[ 賀胤應 ]——(2014-5-9) / 已閱7664次
內容摘要：就整個西部地區而言，與港澳臺地區和東部地區相比，西部地區的法治建設水平依然處于第三層次；其次，就西部地區內部而言，西部地區的中小城市和農村地區應當是當前和今后一個時期法治建設的重點，法治建設的資源應當向這兩個地區傾斜。形成這種情況的原因很多，有經濟的、社會的、文化的等等，法律職業群體的存在和發展是其中一個方面。在人類法治建設發展的歷史進程中，法律職業群體重要作用不可低估，但西部地區法律職業群體中法律人才短缺問題仍然是一個問題。文章從現有的對策評析角度出發，提出了西部地區法律人才短缺的應對之策。
關鍵詞： 法治差序格局 西部地區 法律職業群體 法律人才
一、法治建設差序格局背景下的西部地區法治建設水平定位
2005年，我在大學畢業論文《中國法治建設進程中縱向的差序格局——從社會文化發展水平角度分析》一文中談到：“我在思考中國的法治建設時，發現在中國法治建設進程中存在并將長期存在法治建設的差異性，為便于研究，我將這種差異性稱之為‘差序格局’ ，這種差序格局可以分為縱的方向和橫的方向兩方面。縱向的差序格局是指大城市、中小城市、農村地區三個地理空間在中國法治建設進程中會呈現出一定的差異性；橫向的差序格局是指港澳臺地區、東部地區、中西部地區三個地理空間在中國法治建設進程中也會呈現一定的差異性。形成這種差序格局的原因很多，最重要的是社會的政治經濟發展不平衡。” 根據筆者的研究，中國的法治建設已經形成一種差序格局，此種差序格局的形成，具有一定的客觀性和必然性，是中國法治建設進程中必然出現的一種現象，對此，我們不能否認，只能充分認識和把握這種差序格局，并在此基礎上探討中國的法治建設進程中出現的問題。
自實行改革開放以來，尤其是黨中央實施西部大開發戰略以來，西部地區的經濟、社會、文化等諸多方面均取得了巨大的發展，與此相伴，西部地區的法治建設也取得了長足的發展。但如果要給西部地區法治建設問題定一個位置的話，那么在法治建設的橫向的差序格局中，西部地區的法治建設狀況與中部地區一樣，處于第三層次，港澳臺地區依然位居第一層次，東部地區則處于第二層次。如此分類，所依據的標準依然是經濟社會文化發展的不平衡的基本狀況。港澳臺地區因為其經濟、社會、文化發展水平均比較高，加之又有比較悠久的法律文化傳統，因此，盡管三者與大陸的法律體系并不同，但在“一個中國”的大框架下，單就法治建設水平來說，港澳臺地區遠遠地領跑在前面，有許多值得大陸地區借鑒的經驗和教訓。今年是改革開放30周年，梳理改革開放30年的成績，我們不難看到，東部地區依靠其臨海的天然地理優勢，最先獲得對外開放和對內改革的政策優勢，經濟發展一躍而起，領跑在中國大陸的最前方。經濟的發展帶動了社會、文化等多方面的發展。而改革開放對于西部地區來說卻是不同步的，作為大后方的西部地區發展軌跡是先進行改革，后才慢慢的開放，最終逐漸形成這樣的經濟發展現狀：東部地區經濟發展水平最高，中部地區經濟發展水平一般，西部地區經濟發展水平比較落后，與這種經濟發展水平相伴的是中國各地區居民的收入都有較大幅度的增長，但東部地區居民收入增長最快，中部地區次之，西部地區最慢，區域之間的居民收入差距呈現擴大化趨勢。馬克思主義法學理論認為，經濟與法具有十分緊密的關系，商品經濟愈發展，它對法的要求就愈多。 因此，就法治建設水平來說，東部地區較中西部要高，因為她的商品經濟對法治的需求遠高于中西部地區，為促進商品經濟的發展，東部地區必然會積極加快法制建設，快速提前促進機制和體制的改革和完善，最終促進法治建設的發展。中西部地區相對而言要慢半拍。
