[ 王冠華 ]——(2013-10-7) / 已閱37608次
三、關(guān)于違法判斷標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題
對(duì)于“責(zé)令交出土地”決定的違法判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，主要是考量和認(rèn)定該等決定是否滿足前面述及的前提條件；除此之外，尚需對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的其他各種違法行為予以規(guī)制。
《若干解釋》第九十五條規(guī)定，“被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；(二)明顯缺乏法律依據(jù)的；(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”《行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款規(guī)定，“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽(tīng)取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；(二)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》第六條第一款規(guī)定，“征收補(bǔ)償決定存在下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)；(二)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)；(三)明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障；(四)明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益；(五)嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序；(六)超越職權(quán)；(七)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行的情形。”較之于《若干解釋》第九十五條和《行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款規(guī)定，《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》第六條第一款將違反《征補(bǔ)條例》中的“公平補(bǔ)償”原則、《行政強(qiáng)制法》中的“行政目的”以及國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中的“程序正當(dāng)”原則，規(guī)定為法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的重要依據(jù)，對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為的司法審查要件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的豐富和細(xì)化，有利于征收補(bǔ)償工作穩(wěn)妥進(jìn)行，更符合非訴行政執(zhí)行案件司法審查的實(shí)際，對(duì)于確定“責(zé)令交出土地”決定的違法判斷標(biāo)準(zhǔn)，亦具有相當(dāng)?shù)膮⒖冀梃b意義。
換言之，對(duì)于“責(zé)令交出土地”決定的合法性，除滿足前述兩個(gè)角度的兩個(gè)要件外，對(duì)其考量和認(rèn)定，還可以參考借鑒《若干解釋》第九十五條、《行政強(qiáng)制法》第五十八條第一款以及法釋[2012]4號(hào)《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》)第六條第一款的規(guī)定。下面予以詳析：
1、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)
如實(shí)踐中，不少地區(qū)存在著當(dāng)?shù)卣疀](méi)有任何征地文件強(qiáng)制征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象。顯然，在此情形下，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)被征地拆遷人作出“責(zé)令交出土地”決定就存在“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)”的問(wèn)題，被征地拆遷人拒絕交出土地當(dāng)然就不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。
2、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)
如我國(guó)許多地區(qū)存在由于歷史原因造成的手續(xù)不全的建筑物、構(gòu)造物以及設(shè)施，實(shí)踐中，不少地方的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門不遵照國(guó)辦發(fā)明電[2003]42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》第4條確立的“實(shí)事求是”的原則，對(duì)該等建筑進(jìn)行妥善處理，而是直接認(rèn)定為違章建筑，一拆了之，并作出“責(zé)令交出土地”決定以行政強(qiáng)制手段迫使被征地拆遷人搬遷。這一具體行政行為“明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)”，直接侵害被征地拆遷人合法的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對(duì)于該等“責(zé)令交出土地”決定，被征地拆遷人拒絕交出土地同樣不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。
3、明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷征收人合法權(quán)益，或者使被拆遷征收人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障
雖然我國(guó)《土地管理法》、《實(shí)施條例》等法律法規(guī)規(guī)定了“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，但對(duì)于集體土地上房屋來(lái)說(shuō)，必須按照公平補(bǔ)償原則予以補(bǔ)償。中紀(jì)辦發(fā)[2011]8號(hào)《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》第二條規(guī)定，“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行。”《征補(bǔ)條例》第二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。”因此，如前述，對(duì)被征地拆遷人的房屋拆遷不再簡(jiǎn)單地按地上附著物補(bǔ)償，既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地，對(duì)于該等房屋要參照《征補(bǔ)條例》單例給予補(bǔ)償。對(duì)于集體土地上房屋，如果2011年3月17日以后繼續(xù)按地上附著物予以補(bǔ)償，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷征收人合法權(quán)益，或者使被拆遷征收人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障，則屬于“明顯不符合公平補(bǔ)償原則”之情形，被征地拆遷人有權(quán)拒絕交出土地。
4、明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益
