[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱106484次
[72] 因?yàn)槿绻诮忉屨撋峡梢詫⒃摯胧├斫鉃榉系澜环ǖ牧⒎康牡脑?那么就等于宣布道交法的立法目的與十五計(jì)劃綱要及汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策存在抵觸,就意味著國(guó)家立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)在促進(jìn)和鼓勵(lì)私車(chē)發(fā)展的同時(shí),又允許為了保障暢通而限制私車(chē)的發(fā)展。筆者并不否認(rèn)國(guó)家的立法或政策之間發(fā)生抵觸的可能性。但是,除非存在明確無(wú)疑的立法上的證據(jù)(比如,道交法明確授權(quán)地方政府為了保障交通的暢通可以限制私車(chē)額度),不應(yīng)當(dāng)作出有可能導(dǎo)致立法抵觸這種結(jié)果的解釋,應(yīng)當(dāng)回避這種解釋,應(yīng)當(dāng)根據(jù)就某事項(xiàng)作出了明確規(guī)定的立法來(lái)解釋就該事項(xiàng)未作出明確規(guī)定的立法的含義。回避抵觸原則是法律解釋的重要原則之一。違背該項(xiàng)原則意味著人為地制造抵觸, 可能引起破壞法的統(tǒng)一的結(jié)果。
即使道交法明確授權(quán)地方政府可以采取限制私車(chē)額度這一措施,筆者認(rèn)為, 嚴(yán)格而言, 道交法仍然難以成為上海市政府繼續(xù)進(jìn)行私車(chē)額度限制的法律依據(jù)。因?yàn)榈澜环ㄊ侨珖?guó)人大常委會(huì)制定的,十五計(jì)劃是全國(guó)人大批準(zhǔn)的,在前者與后者發(fā)生抵觸的情況下, 應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法優(yōu)先的原則,排除道交法有關(guān)授權(quán)規(guī)定的適用。除非全國(guó)人大同意或授權(quán)她的常委會(huì)在道交法中作出這樣的規(guī)定。
[73] 據(jù)公安部新聞發(fā)言人通報(bào)(2003.10.28, 引自姜新菊《五大原因影響安全和暢通》科技日?qǐng)?bào)2003.11.3), “政府管理道路交通的整體水平不高”是“影響道路交通安全和暢通的原因”之一。
該發(fā)言人所列舉的影響道路交通安全和暢通的五項(xiàng)原因是, 一,交通供需矛盾日益加劇;二,城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、公路質(zhì)量低、通行條件差; 三,道路交通工具總體構(gòu)成不合理、安全性能差; 四,違反交通法規(guī)現(xiàn)象十分普遍、交通秩序不好;五,政府管理道路交通的整體水平不高。
[74] 前注公安部新聞發(fā)言人通報(bào)。
[75] 有關(guān)全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 請(qǐng)見(jiàn)《公安部通報(bào)2003年全國(guó)道路交通事故情況》(2004.1.17)來(lái)源:中國(guó)公安機(jī)關(guān)新聞發(fā)布信息網(wǎng)。
根據(jù)上海市的統(tǒng)計(jì), 2003年度, 該市民用車(chē)輛擁有量是173．76萬(wàn)輛, 其中載客汽車(chē)為54．03萬(wàn)輛, 載客汽車(chē)中轎車(chē)為36．16萬(wàn)輛。民用車(chē)輛中的個(gè)人車(chē)輛擁有量是117．03萬(wàn)輛, 其中載客汽車(chē)為22．13萬(wàn)輛, 載客汽車(chē)中轎車(chē)為16．66萬(wàn)輛; 摩托車(chē)是94．29萬(wàn)輛。《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2004》表13．9民用車(chē)輛擁有量。
[76] 比如, 特定路段的特定時(shí)間的通行限制、違法停車(chē)和違法占用道路的取締等道交法上的交通管理措施的嚴(yán)格適用; 單雙號(hào)牌交替通行制的導(dǎo)入; ITS（Intelligent Transport Systems）的采用, 等等。
[77] 比如在日本,大都市的人均自用車(chē)擁有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)的大城市, 但在許多場(chǎng)合或時(shí)間段, 由于利用公共交通工具(主要是軌道交通工具)在時(shí)間的節(jié)約和通行的便利的程度上明顯優(yōu)越于利用自用車(chē), 所以很多人通常選擇利用公共交通工具出行。
[78] 據(jù)公安部的分析, 引起交通事故主要原因是駕駛?cè)说倪`規(guī)行車(chē), 其次是車(chē)輛自身的故障。《公安部通報(bào)2003年全國(guó)道路交通事故情況》。
[79] 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,1994年度至2003年度), 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》(2001 九屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)),《汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》(1994),《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》(2004)。