就西部地區內部來說，從縱向的角度來說，大城市（省會城市、首府）、中小城市、農村地區三個地理空間的法治建設水平也會呈現出一定的差異性。在大城市（省會城市、首府）、中小城市、農村地區三個地理空間之間來探討的話，現階段，西部地區大城市多因其是一省的政治、經濟、文化中心，法治建設的水平相對比較高，甚至已經趕過一些東部地區，存在問題的是中小城市和農村地區，這是探討西部地區法治建設問題應當給予充分考慮的重點。如以法律人才為例來看，西部地區法律人才短缺和流失是一個較為普遍的問題，但這主要指的是中小城市和農村地區，大城市現在基本上不存在這個問題，甚至還可能存在一定的過剩。
綜上所述，筆者認為，新時期，在法治建設的差序格局背景下，西部地區法治建設水平的定位應當是，首先，就整個西部地區而言，與港澳臺地區和東部地區相比，西部地區的法治建設水平依然處于第三層次，要趕上二者， 還有較長的路需要走。其次，就西部地區內部而言，西部地區的中小城市和農村地區應當是當前和今后一個時期進行法治建設的重點，法治建設的資源應當向這兩個地區傾斜。
二、法治建設差序格局背景下的西部地區法律職業群體問題研究——以法官、檢察官為主要考察點
形成西部地區與港澳臺地區和東部地區法治建設水平差異，以及西部地區內部大城市與中小城市和農村地區法治建設水平差異的原因很多，有經濟的、社會的、文化的等等。本文礙于作者的研究能力以及為了將問題研究透徹，本文擬從法律職業群體的角度進行一番探討，并提出如何應對法律人才短缺和流失的問題。
（一）法律職業群體對法治建設的重要意義
法律職業群體是歷史上最早出現的職業群體之一。在羅馬共和國時期，一個具有相對獨立性的法律家群體就已經產生。“古希臘和古羅馬的人們選擇了法律作為組織社會秩序的主要規則，由此發展出了不同于其他文明的獨特的秩序范式。與其他約束個人行為的規則（如中國的禮儀）不同，法律具有很強的外在化特征，即它只能管束人的外部行為，而且只能靠外在于行動者的力量來維持。這樣就需要一些專門的人員來維持法律的正常運作。” 這些“專門的人員”就是法律職業群體。一般認為，法律職業群體由執掌司法審判、檢察或以提供法律服務為業的專業的法律工作者群體組成，這些法律職業群體是受過專業法學規范訓練的職業化的專業人員，他們具有大體相同的文化背景，有著同樣的法律語言、知識、思維、技能以及職業倫理。法律職業群體的出現是人類社會法制文明進步的表現，也是人類社會分工和自由協同思想的體現，是社會歷史進程中的必然產物。法律職業群體起源于西方，其形成和發展對推動西方社會由中世紀神權、君權統治到近代政治社會的轉型和發展，起到了十分關鍵的作用。首先，他們為近代國家和法制的創建共同扮演著推動器的角色，他們使教會法體系成為一套以羅馬法為藍本的系統化、理性化的法律體系，剔除排他性力量的存在，為西方近代法律傳統的形成奠定了基礎；其次，司法成為國家對社會實施控制和管理的主要手段，最終導致近代“法治國”的出現。這也誠如有學者對羅馬共和國時期的職業法律家群體為羅馬法和法治的發展作出的貢獻所作的表述：“落馬的法律機器得以完美的運行，得益于程序完備的羅馬法庭和專業律師階層的出現。”“沒有職業律師階層就不可能存在法治。” 這種表述雖過于絕對，但在一定程度上說明了法律職業群體對于法治建設的重要作用。綜上，通過歷史地考察，我們不難得出這樣的結論：在人類法治建設發展的歷史進程中，法律職業群體重要作用不能低估，這已經為學界和實務界所公認。中國進行社會主義法治建設，也需要法律職業群體的形成，目前，隨著中國法治建設進程的加快，中國以法官、檢察官、律師為核心法律職業群體已經獲得了長足的發展，并日益在國家社會生活中發揮其突出的作用。
