[ 黃端 ]——(2005-3-31) / 已閱42849次
論我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解之互補和銜接
劉惠沖 黃 端
調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數(shù)千年，對中國的社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它在經(jīng)歷了幾度輝煌后，到了上一世紀90年代，在中國進行市場經(jīng)濟和法治建設(shè)的進程中卻遭受了空前的挑戰(zhàn)與危機。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，隨之而來的各種利益的調(diào)整，社會矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復雜化的特點；加之因體制及財政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動的壓力越來越大；法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯
(南通市兩級法院自1990年至2001年，收案增長率達到207%；鹽城中院，1999年有在編干警368人，2003年降為245人，人員減少了三分之一強，案件數(shù)卻在持續(xù)增加。 )，而法院一度為強調(diào)高效而追求當庭判決率所引起的上訴多、申訴多、執(zhí)行難等問題，不僅使法院工作陷于負重與被動局面，同時也形成了當事人對法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，被譽為“東方經(jīng)驗”的調(diào)解制度重新引起了全社會的重視。然而，如何認識新時期訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢和價值傾向?如何運用他們之間的功能差異及其互補關(guān)系來克服我國現(xiàn)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的弊端，解決其面臨的問題?如何合理整合和有效利用現(xiàn)有的資源，促進對社會糾紛和矛盾的化解，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定?各地法院紛紛進行了訴訟調(diào)解的適度社會化、實行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動等諸多探索性改革。筆者試圖博采眾長，以優(yōu)勢功能互補的視角探討訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接問題。
一、我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互相結(jié)合、相互補充的歷史淵源及發(fā)展
（1）調(diào)解作為中國傳統(tǒng)法文化的重要資源，被視為遠東法系或中華法系的基本標志之一。早在西周的銅器銘文之中，已有調(diào)解的記載。在漫長的中國古代社會發(fā)展中，形成了一個多元化的糾紛解決機制。調(diào)解在古代不僅是民間社會的各種血緣和地緣組織解決其內(nèi)部糾紛的主要手段,即使在官方衙門的公堂上，它也是與審判和判決密不可分的糾紛解決的主要手段。調(diào)解基本上是民間調(diào)解與官府調(diào)解同時并重，相輔相成。在實際的糾紛解決中官府調(diào)解和民間調(diào)解往往相互配合，形成一種互動關(guān)系，正如黃宗智在對清代法律制度中研究所描述的：“事實上，清代的民間調(diào)判制度是建立在兩者的結(jié)合上的，即以判決為主的正式系統(tǒng)和以和解為主的非正式系統(tǒng)的結(jié)合。這套制度的運作取決于兩者的相互配合以及兩者之間相互作用的空間。”
（2）近代調(diào)解制度的雛形孕育于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的農(nóng)民運動大潮中，當時的農(nóng)民組織 都設(shè)有負責調(diào)解仲裁的機構(gòu)。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，調(diào)解制度得到進一步的發(fā)展，但這一階段是以基層政府調(diào)解為主，仍屬于訴訟外的人民調(diào)解的范圍。調(diào)解在抗日戰(zhàn)爭時期的革命根據(jù)地發(fā)展到了一個新的階段，并形成制度化的系統(tǒng)，成為當時糾紛解決的主要方式。這一階段的調(diào)解不僅包括民間自行調(diào)解，群眾團體調(diào)解和政府調(diào)解幾種訴訟外調(diào)解的形式，而且出現(xiàn)了司法調(diào)解，并發(fā)展為著名的“馬錫五審判方式”.由此，以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調(diào)解共同構(gòu)成了一個有機的糾紛解決機制。
（3）建國后，我國先后通過一系列法律,法規(guī)的制定和修改，確立了人民調(diào)解制度和訴訟調(diào)解制度，同時注意人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的有機結(jié)合。我國民事訴訟法第16條規(guī)定，人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院的指導下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當予以糾正，這就從法律上肯定了基層人民法院對人民調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督。
2002年9月5日最高院審委會第1240次會議通過，2002年11月1日起的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確立了人民調(diào)解的法律效力。