[80] 有種意見(jiàn)認(rèn)為(上海市政府似乎也是如此認(rèn)為), 造成該市交通擁堵的主要原因是私車(chē)數(shù)量的急劇增加。在筆者看來(lái), 這種見(jiàn)解至少是片面的。歷史事實(shí)是,在上世紀(jì)80年代前期(小轎車(chē)尚未進(jìn)入居民家庭),上海市區(qū)的交通擁堵情況就已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。
[81] 除了大城市的交通擁堵問(wèn)題外, 由于我國(guó)在汽車(chē)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的初期, 沒(méi)有充分重視一些發(fā)達(dá)國(guó)家(比如日本)的教訓(xùn), 缺乏可持續(xù)性發(fā)展的觀點(diǎn), 沒(méi)有及時(shí)制定有效的節(jié)能政策和環(huán)保政策, 致使我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在造福于社會(huì)的同時(shí)又引起了能源浪費(fèi)和環(huán)境污染等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題, 給社會(huì)帶來(lái)了過(guò)度的負(fù)擔(dān)。
如何興利除弊, 如何使汽車(chē)產(chǎn)業(yè)和汽車(chē)消費(fèi)的發(fā)展在造福于社會(huì)的同時(shí)避免給社會(huì)帶來(lái)過(guò)度的負(fù)擔(dān),換言之, 如何在鼓勵(lì)小汽車(chē)進(jìn)入百姓家庭的同時(shí), 預(yù)防和緩解交通擁堵、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境, 應(yīng)當(dāng)成為行政法政策論的重要課題。
[82]《交通和車(chē)輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》(2001)規(guī)定了涉及車(chē)輛管理和交通管理的收費(fèi)改革政策, 其中包括, “取消不合法和不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目包括：地方和部門(mén)違反國(guó)家有關(guān)審批管理權(quán)限，越權(quán)設(shè)立的項(xiàng)目……。……公民、法人和其他社會(huì)組織有權(quán)拒交已取消的收費(fèi)，有權(quán)舉報(bào)亂收費(fèi)行為，有權(quán)要求對(duì)亂收費(fèi)造成的損失獲得賠償”。除了依法征收車(chē)輛購(gòu)置稅和燃油稅外,“保留少量必要的規(guī)費(fèi)，……。保留的規(guī)費(fèi)包括各級(jí)交通部門(mén)利用貸款或按照國(guó)家規(guī)定有償集資修建公路、橋梁、隧道、渡口，以及各級(jí)建設(shè)部門(mén)利用貸款或按照國(guó)家規(guī)定有償集資修建大型橋梁、隧道等，在還款期間收取的車(chē)輛通行費(fèi)；…；政府有關(guān)部門(mén)在交通和車(chē)輛管理過(guò)程中依法發(fā)放證照收取的機(jī)動(dòng)車(chē)輛牌證（含行駛證）工本費(fèi)、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證工本費(fèi)、…機(jī)動(dòng)車(chē)輛安全檢驗(yàn)費(fèi)…等。除此以外，任何地方和部門(mén)均不得設(shè)立與道路…維護(hù)和建設(shè)以及機(jī)動(dòng)車(chē)輛…管理有關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目” 。
《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第六十三條規(guī)定,“國(guó)家統(tǒng)一制定和公布針對(duì)汽車(chē)的所有行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范汽車(chē)注冊(cè)登記環(huán)節(jié)和使用過(guò)程中的政府各項(xiàng)收費(fèi)。各地在汽車(chē)購(gòu)買(mǎi)、登記和使用環(huán)節(jié)，不得新增行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目和金額，如確需新增，應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的文件按程序報(bào)批。除國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目外，任何單位不得對(duì)汽車(chē)消費(fèi)者強(qiáng)制收取任何非經(jīng)營(yíng)服務(wù)性費(fèi)用。對(duì)違反規(guī)定強(qiáng)制收取的，汽車(chē)消費(fèi)者有權(quán)舉報(bào)并拒絕交納”。