（二）西部地區法律職業群體的現狀
近年來，西部地區的法律職業群體也隨著中國法治建設的進程獲得了發展，但在西部地區的法律職業群體中，法律人才短缺和流失仍然是一個比較嚴峻的問題。有一組數據可以說明這個問題，據陜西法院系統統計，2000年至2004年，陜西省法院系統能夠任命的法官后備人選總共274人，而每年因退休等原因離開的法官在200人左右；據最高人民法院透露的數字，近年我國共流失法官16000人，其中，多數法官是從西部地區流失的；內蒙古檢察系統辦案量以每年5%至10%的速度遞增，而檢察官數量卻逐年減少，年平均減少205人；據云南省檢察院透露，云南省的基層檢察院，空編908人；據全國省級檢察院政治部主任座談會公布的數據，2002年至2005年，西部基層檢察院遞減9814名，而同期新任檢察官只有1362名。 這些數據說明了西部地區法院和檢察院系統司法官短缺和流失的問題。同樣，對自由職業的律師而言，西部地區也存在一定的問題，主要表現在大量的律師均聚集在省會等大城市，中小城市和農村存在律師短缺，以及法律服務市場尚未形成等。
通過考察和梳理，筆者發現，西部地區法律人才的短缺和流失的形態主要表現在：
一是近幾年中央加大了對西部司法機關的投入，出臺了“兩院”基層司法機關的經費保障標準，通過擴大司法考試降分地區降低了法官、檢察官門檻，一定程度上緩解了西部地區法律人才短缺的問題，但西部地區人才斷檔問題仍然比較突出，還沒有從根本上解決。
二是西部地區的大城市（省會城市、首府）經濟一般比較發達，且是一省的政治、經濟、文化中心，居民的收入普遍比較高，對法律人才的吸引力比較高，因此，就目前看，這些地區的法律人才短缺問題已經基本得到緩解，甚至一些地方還出現了一定程度的過剩；而在西部地區的中小城市和農村地區，尤其是小城市和農村地區，目前法律人才的短缺問題依然比較嚴重，以筆者所在的新疆兵團為例，在一些墾區檢察院（大多設在鄉鎮）的內設部門內，常常出現一個檢察員（科長或負責人）領導一幫書記員的情況，具有辦案資格的檢察官十分少。
三是從地區角度來看，可分為西部地區內部由中小城市、農村地區向大城市的“內流失”和由西部地區流向其他發達地區的“外流失”。“內流失”表現在中小城市、農村地區的法律人才通過考公務員、職務調動、辭職等方式向大城市聚集，此種流失的特點在于，西部地區法律人才的整體數量并沒有減少，只是西部局部地區法律人才的減少。“外流失” 表現在西部地區的法律人才通過考公務員、職務調動、辭職等方式向東部地區和中部地區聚集，此種流失的特點在于，西部地區整體的法律人才數量的減少，這是目前法律人才流失的主流。
四是從法律人才流失的職業屬性來看，一種表現在由法官和檢察官群體向律師群體流失；一種流失表現在由司法隊伍向其他行業如政府機關、黨委政法委、紀委等部門流失。這主要是由目前法官、檢察官群體收入、政治待遇皆令人不滿意所導致的。因為同樣是從事法律工作，都通過了司法考試，彼此素質差不多，而律師的收入遠高于法官和檢察官，當許多法官、檢察官還在為還房貸而發揚勤儉節約精神的時候，同時期從事律師職業的人已經有了私家車。同樣是國家公務員，在政府機關、黨委政法委、紀委等部門工作的公務員提拔的很快，而在法院、檢察院工作遠遠地落后在后面。
五是西部基層法院、檢察院人員分布存在結構失衡。大多數西部地區的基層法院、檢察院并不缺“人”，而缺的是具有法律職業資格的法官、檢察官。一些基層法院、檢察院由于歷史、體制等種種原因，一些不具有法官、檢察官資格的“人”占了很大的編制，這些“人”不能獨立辦案，但統一按照公務員管理，因此沒有法官、檢察官資格并不影響他們升職，其收入也和法官、檢察官差不多，從而使真正有法律職業資格的法官、檢察官感到自己的職業資格并無多大價值，一旦時機成熟，就極有可能拍屁股走人，最終造成法官、檢察官的流失。
