[ 強(qiáng)浩 ]——(2005-9-1) / 已閱27080次
淺析土地儲備資金面臨的法律問題
前 言
土地儲備制度已成為我國經(jīng)營性土地可持續(xù)化供應(yīng)的重要環(huán)節(jié)，隨著各地各級土地儲備機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)作，資金已成為制約土地儲備業(yè)務(wù)大力發(fā)展的一大瓶頸。
在實(shí)際運(yùn)作中，銀行抵押貸款已成為各級土地儲備機(jī)構(gòu)資金的重要來源之一，央行也默認(rèn)了這種行為。但事實(shí)上，該貸款行為與我國現(xiàn)行的法律制度有較大的沖突，因此，本文通過分析我國土地儲備機(jī)構(gòu)資金來源之現(xiàn)狀，試圖從法律的角度來剖析土地儲備銀行貸款存在的風(fēng)險(xiǎn)和瑕疵，并提出若干解決建議，以資拋磚引玉。
一、土地儲備機(jī)構(gòu)和資金來源現(xiàn)狀
1、土地儲備機(jī)構(gòu)
近年來，建立和完善我國的土地收購儲備制度已成為各級人民政府的一大要?jiǎng)?wù)，儲備土地已成為招、拍、掛方式出讓土地的主要來源。截至2005年2月，全國已設(shè)立土地收購儲備機(jī)構(gòu)1700余家，累計(jì)收購?fù)恋乜偯娣e超過230萬畝，投入收購?fù)恋乜傎M(fèi)用達(dá)1965億元。同時(shí)，通過土地開發(fā)整理，已使64萬畝“生地”變?yōu)椤笆斓亍保度腴_發(fā)整理總費(fèi)用達(dá)741億元。
上海作為我國房地產(chǎn)市場最活躍的城市之一，自1996年起就開始初步確立了土地儲備制度。隨著2004年《上海市土地儲備辦法》和《上海市土地儲備辦法實(shí)施細(xì)則》的相繼出臺，上海已初步建立了以市土地儲備中心為首的兩級土地儲備體系，以增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控力度、完善土地供應(yīng)方式、平衡政府對土地的收入和增值收益。
2、土地儲備機(jī)構(gòu)資金來源現(xiàn)狀
近年我國房地產(chǎn)市場活躍，土地價(jià)格一路上揚(yáng)，儲備任務(wù)艱巨，儲備資金來源不容樂觀。按照有關(guān)規(guī)定，各級土地儲備機(jī)構(gòu)的資金來源主要有兩種形式：一為財(cái)政撥款，二為土地儲備專項(xiàng)資金。但實(shí)際操作中，由于財(cái)政撥款金額太少，專項(xiàng)資金落實(shí)困難，各儲備機(jī)構(gòu)為了更好地完成儲備任務(wù)，往往采用其他方式來籌集資金，銀行貸款因此成主要資金來源。
（1）財(cái)政撥款
財(cái)政撥款因其局限性，已很難滿足土地儲備的需要。首先，財(cái)政撥款金額較小，與占用量巨大，占用周期長的土地儲備資金需求量相比，數(shù)量有限；其次，這部分資金常常受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，使得資金的投入缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性；再次，財(cái)政撥款一般是按計(jì)劃撥款，撥款時(shí)間和土地儲備時(shí)間存在嚴(yán)重的時(shí)間差，也不利于土地收購和儲備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（2）土地儲備專項(xiàng)資金
《上海市土地儲備辦法》和《上海市土地儲備辦法實(shí)施細(xì)則》都規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立土地儲備專項(xiàng)資金，但該資金的管理辦法卻久久未能出臺，故現(xiàn)階段不具操作性。而部分兄弟省市雖然出臺了相關(guān)辦法，卻因?yàn)榈胤秸墚?dāng)?shù)匮矍袄婊蚓植坷娴挠绊懀辉敢饣蛘邇H拿出一小部分土地收益作為儲備資金，無法彌補(bǔ)儲備資金不足的重大缺口。另鑒于土地儲備是一個(gè)周期較長的過程，儲備資金的需求和土地出讓收益的獲得具有時(shí)間差，故現(xiàn)階段專項(xiàng)資金也無法成為土地儲備資金的主要來源。
（3）銀行貸款
