[ 段禹 ]——(2004-3-11) / 已閱37743次
誘導利益，顧名思義就是一種利用利益誘導對方服從自己的指導的方式。在實踐中，行政機關作出行政指導行為，大都是伴隨著利益誘導的。譬如，我國于1989年3月公布的《國家產業政策綱要》將機電、石化、汽車與建筑四大主導產業確立為今后一段時間內國家重點鼓勵和扶持的產業，政府將對其實行誘導性傾斜投資，在1995—1999年，政府優惠貸款在這四大產業中的投資比例占總數額的42%，對汽車行業政府擬在四年內投入1275億元。
行政指導是以設置利益誘導為存在前提的，如果行政主體只是單純的表達其行政意愿，并無利益誘導，一則此非現實意義上的行政指導；二則因無利可圖，行政相對方也不會主動、自愿接受行政指導。就此而言，誘導利益既應該是行政指導概念的必要構成要件，也是行政指導具有事實上的誘導性與強制力的主要動因之一。
在理論上，行政指導雙方處于平等的法律地位，在現實生活中，由于誘導利益的出現，使雙方又一次處于一種實際的不平等地位，使行政指導有一種潛在的、事實上的強制力。一般來說，這種誘導利益大致了表現為兩種狀態，一種即為前例所表明的直接的誘導利益 ，另一種則為一種不利益的制裁，也就是說，如果行政相對方不接受行政指導，他將受到種種限制而最終使利益受到損害。如1994年國務院針對1993年棉花減產致使大中城市國有棉紡企業原料短缺的情況，為組織好棉紗的均衡生產，加快棉紡工業的結構調整和技術改造，在《關于搞好紡織工業生產和調整工作的通知》中要求各級政府勸告各國有棉紡企業從大局出發，開拓控制棉紗生產總量，對不聽勸告，盲目超產的企業采取控制棉花供應、限點和控制流動資金貸款等行政、經濟手段，促其減產、停產。以上兩種情況的出現使行政指導雙方在平等基礎上的博弈已不存在，誘導利益使雙方處于一種不平等的法律地位上，使行政指導
具有了事實上的強制力。
誘導利益雖然在實踐中破壞了行政指導雙方的平衡，但其對行政指導的運行又是不可或缺的。無論什么行政指導，如果不注重設置利益誘導，或不積極兌現利益誘導，則本身并非是完整的行政指導，而企圖靠這種欠完整的行政指導，而企圖靠這種欠完整的行政指導去實現政府目標，恐只是南柯一夢。
2、信賴利益
信賴利益從字面上講就是基于對某事的信賴而獲得的利益或好處。它是基于民法的誠實信用原則而發展起來的。民法理論認為，當事人為締約而進行協商之際，已由一般的普通關系進入一種特殊的信賴關系，依誠實信用原則，盡管此時合同尚未成立，仍然在當事人之間產生了相互協調、照顧、保護、通知、誠實等附隨義務。這些義務可以概括為當事人應盡的必要的注意義務，違反這種注意義務，即構成了締約上的過失，導致合同的不成立或無效。因此，信賴利益可以認為是締約人在締約過程中因對相對人締約行為的信賴而享有的現有利益不受侵犯及對未來可得到利益善意期待的權利。
在行政指導中，相對人對行政主體在心理上存在一種難以抗拒的信賴，這種信賴是出于對政府力量的尊重以及對行政機關擁有的強大的經濟力、科技力、資源力的信賴。在現實生活中，極其復雜的社會經濟現象使個人無法也無力面對所遇到的各種情況，而擁有強大實力的政府可以更容易的獲得情報信息，更容易以宏觀手段調控全部資源，使相對人跟容易的獲得預期的利益，政府的角色已從原來的守夜人變為積極行政的參與者。
在行政機關作出一項行政指導時，它往往是針對當時的社會情況而以權威者的形象出現，而相對方則出于對這種權威的信賴而演變為對其指導性政策的信賴，這種信賴常常使相對方面對政府指導時失去應有的理智而一昧接受。而政府也應該正視這種信賴，在作出指導市盡積極的注意義務，使相對人從這種信賴中獲益。
（三）、行政指導的現實性質
通過以上的分析，我們可以看出，對一種現象的分析應從理論與實踐兩個方面入手才能正確揭示其本質，行政指導即是如此。從理論上講，行政指導是行政主體與相對方在自由平等的基礎上，為了實現雙方的共贏而采取積極柔和的手段進行多次博弈的結果。行政主體作出行政指導，相對方自由選擇，充分體現了民主精神。但在現實中，由于誘導利益與信賴利益的影響，行政主體與相對方實際處于一種事實上的不平等狀態，由此，也使得行政指導具有了一種事實上的強制力。故筆者認為，行政指導是行政機關根據社會經濟生活的變化，為了實現特定的行政目的，運用勸導、建議、期望、謀求、警告等非強制手段，引誘相對方作出選擇并接受擁有事實強制力的單方行政行為。