（4）中華民族心理素質(zhì)也是影響我國調(diào)解制度長盛不衰的重要因素。所謂民族心理素質(zhì)，就是指各民族在形成和發(fā)展過程中，凝結(jié)起來的表現(xiàn)在民族文化特點上的心理狀態(tài)。它是在民族共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟生活的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，反映了一個民族的共同心理特點。民族心理素質(zhì)作為一種客觀存在的精神現(xiàn)象，由民族的感情、意志、性格、氣質(zhì)以及民族自我意識等諸種要素構(gòu)成。不同的民族，在基本人生態(tài)度、情感方式、思維模式、致思途徑、價值觀念等方面，有著很大的差異。中華民族共同心理素質(zhì)具有以下五個特點：
①內(nèi)向、溫順、自尊自重的心理素質(zhì)；②安分守已、追求和諧的心理素質(zhì)；③誠實、友好、謙讓的心理素質(zhì)；④克已、寬容、豁達大度的心理素質(zhì)；⑤富于同情、助人為樂的心理素質(zhì)。中華民族心理素質(zhì)對我國人民調(diào)解制度的影響主要體現(xiàn)在以下三個方面：①糾紛當事人愿意選擇調(diào)解方式解決爭端；②第三者樂于充當義務(wù)調(diào)解人；③有助于提高調(diào)解的成功率。
從實踐的情況來看，人民調(diào)解委員會與法院的審判工作存在著密切的聯(lián)系，人民調(diào)解成效顯著的地方，人民法院的收案率就會相應(yīng)減少，特別是在農(nóng)村或偏遠的地區(qū)，人民調(diào)解組織與基層人民法院及派出法庭相互配合，在解決當?shù)氐拿耖g糾紛中起著不可替代的作用，有利于減輕法院的負擔，保證司法資源的合理有效利用。 江蘇南通市于2003年4月成立了社會矛盾糾紛大調(diào)解中心。全市所有的縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都建起了社會矛盾糾紛調(diào)解中心，形成了縣、鄉(xiāng)有中心，村有調(diào)委會，組有民調(diào)小組，十戶有調(diào)解信息員的大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。把人民調(diào)解注入了民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解綜合聯(lián)動的豐富的內(nèi)函。南通市調(diào)解組織的健全，調(diào)解機制的創(chuàng)新，有力地促進了農(nóng)村社會矛盾的及時發(fā)現(xiàn)和化解。 2004年上半年南通市兩法院的總收案數(shù)為30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。
從以上的歷史回顧可以看到，中國從古到今一直有著民間調(diào)解與司法調(diào)解互相結(jié)合，互相協(xié)調(diào)，共同實現(xiàn)對糾紛化解和社會調(diào)整的傳統(tǒng)，并且取得較好的社會治理效果。這種傳統(tǒng)在今天社會大規(guī)模變遷和司法改革全面推進的背景下，仍有進一步的吸收，借鑒和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的必要。江蘇南通市的社會矛盾大調(diào)解機制在規(guī)范、加強人民調(diào)解方面作了有益的償試，夯實了人民調(diào)解這個社會穩(wěn)定的“第一道防線”。
二、優(yōu)化訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能，實現(xiàn)優(yōu)勢功能互補
(一)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之同質(zhì)性的功能優(yōu)勢
相對于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢。
（1）來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當事人以較低的代價獲得較大的利益（人民調(diào)解不收費、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本），這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢和價值取向。
（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難;以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當事人之間的對立，有利于保持今后的長遠關(guān)系;整體地考察事件背后的復雜長遠的社會關(guān)系，而不是簡單地將其分解為簡單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。
（3）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達成過程中，調(diào)解機構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認為正確的解決方案強加給當事人，當事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當事人自主協(xié)商的延伸。
（4）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習慣和標準等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認的效益最大化和自治的價值取向。
（二）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之特質(zhì)性的功能優(yōu)勢
（1） 訴訟調(diào)解之功能優(yōu)勢
訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當事人就民事爭議通過自愿協(xié)商，達成協(xié)議的活動和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當事人雙方的民事、經(jīng)濟糾紛中，而后通過雙方當事人的合意解決糾紛的方式。她具有如下功能優(yōu)勢：
①主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識和法律職業(yè)道德。
②調(diào)解程序規(guī)范，訴訟法中一整套回避制度、舉證制度等，調(diào)解法官都能熟練地運用到調(diào)解程序中去。
