[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已閱13633次
如何規范農村宅基地“一戶一宅”實施管理
——以浙江為例
王克先ⅰ 陳柳怡ⅱ 浙江新時代律師事務所
[內容摘要]《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規定“農村農民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，這就是“一戶一宅”的法律依據。“一戶一宅”即一個農村家庭只能申請一處符合規定面積的宅基地。法律不認可“一戶多宅”，但繼承形成的“一戶多宅”、總和不超過法定面積的“一戶多宅”、1999年1月1日前的“一戶多宅”，不作為“一戶多宅”對待。
《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》對防止因異地新建住宅形成“一戶多宅”雖有規定，但操作性不強。實際工作中可在宅基地審批時讓申請人與國土行政主管部門簽訂協議，約定待新房入住后拆除舊房將原宅基地交還村集體，協議中應明確告知申請人救濟權利和法律后果，屆時可申請人民法院強制執行。對于沒有訂過協議拒不拆除舊房交還宅基地的，則由國土行政主管部門責令限期拆除。也可以在審批新房宅基地時同時辦理原宅基地注銷登記手續；申請人未申請辦理原宅基地注銷登記的，新宅基地申請不予批準。而在頒發權證環節，對未拆除舊房交還原宅基地的，新房的權證不予核發。
[關鍵詞]規范 農村宅基地 一戶一宅 管理
一、“一戶一宅”的概述
通俗地講，“一戶一宅”即為一個農村農民家庭只能申請一處符合規定面積的宅基地。《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》）第六十二條第一款[《土地管理法》第六十二條第一款：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”]是“一戶一宅”的法律依據。從該規定可以看出，農村一戶家庭只能擁有一處宅基地，不能同時擁有兩處或兩處以上的宅基地。
宅基地與國有出讓土地使用權最大的不同點在于農民得到宅基地全在于身份，幾乎不用繳納費用，成為農民的“福利”，故得到宅基地相當于無償得到一筆財富。法律不得不采取相應措施，作出“一戶一宅”規定，“一戶一宅”的立法目就在于保障農民的居住權，確保農民建房宅基地，防止出現農民居無定所的現象發生，同時做到宅基地分配公平，防止發生“一戶多宅”，宅基地無序擴張，浪費土地資源。
1、“一戶”的概念
何謂“一戶”法律沒有明確規定。《土地管理法》只規定了“一戶一宅”，并沒有明確“一戶”的概念，《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（下稱《浙江省實施土地管理法辦法》）對“一戶”的概念也沒作出規定。因此如何認定“一戶”成為實施“一戶多宅”的最大難點。
一般來說“一戶”應是指包括一定人口的一個家庭，“戶”是申請宅基地的前提，宅基地是福利，含金量大，故對如何認定“一戶”爭議不斷。實踐中“一戶”一般以公安單獨立戶為標準，因此各地嚴格掌握分戶條件，家庭成員中除非結婚，否則不予分戶，兒子結婚后可分戶，未婚的成了大齡青年也可分戶，女兒則不存在分戶的問題，等等。但“一戶一宅”中的“戶”指的是“農戶”，是農村集體經濟組織成員組成的一個家庭，這是沒有爭議的。
2、宅基地的概念
我國實行土地社會主義公有制，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。宅基地是指農村農民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地。[《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》第（四）項：“宅基地是指農村村民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地。”]宅基地雖然稱為地，但僅指農民享有的集體土地建設用地使用權，而非所有權，且只限于建造住宅及其生活附屬設施，不能用于建設住宅以外的建筑。但是在集體土地被征收時，同樣應得到使用權人同意，使用權人同樣能得到土地所有權相當的補償，所以說區分所有權與使用權實際意義不大，宅基地有著極大的經濟價值，農民把宅基地當作自己的土地，不認為與土地所有權有什么不同。
3、申請宅基地的主體限于本集體經濟組織成員
宅基地是農民憑借集體經濟組織成員身份獲得的，宅基地使用權是集體經濟組織為了解決本集體組織成員基本居住需求的制度安排，具有福利的性質，故具有鮮明的排他性。不僅城鎮居民不能獲得宅基地使用權，非本集體經濟組織成員也不能獲得宅基地使用權。
1999年1月1日修訂實施前的《土地管理法》規定，經縣級人民政府批準，占地面積不超過規定標準，參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費后，城鎮居民可以使用農村宅基地建房，故城鎮居民在1999年1月1日前合法建造的農村房屋不受限制。