[83] 《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第七十二條規(guī)定, “實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)動(dòng)車(chē)登記、檢驗(yàn)管理制度，各地不得自行制定管理辦法。在申請(qǐng)辦理機(jī)動(dòng)車(chē)注冊(cè)登記和年度檢驗(yàn)時(shí)，除按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定或授權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供的憑證（機(jī)動(dòng)車(chē)所有人的身份證明、機(jī)動(dòng)車(chē)來(lái)歷證明、國(guó)產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)整車(chē)出廠合格證或進(jìn)口機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)口證明、有關(guān)稅收憑證、法定保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)憑證、年度檢驗(yàn)合格憑證等）外，公安交通管理部門(mén)不得額外要求提交其它憑證。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)也不得要求公安交通管理部門(mén)在注冊(cè)登記和年度檢驗(yàn)時(shí)增加查驗(yàn)其它憑證。汽車(chē)消費(fèi)者提供的手續(xù)符合國(guó)家規(guī)定的，公安交通管理部門(mén)不得拒絕辦理注冊(cè)登記和年度檢驗(yàn)”。
[84]《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第七十條規(guī)定, “各城市人民政府應(yīng)根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以保障交通通暢、方便停車(chē)和促進(jìn)汽車(chē)消費(fèi)為原則，積極搞好停車(chē)場(chǎng)所及設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)”。
[85] 毫無(wú)疑問(wèn), 如果異地上牌被禁止, 其他存在交通擁堵問(wèn)題的大城市又效仿上海的做法的話, 那么, 限制私車(chē)額度這一措施對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的不利影響將更為廣泛和嚴(yán)重。
[86] 不過(guò), 上海有的媒體對(duì)市府法制辦專(zhuān)家的答記者問(wèn)卻給予了高度的評(píng)價(jià)。比如, 上海新民晚報(bào)的一篇報(bào)道稱(chēng), 7月7日新聞發(fā)布會(huì)的“最精彩”的部分就是法制辦主任用“法言法語(yǔ)”就車(chē)牌拍賣(mài)問(wèn)題所作的解答 (楊俊《市政府法制辦主任昨表示 私車(chē)額度拍賣(mài)合理合法》新民晚報(bào)2004.7.8第4版)。筆者很想知道如此評(píng)價(jià)的依據(jù)是什么。
[87] 據(jù)中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)的一篇報(bào)道說(shuō), “上海市新聞辦公室一位官員向記者透露，發(fā)改委基本上是同意上海市這種做法的。”前注9胡家源文。即使這位新聞辦官員透露的情況屬實(shí), 這些重大疑問(wèn)仍然存在。
[88] 難道是把這些情況當(dāng)成了國(guó)家機(jī)密 ? 若真如此, 那么人們不禁要問(wèn), 在今日的中國(guó), 還應(yīng)當(dāng)存在這樣的國(guó)家機(jī)密嗎?
難道是覺(jué)得如果披露了這些情況, 也許會(huì)引起麻煩? 若真如此, 那么人們一定會(huì)問(wèn), 有什么大不了的麻煩呢? 對(duì)誰(shuí)有麻煩呢? 難道一旦公布, 反而會(huì)給私車(chē)額度拍賣(mài)措施帶來(lái)法律上的麻煩?
難道是原本就沒(méi)有意識(shí)到有必要披露這些情況? 若真如此, 那么人們也許會(huì)問(wèn), 連這點(diǎn)意識(shí)都沒(méi)有的法律意見(jiàn), 還能算得上是合格的專(zhuān)家意見(jiàn)嗎?
[89] 在此附帶說(shuō)明一點(diǎn)。由于法律問(wèn)題與自然科學(xué)技術(shù)問(wèn)題在性格上有所不同,法律問(wèn)題多少會(huì)涉及到政策判斷或價(jià)值判斷,法律本身又往往存在不確定性,所以在存在不同意見(jiàn)的許多場(chǎng)合,也許只能說(shuō)其中某一種意見(jiàn)是比較妥當(dāng)?shù)?未必能夠斷言只有一種意見(jiàn)是正確的,其他意見(jiàn)都是錯(cuò)誤的。
[90] 前注9。
[91] 法制辦主任既然說(shuō)提出意見(jiàn)的是全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的有關(guān)部門(mén), 那么就可以推測(cè), 全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院不包括在內(nèi)。根據(jù)媒體的報(bào)道(假定其內(nèi)容是可靠的), 現(xiàn)在筆者只能知道, 國(guó)家發(fā)改委是法制辦主任所說(shuō)的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)(或其之一)。請(qǐng)見(jiàn)前注87。至于全國(guó)人大的有關(guān)部門(mén)是何者的問(wèn)題, 對(duì)筆者而言,現(xiàn)在還是個(gè)謎。
筆者在此只是假定所謂的有關(guān)部門(mén)對(duì)道交法有法律上的解釋權(quán)。至于道交法的有權(quán)解釋機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是何者的問(wèn)題, 筆者的意見(jiàn)請(qǐng)見(jiàn)本稿三的有關(guān)部分。
[92] 據(jù)報(bào)道, 發(fā)改委是法制辦主任所說(shuō)的“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)”(至少是其中之一)。前注87。
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