③當事人對訴訟調(diào)解的認同度高。在南京、蘇州、揚州和徐州等地區(qū)的問卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，未經(jīng)法官的任何提示或引導的情況下，有92.4%的當事人愿意在法院主持下進行調(diào)解。當事人對于調(diào)解達成的協(xié)議也多能自覺履行。
④訴訟調(diào)解更能促進當事人自覺履行義務(wù)。近三年來江蘇省南通市兩級法院調(diào)解結(jié)案的案件中當事人能夠主動履行調(diào)解協(xié)議的占80%，其中，調(diào)解協(xié)議達成后當場履行的大約占30%；連云港市兩級法院調(diào)解結(jié)案的案件中當事人申請強制執(zhí)行的比率低于10%。
⑤法律賦予法院的司法審查職能貫穿于訴訟活動始終，包括立案、審理、執(zhí)行等各個階段。
⑥訴訟調(diào)解作為彌補判決功能局限的有效手段，得到了絕大部分法官的認同和青睞。他們以現(xiàn)行訴訟法之規(guī)定為依據(jù)，堅持訴訟調(diào)解制度。
⑦訴訟調(diào)解從客觀上講能徹底化解糾紛，有效減少當事人的訟累和司法成本。訴訟調(diào)解是在和平友好的氛圍下，通過法官的教育疏導，促使雙方當事人互諒互讓，化干戈為玉帛，使爭議不僅在法律上得以徹底解決，也在心理上得以真正消除。司法實踐中，調(diào)解案件極少出現(xiàn)申訴、上訪、纏訪的現(xiàn)象。
⑧刑事調(diào)解對被告人、被害人和公共利益的平衡保護有其獨特的價值。刑事調(diào)解由于有被害人和被告人的直接參與，并有對自己主張?zhí)幏值臋?quán)利，被害人更容易恢復物質(zhì)和精神的損害，被告人通過向被害人直接認罪悔過，賠償損失，獲得諒解，不承擔或者少承擔刑事責任，有利于他盡快回歸社會，對于社會而言，受到破壞的社會關(guān)系得到了被告人和被害人的共同修復。
⑨隨著司法實踐的不斷豐富和法學理論的不斷深化，行政訴訟案件引入或者部分引入調(diào)解機制，目前已逐漸成為行政法學理論界和行政審判實務(wù)部門的共識。我們不能忽視行政訴訟中隱晦調(diào)解的功能作用。
（2）人民調(diào)解的功能優(yōu)勢
人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會的調(diào)解，是在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當事人進行說服教育，規(guī)勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。她具有以下功能優(yōu)勢：
①有專門的組織形式和程序規(guī)定。
②與訴訟調(diào)解更多地要受到實體法和調(diào)解程序的限制相比，人民調(diào)解在調(diào)解形式和運用手段上更為靈活多樣，人民調(diào)解的調(diào)解員主要運用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識、“地方性知識”來解決糾紛。這些因人民調(diào)解員長期的共同生活，相互知根知底而獲得的地方性知識使得調(diào)解人對于許多涉案事實免于求證，不證自明。
③人民調(diào)解員可以采用各種生活技巧和手段、通過各種途徑調(diào)查事實真相。
④有相當一部分有“厭訴”心理和“懼訴”心理的當事人，發(fā)生糾紛時，往往更多地求助于人民調(diào)解；從現(xiàn)實的層面上，人民調(diào)解不僅有利于迅速化解矛盾，并且有利于減輕法院的訴累。
⑤有基層人民政府和基層人民法院作指導。
⑥人民調(diào)解不收取費用。
（三）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之弊端
（1） 訴訟調(diào)解的弊端
①現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益；
②調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風險，在審理案件時往往會忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進行調(diào)解勸說，容易導致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因為他們明白即使表示不接受，由該審判員作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當事人的合法權(quán)益；
③由于調(diào)解法官對訴訟雙方不了解，對調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、規(guī)避法律責任，較為常見的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償；有的案件當事人為規(guī)避法律責任訂立的不切實際的調(diào)解協(xié)議即使啟動法院強制執(zhí)行程序，也難以實現(xiàn)權(quán)利，從而導致對另一方當事人信賴利益的損害、司法資源的浪費及對當事人在調(diào)解中隨意言行、不負責任傾向的助長等。
④刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責任的承擔，因此其真實意愿的表達受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容；原告人則為了盡快得到經(jīng)濟上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認犯罪，不承認侵害了原告人，但最后也以達成賠償對方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。刑事調(diào)解所用的審理期限偏長，影響刑事案件審理的審限，不少審判人員反映大部分案件調(diào)解結(jié)案比判決結(jié)案所付出的時間和精力更多，許多案件多次調(diào)解才能達成協(xié)議。如泰州市兩級法院2003年度共調(diào)解結(jié)案自訴案件和附帶民事訴訟案件204件，其中多次調(diào)解的占86%，審理周期有的甚至超過了100天。
（2）人民調(diào)解的弊端
①人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強食的格局；
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