[ 張善寶 ]——(2014-2-8) / 已閱12849次
咨詢意見是指國際司法機構(gòu)應具有咨詢資格主體的請求就某一特定法律問題所發(fā)表的意見。國家擔保自然人和實體在國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）內(nèi)活動的責任與義務的咨詢意見（以下簡稱“擔保國責任與義務咨詢意見”）是《海洋法公約》生效以來國際海洋法法庭海底爭端分庭（以下簡稱“分庭”）受理的首例案件，也是其第一次行使咨詢管轄權(quán)，該咨詢意見對于國際海洋法的發(fā)展具有里程碑意義，有利于“區(qū)域”制度的完善、“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)以及“區(qū)域”環(huán)境及其生物資源的保護。深入研習咨詢意見的內(nèi)容，對于指導我國“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)具有積極意義。
一、案件背景
“區(qū)域”蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源。為保證各國公平分享“區(qū)域”礦產(chǎn)資源所衍生的利益，《海洋法公約》規(guī)定“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)采用平行開發(fā)制，即由國際海底管理局（以下簡稱管理局）企業(yè)部單獨開發(fā)和由締約國及其自然人和法人與管理局以協(xié)作的方式共同開發(fā)。鑒于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)所涉問題的重要性，《海洋法公約》規(guī)定除管理局企業(yè)部和締約國外，其他承包者欲參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)需取得所屬公約締約國的擔保。《海洋法公約》以及《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》對擔保國的責任與義務做了相應規(guī)定，但這些規(guī)定不夠具體、明確，在理解上容易產(chǎn)生分歧，隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)活動日趨頻繁，進一步明晰公約及相關(guān)法律文書對擔保國責任與義務的規(guī)定就成為國際社會亟待解決的問題。為此，2011年2月，“分庭”應管理局理事會的請求，就擔保國責任與義務所涉三個具體的法律問題——擔保國的法律責任和義務、擔保國賠償責任的范圍、擔保國的履約措施，出具了“擔保國責任與義務咨詢意見”。
二、咨詢意見的意義
首先，在“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)業(yè)已開始的背景下，“擔保國責任與義務咨詢意見”詳細解釋了《海洋法公約》及相關(guān)法律文書涉及擔保國責任與義務的相關(guān)條款，明確了擔保國義務的內(nèi)容，澄清了擔保國承擔責任的條件及其賠償?shù)姆秶头绞剑缍藫鴳扇〉谋匾瓦m當措施的標準，為公約各締約國擔保本國承包者在“區(qū)域”內(nèi)活動提供了具體、清晰的法律框架，有助于各擔保國監(jiān)督本國承包者對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源進行有序開發(fā)，維護人類共同繼承的財產(chǎn)，有助于擔保國對其潛在的賠償責任進行評估，并采取措施來預防和避免這種責任的產(chǎn)生。
其次，鑒于“區(qū)域”環(huán)境保護的重要性，“擔保國責任與義務咨詢意見”確認擔保國責任與義務的一般條款平等適用于所有擔保國，無論其是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家。這種無差別待遇原則有利于維護“區(qū)域”環(huán)境保護標準的完整性和統(tǒng)一性，防止發(fā)達國家企業(yè)為規(guī)避嚴格義務而在發(fā)展中國家設(shè)立企業(yè)并獲得擔保的“方便擔保國”情形的蔓延。同時，“擔保國責任與義務咨詢意見”考慮到發(fā)展中國家的能力和技術(shù)水平，以擔保國承擔的采取預先防范辦法的義務為例分析指出，該項義務源于《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條，此條規(guī)定，“為了保護環(huán)境，各國應根據(jù)他們的能力廣泛采取預防性措施。”因此，雖然擔保國責任和義務相關(guān)條款對于所有國家設(shè)置同等義務，但這并不妨礙在制定擔保國直接義務的規(guī)則時，考慮國家能力的不同，給予發(fā)展中國家差別待遇。“擔保國責任與義務咨詢意見”的如此解釋可以促進發(fā)展中國家有效地參與到“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動之中，公正地分享“區(qū)域”礦產(chǎn)資源所衍生的利益。