銀行貸款是目前全國各級土地儲備機(jī)構(gòu)資金的主要來源。以上海市土地發(fā)展中心為例，其儲備資金有六成以上來自銀行貸款。但銀行貸款畢竟是市場行為，金額有限，程序復(fù)雜，利息偏高，如果向銀行借貸過多，無疑將增大儲備成本，影響經(jīng)營土地的效益。同時(shí)，人民銀行鑒于該類貸款法律風(fēng)險(xiǎn)頗高，其最新“指引”明確要求：在《土地儲備機(jī)構(gòu)貸款管理辦法》頒布前，商業(yè)銀行對政府土地儲備機(jī)構(gòu)必須審慎發(fā)放貸款且應(yīng)具有多重限制。
二、銀行貸款的種類和問題
銀行貸款是土地儲備資金最主要的來源，也是法律上頗具爭議和風(fēng)險(xiǎn)最大的地方。當(dāng)前土地儲備機(jī)構(gòu)向商業(yè)銀行貸款的擔(dān)保主要采用信用、保證和土地使用權(quán)擔(dān)保兩種方式。從當(dāng)前實(shí)際操作來看，這三種方式都存在著一定的問題。
1、信用貸款
系指依借款人的信譽(yù)而發(fā)放的貸款，是我國目前各種貸款中唯一可以不提供擔(dān)保的形式。鑒于各地的土地儲備機(jī)構(gòu)系受政府委托的事業(yè)單位，各地商業(yè)銀行均會在一定程度上提供信用貸款，但金額畢竟有限，故不構(gòu)成銀行貸款的主力。且若土地市場不景氣，在巨大的還款壓力下，土地儲備機(jī)構(gòu)的信譽(yù)是否受到影響，尚是未知數(shù)。
2、保證貸款
系指由第三人承諾在借款人不能償還貸款時(shí)，按約定承擔(dān)一般保證責(zé)任或連帶保證責(zé)任而發(fā)放的貸款。當(dāng)前相當(dāng)一部分土地儲備機(jī)構(gòu)從銀行貸款時(shí)，先由政府財(cái)政部門或其他相關(guān)部門同銀行進(jìn)行協(xié)商，并向銀行出具一份“承諾書”，銀行出于某種原因，就為其辦理了貸款。但根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定：政府及以公益為目的的事業(yè)單位是不能作為保證人的。因此上述保證在法律上是沒有效力的，商業(yè)銀行單憑政府信用進(jìn)行放款，是違法的，極具風(fēng)險(xiǎn)。這種方式在市場經(jīng)濟(jì)條件下也是極不規(guī)范的。
3、抵押貸款
系指土地儲備機(jī)構(gòu)以儲備土地為擔(dān)保，由銀行發(fā)放的貸款。這是目前各類銀行貸款中比例最高、金額最大的貸款形式。在實(shí)際操作中，有些地方土地儲備機(jī)構(gòu)在收購、儲備、并注銷原產(chǎn)權(quán)證后，按地方規(guī)定申領(lǐng)土地使用權(quán)證，然后再到銀行按地塊辦理抵押，有的甚至直接把規(guī)劃紅線圖拿到銀行進(jìn)行“質(zhì)押”。表面上，這種貸款方式是合法有效的，但實(shí)質(zhì)上，在現(xiàn)行法律框架下，由于儲備土地使用權(quán)的不明確，導(dǎo)致這種方式是最具法律爭議的。
三、銀行抵押貸款的法律問題和風(fēng)險(xiǎn)
1、土地儲備機(jī)構(gòu)無權(quán)抵押儲備土地：
以上海為例，依《上海市土地儲備辦法》和《實(shí)施細(xì)則》之規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)權(quán)限為：
（1）由政府授權(quán)的，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計(jì)劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的事業(yè)單位。
（2）經(jīng)規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)，可以在土地儲備期間，臨時(shí)利用儲備地塊。
也就是說，《辦法》和《細(xì)則》并沒有明確授予土地儲備機(jī)構(gòu)可任意處分儲備土地的權(quán)利，土地儲備機(jī)構(gòu)僅是國家進(jìn)行土地儲備行為的代理機(jī)構(gòu)，代表國家收回并注銷原土地使用權(quán)，在沒有獲得政府進(jìn)一步授權(quán)前是無法將儲備土地進(jìn)行抵押的。
2、儲備土地不具備抵押的合法性：
單純按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，儲備土地并不符合抵押的要求。
（1）一般情況下，有土地使用權(quán)才可抵押
