，要適度容忍，只要沒有造成重大安全隱患，沒有對公共設(shè)施造成根本性的損害，政府都可以通過加大公益投入的方式給予人民一定的方便。
還要限制行政權(quán)的恣睢。長期以來，行政權(quán)過于強大，甚至立法權(quán)都要圍繞行政權(quán)的運行；行政執(zhí)法人員素質(zhì)低下，法律意識欠缺；行政中不能做到唯法是從，而是唯從領(lǐng)導(dǎo)意志是從；對人民群眾不是耐心細(xì)致的工作，而是簡單粗暴。諸多原因造成當(dāng)前黨群關(guān)心惡化，人民政府和人民之間摩擦頻繁。城管VS小販正是反面的典型。依法行政不僅僅是一句口號，而是“執(zhí)政為民”的迫切需求。
“權(quán)為民所用，利為民所謀”。這句話說得何其好啊！要能從制度上保證目標(biāo)的實現(xiàn)，在行動上把為民政策落到實處，我們還有很長很長的路要走。
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