1999年5月6日發布的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款[《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”]明確規定，不得準許城市居民占用農民集體土地建住宅。2004年10月21日發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十項[《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十項：“……改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地……”]，以行政法規的方式禁止城鎮居民購買宅基地。
《浙江省實施土地管理法辦法》第三十六條第一款[《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十六條第一款：“農村村民建造住宅用地，應當向戶口所在地的村民委員會或者農村集體經濟組織提出書面申請……”]規定，也排除了非本集體經濟組織成員的農村農民申請宅基地使用權。但是雖屬非本集體經濟組織成員，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等原因集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本集體經濟組織大多數成員同意并經有權機關批準可以異地建房。
4、宅基地面積實行法定原則
對于宅基地面積《土地管理法》未做統一規定，而是授權省（自治區、直轄市）規定，如《浙江省實施土地管理法辦法》第三十五條第二款[《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十五條第二款：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積標準（包括附屬用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超過一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超過一百四十平方米，山區有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過一百六十平方米。”]規定了宅基地的面積標準。第三款[《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十五條第三款：“農村村民宅基地的具體標準，由市、縣人民政府在前款規定的幅度內根據當地實際確定。”]規定授權市、縣人民政府規定本行政區域內農村農民宅基地的詳細標準。因此，各地在不超過省（自治區、直轄市）規定面積的前提下，對各類對象審批條件、可批面積的規定合法有效。各地根據戶內人口數、年齡等規定的行之有效的細則，應予尊重。
5、“一戶一宅”制度首見于自1999年1月1日起施行的《土地管理法》。
1999年1月1日之前的法律法規政策并沒有“一戶一宅”的限制。隨著人們對住房條件的要求不斷提高，農民大量占地建房的現象越來越普遍，城鎮居民到農村買房或買地建房的積極性高漲，以致農村集體土地資源越來越緊缺，法律不能對此放任。經1998年8月全面修訂，自1999年1月1日起施行的《土地管理法》第六十二條第一款[《土地管理法》第六十二條第一款：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”]的規定，提出了“一戶一宅”制度。
二、宅基地審批時對“一戶一宅”標準的把控
新批宅基地應該嚴格遵守《土地管理法》以及國務院國土行政主管部門、省（自治區、直轄市）關于“一戶一宅”制度的規定。
宅基地的申請條件可分為積極條件和消極條件，以浙江為例：
申請宅基地的積極條件：1、因國家建設、墾區移民、災害等需要搬遷的；2、實施村鎮規劃或舊村鎮改造，必須調整搬遷的；3、常住人口中已領取結婚證書，確需分戶建房的；4、法律法規規定的其他情形。
申請宅基地的消極條件：有下列情形之一的，其宅基地申請不予批準:
1、宅基地面積已達到規定的標準再申請新宅基地的；2、出租、出賣或以其他形式轉讓地上建筑物再申請宅基地的；3、以所有家庭成員作為一戶申請批準宅基地后，不具備分戶條件而以分戶為由申請宅基地的；4、其他不符合申請建房條件的。
對于“一戶一宅”的把控，特別要注意消極條件，消極條件中的1、2、3均涉及到“一戶一宅”，1是指申請人已經有符合法定面積的一宅；2是指申請人出租、出賣或以其他形式轉讓了現有住宅，這種情況表面看沒有住宅，但這是其自愿處置現有住宅的結果；3是不具備分戶條件而以分戶為由申請宅基地，表面看申請人也是沒有住宅，但這是其自愿退出原獲批住宅的結果。但是何謂不具備分戶條件而以分戶，實難把握。以上這些違反“一戶一宅”制度的情況，其宅基地申請不予批準。
