[ 于伏海 ]——(2016-9-19) / 已閱16661次
談談行政公益訴訟
于伏海
行政訴訟，俗稱民告官，這里的“民”包括自然人、法人和其他組織，這里的“官”指的就是行政機關，包括政府和政府的各個部門，從中央政府到地方政府，從中央政府各部門到地方政府各部門。行政訴訟既然是民告官，那“民”永遠是原告，“官”永遠是被告，不過，有的“官”卻是不能當被告的，比如派出所，比如鄉鎮一級政府的各種“所”，這些都是不能當被告的。
但是，有的行政機關違法行政或者消極不作為，受害的的不只是某一個“民”的利益，受害者多到可能是一個村鎮的“民”，可能是一個縣域的“民”，可能是一個省域的“民”，甚至可能是整個國有的所有國民，此時，每一個“民”都可以起訴維權。不過，在中國，越是人人都是受害者，越是人人都可以起訴，越是沒有人起訴。出現這樣的困境，原因是多方面的，或者是“多一事不如少一事”，或者是“事不關己高高掛起”，或者是“等著別人起訴自己利益均沾”，或者是“懼怕社會黑暗官官相護”。
當行政機關的違法行為侵害的不只是某一個“民”的利益，而是“民眾”的利益時，那行政機關侵害的實際上就是“公益”，為了避免公益被侵害卻無人維護的尷尬局面，各國都有相應的公益訴訟的制度。我國也于2015年7月1日開始試點公益訴訟。
我們先來看一個公益訴訟的案例：（來源：正義網）
日前,吉林省通化市輝南縣人民檢察院因輝南縣林業局怠于履行職責,依法向輝南縣人民法院提起行政公益訴訟。
2002年至2011年,輝南縣20戶村民未經批準,違法在該縣樣子哨鎮邵家店村集體林地(天然林林地)內建設住宅、養殖棚及種植玉米。輝南縣林業局于2008年、2009年雖然對部分違法侵占林地人員進行了罰款及限期還林或恢復林地的行政處罰,但違法人員繳納罰款后,并未履行恢復林地的義務,輝南縣林業局也未采取進一步措施,導致被侵占的林地至今未得到恢復。至2016年4月,被非法侵占的林地面積逐年增加,已經增加至五萬六千余平方米,森林資源遭到嚴重破壞。
2016年3月31日,輝南縣人民檢察院向林業局發出檢察建議,建議該局依法履行職責,確保被違法侵占的林地限期恢復植被。在一個月的整改期限屆滿后,輝南縣林業局仍未依法正確履行監管職責,致使被違法侵占的林地一直被非法占用,國家和社會公共利益持續處于受侵害狀態。
為保護森林資源,維護國家和社會公共利益,輝南縣人民檢察院根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》及《檢察機關提起公益訴訟試點方案》相關規定,就該案向輝南縣人民法院提起行政公益訴訟。
這個案例告訴我們，行政公益訴訟中提起訴訟的一方不一定是公民、法人或者其他組織了，而是檢察院。檢察院是司法機關，對行政機關具有監督的權力和責任。如果經過司法監督，行政機關仍然違法行政或者消極履責，那檢察院就可以依據上述兩個文件提起公益訴訟了。
我們先來看看《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》這個文件。
這個文件是全國人大常委會2015年7月1日作出的，具體內容是：
為加強對國家利益和社會公共利益的保護，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定：授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區確定為北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區、直轄市。人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件。試點工作必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，充分發揮法律監督、司法審判職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益。試點工作應當穩妥有序，遵循相關訴訟制度的原則。提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。本決定的實施辦法由最高人民法院、最高人民檢察院制定，報全國人民代表大會常務委員會備案。試點期限為二年，自本決定公布之日起算。
最高人民法院、最高人民檢察院應當加強對試點工作的組織指導和監督檢查。試點進行中，最高人民檢察院應當就試點情況向全國人民代表大會常務委員會作出中期報告。試點期滿后，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律。
這個文件應該是試點公益訴訟的一個指導原則，需要注意的是試點公益訴訟的領域和地域。公益訴訟的領域包括但不限于以下幾方面：
1，生態環境和資源保護；
2，國有資產保護；
3，國有土地使用權出讓；
4，食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。
地域包括：北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅。
這也就是說，目前只有上述十三個地方的檢察機關可以提起公益訴訟，而且也不是針對任何可訴的事情都可以提起公益訴訟，主要是針對上述四個領域可訴的事情提起公益訴訟。
第二個文件是《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，具體內容如下： 為貫徹落實黨的十八屆四中全會關于探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的要求，現就檢察機關提起公益訴訟試點工作提出如下方案。
一、目標和原則
按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的改革部署，積極探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。
(一)堅持改革正確方向。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，發展完善中國特色社會主義檢察制度，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。
(二)立足法律監督職能。堅持檢察機關職能定位，把握提起公益訴訟的條件、范圍和程序，既強化對公共利益的保護，又嚴格規范行使檢察權。
(三)有效保護公共利益。針對生態環境和資源保護等領域侵害國家和社會公共利益的情況，及時提起民事或行政公益訴訟，加強對國家和社會公共利益的保護。
(四)嚴格依法有序推進。根據民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關規定和全國人大常委會的授權決定，確保試點工作在法律框架和授權范圍內開展，維護法制的統一和權威。
二、主要內容
(一)提起民事公益訴訟
1.試點案件范圍。檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。
2.訴訟參加人。檢察機關以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟。民事公益訴訟的被告是實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。檢察機關提起民事公益訴訟，被告沒有反訴權。
3.訴前程序。檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。法律規定的機關或者有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。
4.提起訴訟。經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟。檢察機關提起民事公益訴訟，應當有明確的被告、具體的訴訟請求、社會公共利益受到損害的初步證據，并應當制作公益訴訟起訴書。
5.訴訟請求。檢察機關可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。
檢察機關提起公益訴訟試點工作方案
(二)提起行政公益訴訟
1.試點案件范圍。檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。
2.訴訟參加人。檢察機關以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織。
3.訴前程序。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。
4.提起訴訟。經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟，應當有明確的被告、具體的訴訟請求、國家和社會公共利益受到侵害的初步證據，并應當制作公益訴訟起訴書。
5.訴訟請求。檢察機關可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。
(三)其他事項
1.試點期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應當先行層報最高人民檢察院審查批準。
2.提起公益訴訟，檢察機關免繳訴訟費。
3.提起公益訴訟，試點方案沒有規定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定。
三、方案實施
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