（三）解決西部地區法律人才短缺和流失的對策——從現有的政策評析角度出發
前面談到，法律職業群體對法治建設具有十分重要的意義，西部地區要加快法治建設，離不開法律職業群體，建設法律職業群體需要法律人才，因此解決西部地區法律人才短缺和流失的問題就顯得頗為重要。近幾年來，國家為解決西部地區法律人才短缺問題出臺了一些政策和措施，下面將圍繞對這些措施的評析談一些對策。
第一類措施是，圍繞中共中央組織部、中央機構編制委員會、最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發的《關于緩解西部及貧困地區基層人民法院、人民檢察院法官、檢察官短缺問題的意見》（以下簡稱《意見》）而出臺的一些措施。如東、中、西部地區互派法官、檢察官掛職鍛煉，法官和檢察官短缺地區地縣兩級結對子等具體措施來建立人才對口支援機制；法官、檢察官錄用過程中，有必要時，錄用主管機關可以適當放寬開考比例；積極組織開展西部基層人民法院、人民檢察院志愿服務活動，制定優惠政策鼓勵志愿者留下工作；通過大力弘揚優良傳統作風，宣傳表彰扎根基層無私奉獻的先進典型等。這些措施是可行的，也在一定程度上起到了效果。但筆者認為，如果要從根本上解決短缺和流失問題，還必須解決：一是法院、檢察院管理體制問題。首先，法院、檢察院實行全國垂直管理，最高法院、最高檢察院對全國的人、財、物均有調配權，那么就可以實行全國統一招錄法官、檢察官，統一分配，對于愿意去西部基層工作的干警在待遇上可進行必要的調劑，以此鼓勵一些大學生愿意去西部工作并且留下來。其次，西部地區中級以上法院、地市級以上檢察院應該普遍建立原則上不再直接從高校和社會招錄干警，而從基層通過考試遴選優秀法官、檢察官的制度，以此來鼓勵大學生去基層工作。二是應充分認識到，司法考試是一種精英考試，凡是通過者，都有可能選擇一種更好的工作機會，而西部地區基層機關，工作環境條件不太好，要想留住人才或者吸引通過司法考試的人來工作，首先必須進行硬件改革和建設，加大資金投入力度，盡最大努力營造一個良好的工作環境，同時，要逐步改革法官、檢察官的薪酬體系，提高法官、檢察官的待遇，縮小法官、檢察官和律師的收入差距。
第二類措施是降低是司法考試的門檻。2007年以前，該種措施主要通過擴大降低分數線的放寬地區而實現，2007年則在原來的基礎上，又提高司法考試的通過率，達到20%左右，創司法考試制度實行以來的新高。筆者以為，司法考試通過實行全國統一通過分數和放寬地區通過分數，比較充分地考慮了中國經濟社會文化發展不平衡的現狀，應該得到肯定，但現階段，不應再擴大，應保持現狀比較好。對提高全國司法考試的通過率，筆者是持反對態度的。2007年，針對360分以上的考生逐步增多的現狀，司法部不應該再固守360分的通過線，而應將分數線做相應的調整，使其通過率保持在一個恒定的基礎之上，而不應一下子提高到20%，這對中國司法考試制度是一種玷污，對廣大懷揣著法律、法治夢想的法律人而言是一種玷污。首先，大幅提高通過率不符合國家設立司法考試的初衷。法律職業作為一項極其特殊的職業，大到決定生殺予奪，小至明判分毫歸屬，無不昭示著是非善惡，這就要求其從業者必須具有超凡的才智、豐富的經驗和高超的法律專業技能。苛刻而又嚴格的選撥程序，無疑是國家確保法律執業者具備上述素質的有效手段。倘若大幅提高通過率，則國家設計司法考試的初衷就難以實現。其次，大幅提高通過率有損法律職業的公信力。