[ 蔡鴻銘 ]——(2006-12-8) / 已閱30622次
關于法院信訪體制改革的思考
蔡鴻銘
論文提要：
近年來，“信訪”一詞被使用的頻率越來越高，信訪工作也日益成為擺在各級領導面前的一項重要工作。作為信訪主要類型之一的訴訟類信訪——涉法信訪也呈現出數量增多、類型多樣化、規模擴大、層次提升的趨勢。因而，法院信訪體制改革成為司法體制改革的重要組成部分。
訴訟類信訪（也稱涉法信訪）是目前中國最讓人嘆為觀止的信訪現象，其重點和難點主要體現在農民的重復上訪問題上。農村的問題解決了，中國的問題就解決了一大半；同樣，農民信訪問題解決了，信訪問題也就解決了一大半。而農民涉法信訪問題還有許多癥結尚未解開。本文試從分析農民重復上訪特點的角度出發，探究其產生的原因，并以此為依據，展開對解決這種問題的措施的合理思考，并最終提出系列的解決方法。
總之，現階段的信訪現象有其產生的客觀性，處理起來也比較復雜。但信訪工作作為法院司法體制改革的主要內容之一，我們既要高度重視，又要忙而有序，從自身做起，從實事做起，使法院信訪工作成為向社會各界展示我們工作卓有成效的窗口和促進法院工作發展的加速器。
全文共10839字。
一下正文：
一 、法院信訪工作的范圍——訴訟類信訪
目前，中國社會正處在經濟迅速飛速和社會體制轉軌的過程中，各種社會矛盾的產生和沖突成為必然，日趨增多的各類信訪活動就是其主要體現之一。自上世紀90年代中期以來不斷增多的大規模群體性信訪和矛盾激烈的個體信訪，引發了持續上升的“信訪洪峰”，成了影響社會穩定的重要因素，也使我國的信訪工作和信訪制度再次成為各方關注的焦點。
縱觀近幾年來的信訪情況，其最顯著的特點是呈現倒金字塔形的增長趨勢。這種特點主要表現在四個方面：數量逐漸增多，類型趨向多樣，規模日益擴大，層次越來越高。 數量逐漸增多可從歷年的信訪接待數字反映出來； 類型趨向多樣表現在涉法信訪、涉拆遷信訪、涉土地承包信訪、涉土地補償信訪、涉農稅信訪等等，已經從以前的相對比較單一發展到涉及到社會生活的各領域；規模日益擴大表現在以前的信訪主要是信訪人個人的匹馬單槍，如今的信訪大有漸成集團之勢，幾人、十幾人、幾十人；層次越來越高表現在赴省進京的數量在不斷的增加，赴市、縣上訪更是司空見慣，并且由于上訪人員的增加，已經影響到國家“兩會”的順利召開和一些國家機關的正常辦公秩序。
中國目前的信訪活動大致可以分為三種類型：參與類信訪；求決類信訪和訴訟類信訪。 參與類信訪主要是指對各級人大及其常委會、人民政府及司法機關工作提出建議、意見及批評的信訪事項。這類信訪的出現，是改革開放以來中國公民獲得經濟自由后開始關注社會生活和政治體制改革的結果，也與中國公民有了更多的權利意識和言論民主分不開。 求決類信訪目前在各級政府機關受理的信訪事項中所占比例最大。大到房屋拆遷、征地補償、失業保障，小到社區水電煤氣的維修、鄰里糾紛甚至家庭矛盾，都會找政府信訪部門，以求解決。
訴訟類信訪（也稱涉法信訪）是目前中國最讓人嘆為觀止的信訪類型，是指那些已經或應當被執法機關和司法機關受理，或者是已經進入訴訟程序或已審判終結的案件中，對案件處理結果有利害關系的當事人對于執法機關和司法機關的作為或不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉而向上級有關機關投訴， 或者尋求法律程序之外的請愿活動 。頗有中國特色的是，一些案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當事人就開始信訪，要求人大或者黨政機關監督法院公正司法。這種狀況一方面顯示了中國司法權威及法院公信力存在的危機，另一方面信訪人的各種心態也十分耐人尋味——他們往往寄希望于某一領導的批示以加重在其案件中勝訴的砝碼。
二 、法院信訪工作的難點——農民重復上訪