按照我國《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》的規(guī)定，下列房地產(chǎn)可以抵押：①依法獲得的尚未建有房屋及其他地上定著物的出讓土地使用權(quán)；②依法獲得所有權(quán)的房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)；③依法獲得的房屋期權(quán)；④依法可以抵押的其他房地產(chǎn)。
按照我國《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，只有經(jīng)過法定程序以出讓、出租及劃撥等方式才能在國有土地上設(shè)置土地使用權(quán)。土地儲備機(jī)構(gòu)經(jīng)政府授權(quán)將土地通過征用、征購、收回等方式儲備后，土地上設(shè)定的原土地使用權(quán)被注銷，在其被重新出讓、劃撥及出租前，應(yīng)該說儲備地塊上的土地使用權(quán)處于虛置狀態(tài)，很顯然，儲備土地并不符合《房地產(chǎn)抵押辦法》可抵押房地產(chǎn)中第①、②、③項(xiàng)之規(guī)定。
另據(jù)《上海市土地儲備辦法》和《實(shí)施細(xì)則》之規(guī)定：土地儲備機(jī)構(gòu)圍墾灘涂成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格后，或者與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國有土地使用權(quán)收購儲備協(xié)議后，或者取得儲備地塊的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件并拆除該地塊上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請土地登記，領(lǐng)取“土地儲備”的房地產(chǎn)權(quán)證。很明顯，這里僅對房地產(chǎn)權(quán)證的名稱作了規(guī)范，也沒有對土地使用權(quán)性質(zhì)、土地使用期限作明確的規(guī)定。
（2）限制轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)不得抵押
據(jù)《房地產(chǎn)抵押辦法》規(guī)定：依法被查封、監(jiān)管的房地產(chǎn)或者依法被以其他形式限制轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)不得抵押。而根據(jù)《上海市土地儲備辦法》和《實(shí)施細(xì)則》之規(guī)定，被儲備土地是有明確目標(biāo)的：即只能按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地，并不屬于可自由轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)，因此，如將其納入被限制轉(zhuǎn)移的房地產(chǎn)也不為過分。
（3）儲備土地價(jià)值的不確定性
2004年6月，中國人民銀行在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》中明確規(guī)定：各商業(yè)銀行應(yīng)規(guī)范對政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款的管理，在《土地儲備機(jī)構(gòu)貸款管理辦法》頒布前，審慎發(fā)放此類貸款，并且對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價(jià)值的70％，貸款期限最長不得超過2年。因此，儲備土地的價(jià)值就是貸款金額高低的關(guān)鍵了。