法律職業的公信力的最大魅力在于其高門檻。這第一道門檻就是司法考試。高難度的司法統一考試為法律職業的公信力增加了籌碼。因為，不經過苛刻嚴格的考試選撥程序，即使某一些人確具備從事法律職業的基本素質，社會各界也難以認可，也就沒有公信力。以前“兩高”組織的初任法官、檢察官統一考試之所以難以被社會各界認可，除報考對象局限于法院、檢察院內部人員外，其最根本的原因便是因降分而使考試難度相對降低，考試通過的比例相對偏高。相反，社會各界對當時全國統一的律師資格考試認可程度卻相當高，這在一定程度上得益于其苛刻而又嚴格的考試。最后，大幅提高通過率并不能從根源上解決法律人才短缺和流失問題。主要原因有三：一是西部地區原有的一些未通過司法考試的人員法律功底太差，當年“兩高”組織的內部資格考試都通不過，難以指望通過大幅提高通過率使他們通過國家司法統一考試。二是西部地區物質待遇太低，新畢業的大學生寧愿去東部打工荒廢自己的法律專業也不愿意到這些地區工作。三是一些法律人才把在西部地區工作當做過渡，通過司法考試后紛紛辭職。
綜上，對于司法考試我們應該樹立這樣一種態度：司法考試是中國法律職業化進程的推進器，它的確遭遇了某種不合理的職業現狀，值此關頭，需要堅定信念，努力貫徹執行司法考試制度的設計意圖，堅持、堅持、再堅持。 2007年已經成為歷史，筆者希望2008年的司法考試能回歸其本來面目。
第三類措施是落實法官和檢察官津貼。經過多年的努力和呼吁，2007年7月，中國的法官和檢察官津貼終于得到落實，這無疑是一件好事，也可以堪稱中國法律職業群體建設大事上的一件大事，具有一定的標本意義。但是，筆者發現這一措施存在這樣幾個問題。一是法官和檢察官津貼最高才340元，最低僅180元，在物價日益飛漲的今天，這點錢在法官、檢察官收入中所占的比重不大，根本不足以引起法官和檢察官的興趣。二是法官、檢察官津貼與警銜津貼相比較，基本上一樣，但兩者付出的努力不一樣，要成為法官、檢察官必須付出的巨大努力，通過被稱為天下第一考的司法考試，而成為警察則只需要高中學歷并不用通過什么考試。三是有關文件規定實行津貼所需經費，按行政隸屬關系和現行經費保障、工資發放渠道解決，如此一來，一些西部基層法院、檢察院因為經濟發展水平落后等原因，到目前為止，還沒有落實到位法官和檢察官津貼。筆者以為，要使法官和檢察官津貼充分發揮其作用，首先應當做到，一、法官和檢察官津貼與警銜津貼相比較，最低標準和最高標準之間建議高出50%。高出50%，除了增加收入之外，一方面，也是讓法官、檢察官通過比較，獲得一種職業滿足，以彌補法官、檢察官收入不高帶來的心理不穩定。另一方面，也是讓法官、檢察官覺得自己努力通過司法考試，沒有白白考一場，自己所從事的法官、檢察官職業是一種精英職業，增加職業的榮譽感。二、建議將法官和檢察官津貼納入中央財政范圍，由中央轉移支付，確保西部基層地區法官和檢察官津貼落實到位。
最后，逐步開始試行法官、檢察官分類管理。這是一條比較好的措施，在許多法治建設的發達國家已經成為一項成熟的制度，它有助于實現法官、檢察官職業的精英化發展，提高和樹立司法機關的威信，同時，更有助于減少法官、檢察官的流失。筆者以為，現階段，對法官、檢察官分類管理應該進行大幅度推廣，在法官、檢察官數量保持一定的數量的基礎上，按照一定的比例配備司法輔助人員和行政人員。對法官、檢察官主要按照《法官法》、《檢察官法》進行管理，同時，準用《公務員法》；對司法輔助人員和行政人員僅按照《公務員法》管理即可。
作者簡介：賀胤應：新疆生產建設兵團人民檢察院助理檢察員、全國檢察理論研究人才、兵團屯墾戍邊理論研究中心研究員