三、不作為“一戶多宅”看待的情況
現實中因繼承、買賣等原因，確實存在“一戶多宅”現象，對此應區分形成原因分別處理，即使發生于1999年1月1日之后，下列情況仍不作為“一戶多宅”看待。
（一）繼承所得形成的“一戶多宅”
依據《繼承法》第三條規定，房屋作為公民個人合法財產是可以被繼承的，結合《物權法》“地隨房走”的規定，承載房屋的宅基地也一并隨繼承的房屋被繼承人使用。這樣一來或許會形成“一戶多宅”，此類情況不作為“一戶多宅”看待。《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》第六條[《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》第六條第一款：“……已擁有一處宅基地的本農民集體成員……，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”……”]與《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進全省農村宅基地確權登記發證工作的意見》第三條第（三）項[《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進全省農村宅基地確權登記發證工作的意見》第三條第（三）項：“……對依法繼承房屋……，不受宅基地“一戶一宅”政策的限制，應當予以確權登記。”
《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十六條第三款：“農村村民經批準異地建造住宅的，原宅基地應當在住宅建成后交還村民委員會或者農村集體經濟組織，并由土地行政主管部門注銷原宅基地的土地使用權；……。”
《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十六條第三款：“……屬于建新拆舊的，地上建筑物應當自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部門責令限期拆除。”
《浙江省人民政府辦公廳關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難的意見》第三條第（三）項：“……對未拆除舊房歸還原有宅基地的，新建住房的集體建設用地使用權證不予核發。”
]都做了相應規定。
（二）1999年1月1日前形成的“一戶多宅”
自1999年1月1日起施行的《土地管理法》規定了“一戶一宅”制度。1999年1月1日之前并沒有“一戶一宅”的限制，故此前形成的“一戶多宅”不違反法律，其宅基地應予保護。
《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進全省農村宅基地確權登記發證工作的意見》第三條第（三）項也規定：對……在1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》修訂施行前經依法批準合法取得的宅基地，不受宅基地“一戶一宅”政策的限制，應當予以確權登記。
（三）總和不超過規定面積的“一戶多宅”
有的農民由于自建、買賣等種種原因形成的一戶多宅，但是多宅占地的面積總和并沒有超過法定的宅基地面積。此類情況各地掌握寬嚴不一，有的作為“一戶多宅”處理，有的不作為“一戶多宅”對待。其實這種情形雖一戶有多處房屋，只不過這些房屋之間有一定距離，形式上看起來是多宅，實質上并不違反“一戶多宅”的立法目的，不宜作為“一戶多宅”。
四、異地新建房屋原宅基地的處置
農村中由于老房年代較久成為危房，或不宜居住，農民可申請異地新建住房。建造新房需要較長的時間，在此期間會允許農民在原房屋中居住，等新房建好之后再拆除。但有的農民建好新房后老房卻遲遲未拆，有時直接拒絕拆除，由此形成事實上的“一戶多宅”。這種情形，可采取以下方式處置。
1、簽訂協議確定農民拆除老房將原宅基地交還村集體的義務。
《浙江省實施土地管理法辦法》第三十六條第三款對此有明確規定，但該規定操作性不強，實際工作中，應當在審批時讓申請人與國土主管部門簽訂協議書，約定待新房入住后一定時間內拆除舊房將原宅基地交還村集體。協議書中應明確規定：申請人對本協議內容有異議，可在本協議簽訂之日起六十日內申請行政復議，或者在本協議簽訂之日起六個月內提起行政訴訟。在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在本協議約定的期限內又不將原宅基地返還村民委員會或村集體經濟組織的，將依法申請人民法院強制執行。
雖然《行政訴訟法》未規定行政協議能夠申請人民法院強制執行，實踐中人民法院認可行政機關有權向人民法院申請強制執行行政協議。
2、國土行政主管部門作出責令限期拆除決定。
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