第二部分 關于行政指導救濟的現狀
當前，無論在理論界還是在實際生活中，對行政指導救濟的問題都存在有較大的分歧，其中，在理論上存在著救與不救的爭論，而在實踐中則需面對如何救的難題。
（一）、理論分歧
在理論研究中，對行政指導的研究尚無統一定論，不同的學者出于不同的考慮而產生了不同的定義，而對于救濟問題，更是大相徑庭，但綜合起來可歸結為救濟與不救濟的分歧。有的學者認為，作出行政指導的行政機關不應當承擔責任，因為行政指導是相對人自愿接受的，其本身亦無法律上的強制力；而有的學者則認為，行政機關應承擔一定的責任，因為這可以促進行政指導的質量，防止濫用行政指導，完善行政法制，保護相對方的合法權益。就是在行政指導制度發達的日本，面對行政指導救濟的研究仍是一片空白。日本學者普遍認為，行政指導不產生法律效力，不具備法律拘束力，對相對人也沒有強制力。日本《行政程序法》第2條規定：“行政指導，是行政機關在其職權或其所管轄事物務的范圍內，為實現一定的行政目的，要求特定人為一定作為或不作為的指導、勸告、建議以及其他不屬于處分的作為。”因此，由于行政指導不屬于行政廳的處分行為而不夠成撤消訴訟的對象。但是，行政主體若以相對方不服從行政指導為由，作出某種制裁或其他的不利處分時，相對方可以該處分為爭議對象，爭訟行政指導的違法性。
（二）現存情況
在實踐中，日本法院判例也認為，都道府縣根據《社會保險醫療擔當者監督綱要》對保險醫療提出的警告不產生直接的法律效力，因而不等于行政廳的處分。（最高法院1963年6月4日民事集第17卷第5號第670頁）
與日本相似，我國于1999年11月24日由最高人民法院頒布通過的關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第一條第4款亦明文規定了“不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院行政訴訟法的受案范圍”，從而以法律的形式將行政指導排除在司法救濟的范圍之外，但是在實際操作中，行政機關的不當指導給相對方權益造成損害的事例屢見不鮮，以下筆者將從不同的角度對其進行分析，對行政指導的救濟問題予以闡述。
行政指導由于其具有較擁有法律強制力的行政行為更大的靈活性與民主性，使得行政指導的內容就顯得更具有復雜性，一般以為，行政機關通過指導給相對方造成的損害有以下情況：
（一）、行政機關作出的行政指導本身無任何瑕疵，但是接受指導者因其它的原因遭受了損失。譬如棉農接受了有關部門的指導種了大量棉花，但在收獲季節恰遇連綿雨水，造成了較大的損失，此時，行政機關與棉農損失并無直接的因果關系，但是基于信賴利益保護原則，可給予一部分的補償。
(二)、行政機關因自身的信息或情報有誤而作出了不當的行政指導，給被指導者造成損失的。譬如某地菜農接受了當地農業部門的指導,種植了大面積的大白菜，但結果由于大量新品蔬菜的上市，再加上外地價廉物美大白菜大量涌入本地市場，致使該地菜農的大片大白菜爛于田中，損失慘重。對于這樣的行政指導，指導者應考慮到行政機關在占有信息、情報方面的全面性、權威性而負有一定的補償責任。
（三）、當行政指導作出后，受指導者確是出于自愿而接受了該指導，結果由于行政指導的內容本身違法而使受指導者遭受損失，如國家明令禁止走私行為，但有些地方政府從地方局部利益出發，指導有關人員如何進行走私或如何逃避打擊，使受指導者因此遭受損失的，行政機關應對其行為給予相對方全部賠償，包括直接損失和間接損失，如因接受指導而直接花費的費用、遭受的罰款等。而且，這種行政指導應納入行政訴訟的范圍。