以黨的十四大為標志，我國開始由計劃經濟向市場經濟過渡，農村開始進入快速變化的轉型期，一些深層次矛盾逐漸突出，各種利益沖突加劇，影響穩定的因素逐漸增多。近幾年來，隨著農民法律意識的提高，越來越多的人們開始懂得拿起法律武器，捍衛自己的合法權利，信訪也在不知不覺中成為老百姓主張權利的一個不可忽視的重要渠道，而涉法信訪的比例高達40 %以上。農村的問題解決了，中國的問題就解決了一大半；農民信訪問題解決了，信訪問題同樣也就解決了一大半。而農民涉法信訪問題還有許多癥結尚未解開。農民涉法信訪問題說到底就是農民、農村和農業問題。近年來，農民涉法信訪案件主要集中在以下方面:村組財務管理混亂；村委會換屆選舉不規范；稅費改革政策落實不到位，負擔加重；生產銷售偽劣農藥、化肥、種子以及其他農用物資，侵害農民利益；鄉鎮基層干部作風粗暴，作風不正和違法亂紀；違法執行計劃生育法規和政策等。
（一） 主要特點
1、法律意識差，整體素質低。信訪人員普遍文化素質較低，其中文盲或半文盲所占比例較大；而且絕大多數年齡大、收入低、經濟狀況差。通常缺乏基本的法律知識，尤其缺乏現代訴訟制度所要求的程序意識。他們雖然有一定的法制觀念，知道通過法律途徑保護自己的合法權益，但對于如何運用法律武器以及通過法律途徑實現社會正義和個人的合法權益的具體條件認識模糊，從而導致其上訪行為脫離理性軌道。
2、上訪時間長、次數多，有的上訪已成習性，并有我行我素、長期纏訴傾向。上訪時間長、次數多是最突出、最典型的表現。這些人長期上訪纏訴，有的上訪達幾年、十幾年甚至幾十年。有的人拋家舍業，不達目的誓不罷休；有的以乞討或撿破爛為生，在法院周圍安營扎寨或露宿街頭；還有的專門串聯其他上訪人員并向他們傳授上訪“經驗”，實際上已經成為職業上訪者。如利津縣北宋鎮四圖村趙某以“訴訟大王”、“上訪老戶”、“學法守法用法公民”自居，自1995年以來，向法院提起各類訴訟10余件。在此期間不斷向縣委政法委、信訪局、市中院、省高院等部門上訪，將訴訟上訪作為一種樂趣和嗜好，深陷其中不能自拔。
3、多數上訪者情緒激烈、言行偏激、舉動異常，違法行為時有發生。有些人為達到個人目的，以各種手段對法院施加壓力。他們串聯、聚集，拉橫幅、穿狀衣，下跪、哭訴，靜坐、示威，圍堵法院和其他國家機關大門，攔截領導干部車輛，圍攻法院工作人員，嚴重干擾了人民法院和其他國家機關的工作秩序，影響社會穩定。有的以自殺、自焚、跳樓、爆炸等相威脅，也有的謾罵、攻擊甚至傷害接訪人員。這些人雖經各級各部門耐心地反復做工作，但仍屢訪不止，成為一大社會問題。他們耗費了接待人員大量的時間和精力，使正常信訪工作受到很大干擾。
4、產生重復上訪的案件類型比較集中，大多集中在與群眾切身利益關系密切的民事案件，如當事人不服宅基地糾紛、勞動爭議、醫療事故、損害賠償等民事裁判而提出再審申請的案件。部分產生重復上訪的刑事案件是貪污、受賄等職務型經濟犯罪案件和涉及人身傷害的案件，其中多數是針對事實認定和證據運用提出申訴的案件。
（二） 原因分析
1、法律知識的欠缺是農民重復上訪形成的根本因素。 我國進行普法教育以來，公民的法律意識和水平雖有不同程度的進步，但存在著參差不齊等問題，一部分案件當事人既無法律知識，又不咨詢專門法律人員，僅憑個人感覺進行訴訟，結果造成敗訴的不利后果，其中個別當事人在敗訴后不從自己身上找原因，而是主觀臆斷司法人員徇私枉法，不停地進行重復上訪、上訪。并且很多群眾對司法機關處理程序、方式和結果的片面認識，是造成重復上訪案件發生和增多的又一原因。 司法不公現象總是個別的，許多案件的審查處理結果總是正確合理的，但由于群眾缺乏具體法律知識以及對案件處理結果的過高要求或者片面認識，不可避免地把許多原本正確的案件當成錯案，甚至想當然的將這種情形歸結為執法人員的徇私舞弊、貪贓枉法所致，而且不考慮具體情況（如對生效的判決已批轉執行但因客觀情況確實無法執行而仍上訴反映法院不予執行等）、不問處理方式的階段性（如在上訴期限即行上訪要求處理等），稍不如愿就走向上訪這條路。