按照傳統(tǒng)的評估辦法，同一區(qū)域內(nèi)，土地價(jià)值主要和用地性質(zhì)、土地使用年限、容積率等密切相關(guān)。一般而言，住宅、商業(yè)、辦公土地的價(jià)值明顯高于工業(yè)用地，存續(xù)使用年限長的土地價(jià)值明顯高于使用權(quán)快到期的土地，高容積率土地的價(jià)值明顯高于低容積率土地。但被儲備土地最大的問題就在于其儲備后的用地性質(zhì)、使用年限、容積率等均處于未確定狀態(tài)。土地被儲備后，政府將根據(jù)新的規(guī)劃對其各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，原本儲備成本數(shù)百萬/畝的土地有可能將成為價(jià)值不高的綠地、道路、或者公建配套用地，此時(shí)它的抵押價(jià)值幾乎為零；即使根據(jù)新規(guī)劃該儲備地塊系高容積率的住宅或商業(yè)用地，其價(jià)值也只能在經(jīng)過法定程序出讓、重新設(shè)置土地使用權(quán)后方可體現(xiàn)，如按照新規(guī)劃性質(zhì)對儲備土地進(jìn)行評估，則屬于透支土地使用權(quán)，明顯侵犯了將來土地使用權(quán)合法受讓者的權(quán)益。
而儲備土地原產(chǎn)證已經(jīng)被土地儲備機(jī)構(gòu)注銷，土地使用權(quán)隨之消滅，銀行不可能也不應(yīng)當(dāng)按照原土地使用性質(zhì)和年限對之進(jìn)行評估；而新的用地性質(zhì)和使用年限而未確定或者仍未實(shí)現(xiàn)，銀行也不可能按照未來的用地性質(zhì)和年限進(jìn)行評估；依《上海市土地儲備辦法》和《實(shí)施細(xì)則》，土地儲備后政府會發(fā)放一種土地儲備的房地產(chǎn)權(quán)證，并確定土地儲備機(jī)構(gòu)可對儲備土地臨時(shí)利用，這可能成為銀行土地價(jià)值評估的唯一依據(jù)，但根據(jù)我國《土地法》規(guī)定，臨時(shí)用地年限不得超過2年，因此，不排除儲備的土地的實(shí)際評估價(jià)格會遠(yuǎn)低于土地儲備成本的可能性。
4、銀行很難實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)
根據(jù)《房地產(chǎn)抵押管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，債務(wù)人不能履行到期債務(wù)的，抵押權(quán)人可行使抵押權(quán)。即通過拍賣、變賣、或者折價(jià)的方式處分抵押物，抵押權(quán)人享有所得價(jià)款的優(yōu)先受讓權(quán)。
如果房地產(chǎn)市場良好，儲備土地的抵押貸款無疑是優(yōu)良資產(chǎn)。但如果重蹈90年代房地產(chǎn)市場低迷的覆轍，則很有可能出現(xiàn)土地出讓有價(jià)無市、價(jià)跌量減、甚至土地儲備機(jī)構(gòu)大量土地?zé)o法脫手的尷尬局面，此時(shí)，土地儲備機(jī)構(gòu)的資金鏈可能會緊縮甚至斷裂，無法償還銀行的貸款。此時(shí)，為了保證自身利益，銀行不得不要求實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。
前文已述，政府的保證將因?yàn)檫`反《擔(dān)保法》而無效，一般情況下，銀行只能通過土地拍賣、變賣、折價(jià)的方式來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。但問題的癥結(jié)在于，儲備土地并沒有法定的完整的土地使用權(quán)，在經(jīng)法定程序出讓土地使用權(quán)前，并不能上市流通。因此，除了按照國家土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地，在扣除土地出讓金后，銀行可獲得優(yōu)先受讓權(quán)外，根本不可能有其他的方式保證銀行的利益。而在房地產(chǎn)市場低迷的背景下，即使土地能夠出讓，出讓價(jià)格能否抵充銀行貸款也是一個(gè)未知數(shù)。
四、解決土地儲備機(jī)構(gòu)資金不足的建議
綜上所述，在現(xiàn)行法律框架下，銀行以儲備土地為抵押，向土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款是不合法且具有相當(dāng)大風(fēng)險(xiǎn)的。但因?yàn)閲鴥?nèi)各地財(cái)政撥款數(shù)額小，土地儲備專項(xiàng)資金制度仍未完善，為了更好地發(fā)展和完善我國的土地儲備制度，落實(shí)對土地市場的有效調(diào)控，解決土地儲備機(jī)構(gòu)資金不足的問題，文章特提出建議如下：
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