最后，“擔保國責任與義務咨詢意見”注重對“區(qū)域”環(huán)境及其生物資源的保護。伴隨著對“區(qū)域”了解的進一步加深，人類驚奇地發(fā)現(xiàn)，除礦產(chǎn)資源之外，“區(qū)域”還孕育著極其豐富的生物資源。“區(qū)域”生物資源因生活在極端環(huán)境之下形成了獨特的生理、代謝結(jié)構(gòu)，這些特質(zhì)使得該資源在醫(yī)療開發(fā)、工業(yè)利用、環(huán)境保護等方面具有極高的經(jīng)濟價值和科研價值。為保護“區(qū)域”生物資源，“擔保國責任與義務咨詢意見”要求擔保國應盡最大努力履行其確保義務，保證所擔保的承包者按照合同條款和《海洋法公約》及相關(guān)法律文書的規(guī)定進行“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)活動。同時，該咨詢意見還要求擔保國承擔采取預先防范辦法、最佳環(huán)境做法以及進行環(huán)境影響評估等與“區(qū)域”環(huán)境及其生物資源的保護有關(guān)的直接義務。“擔保國責任與義務咨詢意見”的上述解釋有利于促使各國在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)與“區(qū)域”環(huán)境及其生物資源的保護中尋求平衡。
三、存在的缺陷
第一，“擔保國責任與義務咨詢意見”沒有正面回應“分庭”管轄裁量權(quán)的異議。依據(jù)《海洋法公約》191條的規(guī)定，“經(jīng)管理局大會或理事會請求，分庭應（shall）對他們活動范圍內(nèi)發(fā)生的法律問題提出咨詢意見”，這與《國際法院規(guī)約》第65條所稱“法院對于任何法律問題如經(jīng)任何團體由聯(lián)合國憲章授權(quán)而請求或依照聯(lián)合國憲章而請求時，得（may）發(fā)表咨詢意見”存在明顯區(qū)別。依據(jù)《海洋法公約》191條的規(guī)定，是否意味著“分庭”有進行咨詢的絕對義務？咨詢意見在回答這一問題時表示，雖然注意到《海洋法公約》191條與《國際法院規(guī)約》第65條之間措詞的差異，但這并不影響“分庭”對于本案的受理，“分庭”沒有必要就這種差異對案件受理的影響發(fā)表意見。顯然，“分庭”在咨詢意見中回避了這一程序性問題，雖然這種回避無礙于本案的審理，但是，隨著科學技術(shù)的發(fā)展和深海探測提取能力的提高，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)活動會更加頻繁，“區(qū)域”制度將接受實踐的檢驗，這其中將產(chǎn)生諸多法律疑問需要“分庭”予以解答。因此，確定“分庭”的裁量權(quán)對管理局以及《海洋法公約》締約國都具有十分重要的意義。
第二，“擔保國責任與義務咨詢意見”闡釋擔保國直接義務的法律依據(jù)略顯欠缺。咨詢意見認為擔保國在擔保本國承包者進行“區(qū)域”內(nèi)活動時應當承擔采取預先防范辦法、采取最佳環(huán)境做法、確保承包者在管理局為保護海洋環(huán)境發(fā)布緊急命令情形下遵守等直接義務。這些義務僅源自于《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》，但是前者不具有法律約束力，后兩者是管理局制定的法律文件，約束主體應為參與“區(qū)域”活動的承包者，其并不能為作為《海洋法公約》締約國的擔保國創(chuàng)設(shè)義務。
四、對我國的啟示
本案是我國繼“科索沃獨立咨詢意見”之后，第二次參與國際司法機構(gòu)的咨詢程序。我國就案件管轄權(quán)及咨詢意見所涉三個具體法律問題向“分庭”提交了詳細的書面意見，其內(nèi)容與咨詢意見的最終結(jié)果基本一致，這既體現(xiàn)出我國對“區(qū)域”內(nèi)活動的重視，又體現(xiàn)出我國應對國際海洋法律問題能力的提高。盡管“擔保國責任與義務咨詢意見”本身并不具有法律約束力，不能為締約國創(chuàng)設(shè)義務，但作為國際司法機構(gòu)對于該問題的權(quán)威解讀，其影響力是毋庸置疑的，對管理局的工作以及未來“區(qū)域”法律規(guī)則的制定將發(fā)揮重要的指導作用。因此，我國應深入研習“擔保國責任與義務咨詢意見”的內(nèi)容，評估其對我國的影響。同時，我國應加快“區(qū)域”立法，規(guī)范承包者在“區(qū)域”內(nèi)的勘探和開發(fā)行為，為我國在該領(lǐng)域的事務提供法律保障，助力我國海洋大國向海洋強國邁進的步伐。
（作者單位：武漢大學國際法研究所）