2、風險意識差、無證據意識是重復上訪形成的次要原因。 申訴人在訴訟過程中，無風險意識，濫用訴權，僅憑自己對案件的認識，不考慮自己和對方證據情況，而以群眾評理模式進行盲目的訴訟，加之個別職業道德較低的律師為收取高額代理費，不對當事人進行風險提示，造成部分當事人盲目行使訴權，不僅造成敗訴后果，而且需承擔巨額訴訟費用，敗訴后進行反復申訴和上訪。如被拆遷人董某，因其一80平方米的房屋拆遷問題，按照其本人計算，房管部門應補償其拆遷補助款1000余萬元，借3萬元作訴訟費進行起訴，要求房管部門進行巨額拆遷補助賠償，不但訴訟請求得不到法庭支持，且承擔巨額的訴訟費用，敗訴后反復重復上訪。
3、司法機關的裁決、處理不公正，司法權威下降是涉法信訪的另一主要原因。由于體制等方面的原因，我國司法應有的權威性目前尚不具備。當前社會和公眾對司法機關的期望值過高，而由于司法體制的制約，以及當前公民、法人和其他社會組織的社會誠信意識尚未普遍形成，當社會和公眾的訴求通過訴訟未獲滿足時，便失去對司法的信賴，轉而尋求法外途徑。目前我國司法裁判大部分是正確的，但是由于主客觀的原因，仍然有相當一部分的錯案、冤案，在實體上和程序上都存在不少的問題，這是不容否認和回避的。對司法機關而言，一件錯案在所辦案件中的比例可能很小，但對具體的當事人來說就是百分之百。他必然要通過各種途徑進行反映。因案件久拖不決、裁判錯誤而形成的涉法上訪比重較高。司法公信力下降也是導致涉法信訪的重要原因。有的農民不相信法院的判決是正確的、公正的，不相信司法機關在地位反差較大的當事人之間能做出公正裁決，對司法機關存有不信任心理，認為法院裁判不公、偏袒對方，把司法機關和信訪部門接待人員的解釋當作“官官相護”的借口， 在沒有任何證據的情況下僅憑主觀猜測而不斷糾纏。這類當事人在涉法上訪中也有相當比例。
4、程序瑕疵，法律文書質量差是形成重復上訪的一個誘因。法院審判活動中，因法院人員少，案件多等因素，在案件開庭審理中，不重視審判程序，經常出現案件承辦人一人審理，合議庭的其他成員中途退庭或者根本不到庭，雖然判決認定事實和適用法律上沒有錯誤，但敗訴一方當事人利用審判程序上的瑕疵，到處上訪，要求對案件抗訴再審。部分申訴人抓住個別判決文書質量差的弱點，以文書中出現病句或錯字等問題而反復申訴。
5、涉法信訪的低實效狀況是農民重復涉法信訪的重要原因。在當前社會經濟轉型時期，各種利益沖突和社會矛盾增多，現有的信訪工作格局正面臨嚴峻的挑戰，體制“瓶頸”正成為信訪工作的主要障礙。第一，各級信訪機構規格不統一，名稱繁多，職能交錯，缺乏內在的溝通和協調，信訪效率低下。全國尚未建立起統一、有效的信訪工作體系，具體工作無規矩可循，處理信訪事項的隨意性大，信訪地位遭到相當程度的“矮化”。第二，大部分信訪事項“有頭無尾”，不了了之。有人形象地將信訪立案比喻為彩票中彩。第三，信訪工作人員是流動性大，不能適應信訪工作需要。少數信訪部門同志的責任心不強，作風漂浮，對群眾涉法信訪懷有抵觸情緒，甚至認為上訪人員是無理取鬧， “不老實”、“愛鬧事”，對群眾遞交或郵寄過來的信訪材料，也常常是簡單地附上便函、蓋上公章一轉了之，使信訪部門成為只起材料轉遞功能的“郵局”，致使一些本可以及時處理的涉法信訪案件轉化成了疑難案件。
6、農村基層政府組織處理農民涉法信訪問題的粗暴方式從反面增強了當事人誓不罷休的決心。據統計，當前信訪案件中，80 %以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的，80 %以上是基層應該也可以解決的問題 。但是對于基層政府組織可以大有作為的涉法信訪工作， 一些地方不是積極解決問題，反而把主要精力放在“圍追堵截”上，結果堵不勝堵、截不勝截。上訪農民為了對付各級政府的“圍追堵截”，多采取半夜三三兩兩出村，然后以組或村為單位聯合行動，集中包車，半夜出發赴省、赴京的辦法。這種情況具有經常性，大大削弱了政府對社會的整合能力，影響了社會穩定。
三 法院信訪工作體制的改革——踐行司法為民
隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步完善，社會關系變化，利益格局調整，一些深層次的社會矛盾不斷顯現，各種熱點問題不斷反映到審判實踐中來。人民法院應當切實處理好群眾普遍關注和社會反映強烈的各類司法問題，踐行司法為民，進一步增強做好新時期法院信訪工作的使命感。
處理人民群眾來信來訪、復查當事人申訴案件、對確有錯誤的案件進行再審立案，是密切聯系人民法院與人民群眾和社會各界的聯系，解決群眾實際問題，化解人民內部矛盾的重要司法工作，它不僅關系到審判工作全局，直接關系到人民法院在人民群眾中的形象，更直接關系到人民法院能否實踐“三個代表”重要思想。
（一） 些值得借鑒的實踐改革措施
1、洛陽某法院建立了“信訪穩定巡回法庭”。“信訪穩定巡回法庭”由監察室、審判監督庭負責人和各審判庭庭長、副庭長組成，其職能包括：一、處理涉法上訪案事件的復查、審理和息訴停訪工作。二、及時召開由案件當事人和承辦法官參加的聽證會。三、讓紀檢監察部門及時介入。
“信訪穩定巡回法庭”有著獨特的工作方法。其對信訪案事件實行流程化管理，做到“三定五個一”，即定人員，定標準，定審理期限，交辦案件突出一個“快”字，查處案件明確一個“實”字，結案歸檔體現一個“嚴”字，卷宗管理做到一個“細”字，處理信訪注重一個“效”字。對重大、疑難、復雜的信訪案件，要求院領導親自接訪，親自落實。凡涉及信訪的全院干警，必須積極配合該庭工作，發現有推諉扯皮者，不管職務高低，堅決嚴肅處理，追究相關責任。
2、湖北省竹山縣人民法院不服生效裁判而上訪的，由作出生效判決的承辦人，審判長或庭長負責接待處理。 過去，由立案庭“一攬子”承接信訪接待，由于接待人不是案件承辦人，對相關案件具體情況不明易使接待缺乏針對性，說理不夠充分，也形成了案件承辦人和合議庭只判決不接訪的“兩張皮”怪圈。因此，竹山法院決定對該院作出的生效裁判，包括駁回申訴、申請再審通知書、決定書，當事人而不服上訪的，由作出生效判決的承辦人、審判長或庭長負責接待處理，對申訴無理的，負責做好服判息訴工作，直到當事人不上訪、不申訴、服判息訪為止；認為申訴有理的，由原合議庭寫出書面報告報主管院長提交審委會討論決定。涉及執行環節申訴上訪的，由執行局負責接待處理。
同時，竹山法院還成立了以院長為組長的信訪工作領導小組，建立了以院領導負責，各業務部門負責人為第一責任人的信訪領導接待制度和首訪接待制、包案責任制、歸口辦理制、責任追究制等五大制度，對因工作失職造成后果的將視情節給予年終責任制考評扣分，通報批評，責令作出書面檢查，予以誡勉，紀律處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。
3、萬年法院推行訴前風險提示制度。日前，江西省萬年縣人民法院推出訴前風險提示制度，將風險告知前移，將訴訟、執行置于“陽光”下。針對有的當事人贏了官司輸了錢、對法院有不滿情緒的情況，萬年法院將風險告知前移，即在當事人起訴前由立案庭告之受理案件收費情況、執行過程中收費情況、訴訟中舉證風險責任、執行中風險責任執行不能的法律后果以及如何退費、能否退費。訴前風險提示制度推行后，使前來起訴的當事人考慮到訴訟成本、訴訟風險、執行不能的后果，而自行決定是起訴還是通過其它合法途徑解決。通過訴前風險提示制度運行，當事人纏訴現象、涉法上訪的明顯減少，司法權威逐漸提高。
（二）解決方案
信訪這一現象，有它產生的社會土壤，既不是一天之內產生出來的，也不可能短時期內就完全消除，關鍵是要樹立正確的信訪理念，既要看到信訪形勢的嚴峻性，又要看到信訪其實是對我們工作的一個促進，要變被動為主動，變不利為有利，由怕信訪轉變為歡迎信訪，分析信訪，解決信訪，主動同訪。