（四）、當行政指導者以行政指導為名，行行政命令之實時，應允許受指導者窮盡一國（地區）對行政行為的所有救濟手段。此時不僅要審查行政指導有無法律依據，更要審查指導者有無事實上的強制（包括潛在的強制）。如對不接受指導的當事人給予不利益處分、公布不服從者的姓名，使其產生心理壓力，給接受指導者以本不該有的額外獎勵，融合其它手段促使當事人接受指導。法律所要控制的，正是這種行政指導。
從上訴分析可以看出，無論是在日本還是在我國，對行政指導救濟的研究仍處于發展階段，兩個國家的法律都明確了行政指導的不予救濟性。但是，在實踐中，行政指導這種內含事實強制力的行政行為的確會給相對方的權益造成損害，給行政指導以救濟，不僅是一種趨勢也是一種必然。
第三部分 關于行政指導救濟模式的構建
關于行政指導救濟的缺陷，這是在世界各國都普遍存在的問題，由于在實際運用中多種因素的影響，導致行政指導脫離了理論的范疇而呈現出多樣性。現代行政法要求行政主體與相對方之間存在一種動態的平衡，這是保證社會活動穩定的基礎，而行政指導因為其在事實上的強制力使這種平衡被打破，相對方處于一種弱者的的地位。給相對方以救濟，保持這種動態的平衡是現代行政指導發展的必然趨勢。
一、事前救濟模式
我國《行政訴訟法》將抽象行政行為亦排除在行政訴訟之外，而最高人民法院關于行政訴訟法的司法解釋也將行政指導排除于司法審查的范圍，這是法制不健全的一種體現，本身受案范圍的規定就是對公民訴權的一種限制，只要是公民的合法權益受到不法侵害時，就應當有申訴抗辯、尋求救濟的權利。我國《國家賠償法》也未將行政指導的賠償救濟作出規定，不能不說這是一種缺陷。但是，隨著我國加入世界貿易組織，行政法律的國際化也勢在必然，根據《中華人民共和國加入世界貿易組織（WTO）議定書》的要求，行政指導意見也應屬于司法審查的范圍之列，因此，筆者認為，擴大我國行政司法審查的范圍是必須的。在此，筆者就對我國行政指導救濟模式的構建提出幾點看法。
筆者認為，將行政指導納入救濟的范疇，應當從實體救濟與程序救濟兩方面出發，而程序救濟更多體現在事前救濟方面，從程序上對行政指導的決策、實施給予規制，使對相對方權益的損害消滅于未然。筆者認為，在事前救濟模式中，美國發達的聽證制度是值得推崇的，可以說，在美國，雖然其行政指導的救濟如日本一樣也是一片空白，但其發達的聽證制度在一定程度上已經彌補了這種缺陷。聽證制度，就是指國家行政機關在執行公務中，在其主持下，在有利害關系各方的參與下，對特定問題進行論證辯明的的程序。無論政府決策抑或行政方法，只要行政指導決策不是恣意妄為就必須通過各種途徑使行政指導內容真正反映社會生活的需要，并得以有效的實施。因此，在行政指導過程中，行政主體應該進行大量的調查研究，并通過咨詢、協調的方式廣泛征集各方面的意見，使行政真正科學化、合理化。
一、事前救濟
在我國，筆者認為，建立有中國特色的兩級審議、一次公示的制度的事前救濟模式是可行。
第一級審議：在擁有作出行政指導職權的行政機關中，應建立諸如日本經濟審議會的專家審議會制度。在日本，審議會不僅在行政指導 決策過程中積極參與、配合行政主體，乃至成為左右政府決策指導的重要力量存在，而且，審議會還積極的制定各種設想和展望，為政府的行政指導決策提供示范。
中國政府行政指導決策過程中的聽證制度，同日本相比尚屬初露端倪，1993年頒布的《科學技術進步法》確定了專家論證制度。該法第7條第2款規定：制定科學技術發展規劃和重大政策，確定科學技術的重大項目，應當充分聽取科學技術工作者的意見，實行科學決策的原則。
可見，在行政機關中建立專家審議制度是符合現代行政發展需要的。專家審議會應當由涉及此部門的專家、學者及各界代表組成，針對行政機關的提案，結合當地的實際情況，進行科學性、合法性、合理性與可行性的論證，保證指導政策的內容不至于超前或落后，違法或違背規律，給接受指導的相對方造成損失。
第二層審議：在行政指導經過專家審議之后，還應充分發揮當地人民代表大會的作用，對于涉及面廣、影響時間長的長期遠景規劃性的行政指導，應該在每年人大召開時交由人大代表審議通過，并在以后人大召開時對其作用的發揮進行討論，同時根據實際情況的變化對其進行修改；對于短期內、涉及面較小的指導性意見，應征集相關行業的人大代表的意見，從中吸收合理的因素，增強決策的科學性。此外，在行政指導進行過程中，應隨時征求各界代表的意見，以保證其良好運行。