1、推進司法體制改革，提高裁判公信力。首先，從司法機關自身來講，要努力做到司法公正，這是樹立司法權威、提高裁判公信力的前提。司法的權威性依賴于司法的公正性，只有當司法是公正的，人們才能對司法產生信賴和尊重，即古人所說的“公生明，廉生威”。如果司法不公，裁判缺乏公信力，司法權威便無從談起。因而司法工作要始終堅持以公正和效率為主題，以實現公平和正義為目的， 做到司法公正， 充分保障人民的權益， 維護社會的穩定， 司法將會更具有權威性。為此，司法不但要強調實體公正，還要強調程序合法，特別強調案件處理的公正、透明和及時，在裁判文書中強化說理性，要讓當事人心口服。其次，必須落實法院的憲法地位。憲法關于法院依法獨立行使審判權的規定，是人民法院地位的憲法規定。落實人民法院的憲法地位，是提高司法公信力的必要條件。因而要從體制上進一步按照依法治國的原則賦予法院必要的獨立地位和權威，理順法院同其他國家機關的關系。上級法院應尊重下級法院，下級法院必須根除依賴思想。
2、加強信訪立法，提高信訪實效。隨著我國經濟的快速發展和民主政治建設的深入人心，信訪工作的指導思想、方式和內容等都有了很大的變化，雖然目前指導信訪工作的法律依據是國務院去年制定的《信訪條例》，但立法仍有一定的滯后性，嚴重地影響了信訪工作的開展和實效。國家立法機關應加快信訪工作的立法步伐，盡快制定出臺《信訪法》，對信訪人主體資格、行為規范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等進行規范，將信訪工作納入法制化、規范化軌道，保證信訪工作依法有序健康進行。在信訪機構的設立上，應整合信訪信息資源，建立“大信訪”格局。為加大對農民涉法信訪問題的處理力度，可以增加信訪機構的編制， 挑選具有一定法律素養、熟悉農村工作、有耐心的人員從事此項工作。
3、加快規范步伐，健全信訪機制。
（1）把信訪工作作為重要事項來抓。分析法院信訪工作面臨的形勢和任務，提高認識，統一思想，在堅持依法處理信訪工作這個前提下，增強政治意識、大局意識和責任意識，改進工作作風，強化信訪工作責任制，堅持“一把手負總責，主管院長具體抓，審監庭庭長直接負責”的原則，落實信訪工作的管理責任制。同時，將信訪工作納入各級法院黨組的重要議事日程，研究解決重大的信訪問題，定期分析信訪工作形勢，切實做好新形勢下的信訪工作。
一是完善信訪接待網絡。形成“一把手”負總責，主管院長具體抓，分管院長協助抓，涉案庭室密切配合，審監庭統一管理的信訪接待新格局。做到有訪必接，接訪必處、處訪必果的效果。圍繞信訪接待工作的特點，逐步完善以院長接待日為龍頭的信訪接待網絡。除此之外，對群眾來訪要求領導接見凡屬合理的，院領導均親自接待，接待時真誠相待，生人熟人一視同仁，使有理、無理的信訪都能及時公正妥善處理。
二是落實信訪責任制。把信訪工作落實到法院干警的崗位責任中，形成以院長領導、審監庭為調控中心，以紀檢監察和各審判庭廣泛參與的、緊密聯系其他信訪部門的立體信訪網絡，做到一級抓一級，層層抓落實。對上級交辦的涉法信訪案件，實行院領導成員包案制，責任到人，一包到底。各庭室還應設立專、兼職信訪員接待和處理群眾來信來訪，及時報告上級交辦的案件的辦理情況。
（2）建立完善農民涉法信訪預防、快速反應及反饋等長效機制。首先，要建立預防控制機制，防患于未然，將涉農案件中的矛盾化解在萌芽階段。司法機關、辦案人員以及信訪部門要善于從農村發生的各種執法活動、刑事申訴案件、民事糾紛案件和信訪舉報中，發現影響穩定農村社會的不安定因素，將有關信息匯總分析，有重點地排查調處，變被動為主動，實現信訪工作關口前移，將矛盾糾紛就地及時調處化解。第二，要建立快速反應處置機制。一旦發生農民涉法集體信訪、群體性突發事件，信訪機構人員和相關司法機關要在第一時間趕到現場，采取相應的措施，妥善進行處理，堅持耐心說服、積極疏導的理念， 防止矛盾激化。第三，完善信息反饋機制。各級信訪機構應將農民涉法信訪案件定期或不定期予以通報， 便于各部門把握上訪動向，研究部署工作。各級司法機關要實行重點案件判后回訪制度，對涉法信訪可能存在的涉農案件，承辦法院應當在案件宣判后及時回訪當事人，進一步釋明裁判理由，做好當事人的息訴服判工作。
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