公示程序：在一項行政指導作出之后，行政機關應及時向社會公開，以增強其透明性，在此程序中，應注意以下幾個問題：
1、書面形式原則。書面是程序規范化的基礎，口頭形式難免于任意性、缺乏責任性相聯系。
2、透明性原則。公示程序的核心就是增強對這一行政指導的透明性，從指導作出的理論、現實依據，作出的具體程序到行政指導的具體內容都應當向社會公開，讓相對方知悉、了解此行政指導，以影響其最終決策。
3、及時性原則。行政指導決策并非行政指導的終極，行政指導只有得到有效推行，取得相對方的協助，方有實質意義。
中國有較多的行政指導只表現為內部文件的行式，并通過漫長的公文旅行始得傳到基層行政機構，這一方面缺乏透明性、公開性，缺乏公正的形式；另一方面很可能因事過境遷，已無實際指導意義。此外，行政指導以利益誘導為依托，理應“兵馬未動，糧草先行”，但現實中，相對方已積極響應行政指導，但誘導利益卻遲遲不能兌現，這無疑使得行政指導的功能大打折扣。因此，及時性原則體現了行政指導之決策公布、推行、誘導利益兌現之及時性的要求。
“完善的利益表達渠道與利益綜合機制的存在是政治現代化的必要前提和標志”。行政指導作為現代施政的中心，其決策過程也就是一種資源配置過程與利益分配過程，在決策過程中設置聽證制度，既是利益表達渠道暢通的保障，更是決策結果公正而合乎理性的保證。聽證制度體現行政指導目標合理與過程合理的統一。
上述三個程序并非必須同時存在，對于具體行政指導或影響范圍小的抽象行政指導通過一、三程序即可。但對影響范圍大或影響全局的抽象性行政指導必須符合上述三個程序。
二、事后救濟模式
由于各方面因素的影響，違法或不當的行政指導難免出現，為了保證相對方的合法權益，給予相對方以事后申訴的機會是必要的。由于行政指導在性質上的特殊性，對其給予行政復議不太實際，這容易導致上下級之間的相互袒護，不利于保護相對人的合法權益，因此，將行政指導的救濟納入司法領域才是最有效的。由于行政指導的抽象性與具體性的存在，筆者認為，對此兩種行政指導的司法救濟應該給予區別對待。
1、對抽象行政指導的救濟
抽象的行政指導，是指行政機關為了實現特定的目標而在其職權范圍內針對特定的相對方作出的政策性指導。由于相對方的不特定性，使在救濟時出現困難，對此，筆者認為適度引入西方的公益訴訟制度也不失為一種有效的解決辦法。在抽象性行政指導導致一個地區的不特定的相對人的權益受到損失時，當地同作出行政指導的行政機關同級別的人民檢察院可針對具體情況獨立立案偵查，依法向同級人民法院提起對政府的行政訴訟，以保護不特定多數相對人的合法權益，為其爭得適度的補償。這樣的公益訴訟完全是為了公眾的利益而產生的，也避免了個人同行政機關訴訟中舉證不利的弊端，同時也避免了集團訴訟，重復訴訟對司法資源的浪費，是一項完善的制度。
2、具體行政指導的法律救濟
對于針對特定相對人的行政指導，相對在認為具體行政指導請侵犯了自己的合法權益后，可以依法向人民法院提起行政訴訟，通過司法途徑保護自己的合法權益。由于相對方在實際中的不利地位，應按照舉證責任倒置的規則進行訴訟
由于行政指導在實踐中的靈活性、復雜性，使得一一列舉各種具體情況的救濟方式不太顯現實，但給予行政指導相對方以依法提起訴訟的機會，從各方面給予具體分析，最終保護相對方的合法權益才是最重要的。
以上對我國行政指導救濟模式的構建實際上已突破了我國現有的法律，我國《行政訴訟法》、關于《行政訴訟法》的司法解釋都以明文規定了對抽象行政行為、行政指導的不可訴性，但筆者認為，對相對人合法權益的保護是不應有限制的，對行政主體的錯誤行政行為也應該是有錯必糾的。當前的這種規定，只能說明我國法制的不完善，隨著我國法制進程的加快，將抽象行政行為，不具有法律強制力的行政為納入人民法院的受案范圍也是指日可待的。
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