實(shí)踐中，在征地拆遷中，為達(dá)到低成本征地拆遷的目的，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門常常打著認(rèn)定和查處違法建筑的旗號(hào)，違反法律規(guī)定的程序隨意認(rèn)定被征地拆遷人房屋違建，勒令被征地拆遷人限期自行拆除，尤其針對(duì)所謂的“告狀者”、“釘子戶”或者“房屋數(shù)量較多、占地面積較大、補(bǔ)償金額較大戶”等被征地拆遷人予以重點(diǎn)打壓，將其房屋直接作為違章建筑組織社會(huì)力量進(jìn)行“強(qiáng)拆”、“偷拆”等，并強(qiáng)令被征地拆遷人交出土地，肆意侵害被征地拆遷人的合法權(quán)益。由于認(rèn)定和查處違章建筑，在任何時(shí)候只能是維護(hù)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，而不能成為政府部門的行政目的，尤其是成為拆遷之目的。這種“形式合法、實(shí)質(zhì)不合法”的做法明顯背離了縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門的行政目的，完全違反了政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法和維護(hù)公共利益的精神，顛倒了城鄉(xiāng)管理的目的和手段的關(guān)系，屬“明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益”的濫用職權(quán)之舉，不具有合法性。被征地拆遷人在該等情形下拒絕交出土地完全是正當(dāng)?shù)摹?br>
5、嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序
所謂程序正當(dāng)，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。關(guān)于基于縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門“嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序”被征地拆遷人拒絕交出土地的正當(dāng)性問(wèn)題，在前述“二、關(guān)于決定前提條件的問(wèn)題”中已作詳細(xì)論述，在此不再贅述。
6、超越職權(quán)
所謂超越職權(quán)，是指行政執(zhí)法主體及其工作人員所作出的具體行政行為，超越了法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限范圍，或者實(shí)施了根本無(wú)權(quán)實(shí)施的具體行政行為。如前述，征收拆遷補(bǔ)償應(yīng)遵循“確保被征地拆遷農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則，故縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門在拆遷補(bǔ)償過(guò)程中作出具體行政行為時(shí)，要兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和被征地拆遷人權(quán)益的保護(hù)；如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)被征地拆遷人權(quán)益造成損害，則這種損害應(yīng)被盡可能地限制在最小的范圍和限度之內(nèi)。倘若縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門違背比例原則或者禁止過(guò)渡原則而作出“責(zé)令交出土地”決定，則必然為“超越職權(quán)”之舉，被征地拆遷人有權(quán)采取自救行為而拒絕交出土地。此外，由于根據(jù)《實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定，作出“責(zé)令交出土地”相關(guān)行政決定的行政主體是“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門”，實(shí)踐中由鄉(xiāng)級(jí)政府的土地管理所等派出機(jī)構(gòu)、城市管理局、綜合執(zhí)法局、城建部門、規(guī)劃部門、某某拆遷指揮部甚至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等作出“責(zé)令交出土地”決定的，顯系“實(shí)施了根本無(wú)權(quán)實(shí)施的具體行政行為”，當(dāng)然無(wú)效，被征地拆遷人亦有權(quán)采取自救行為而拒絕交出土地。
7、其他情形
如采取中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征地拆遷人交出土地，采取暴力、威脅手段或突擊、“株連”等方式強(qiáng)制被征地拆遷人交出土地行為，以及枉顧國(guó)家的三令五申仍組織實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷并責(zé)令被征地拆遷人交出土地等等，對(duì)于在該等情形下被征地拆遷人拒絕交出土地，不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。此外，國(guó)土資發(fā)[2004]237號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見(jiàn)》第二條第(十四)項(xiàng)規(guī)定，“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；兩年內(nèi)未提供給具體用地單位的，按未供應(yīng)土地面積扣減該市、縣下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)。”縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門依據(jù)該等失效的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件”作出“責(zé)令交出土地”決定的，被征地拆遷人拒絕交出土地，同樣不能被認(rèn)定為“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的行為”。
四、關(guān)于責(zé)令交出時(shí)限的問(wèn)題
在縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門依法作出“責(zé)令交出土地”決定后，被征地拆遷人自行交出土地的期限應(yīng)如何掌握，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而具體的問(wèn)題，這亦系被征地拆遷人尋求行政和司法救濟(jì)的法定期限。如若該等期限屆滿后被拆遷征收人既不尋求行政救濟(jì)或者司法救濟(jì)，又不自行主動(dòng)地交出土地，就得承擔(dān)司法強(qiáng)制執(zhí)行的不利后果。
《若干解釋》第八十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。”《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”在此“180日”和“三個(gè)月”系不同規(guī)定，筆者認(rèn)為，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、司法解釋應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的法律適用規(guī)則，在2012年1月1日《行政強(qiáng)制法》施行后，應(yīng)當(dāng)遵循“三個(gè)月”的申請(qǐng)期限；對(duì)于縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門于“三個(gè)月”申請(qǐng)期限屆滿后再行向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的，則可按照《若干解釋》第八十八條規(guī)定“逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理”之規(guī)定處理。所謂“逾期申請(qǐng)”的“正當(dāng)理由”，不應(yīng)成為縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門怠于作為或者不作為的借口，根據(jù)法律精神應(yīng)理解為“不可抗力或者其他特殊情況”。
五、關(guān)于責(zé)令交出土地行政強(qiáng)制程序的問(wèn)題
關(guān)于“責(zé)令交出土地行政強(qiáng)制程序”的問(wèn)題，《土地管理法》、《實(shí)施條例》、《若干規(guī)定》等法律法規(guī)以及司法解釋未置明文。這里有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題需要明確：一是催告前置程序；二是強(qiáng)制執(zhí)行主體。
關(guān)于催告前置程序問(wèn)題，《行政強(qiáng)制法》第五十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書(shū)送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地管理部門向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前，必須先履行催告前置程序，只有經(jīng)向被征地拆遷人發(fā)出催告書(shū)，并自送達(dá)之日起10日后被征地拆遷人沒(méi)有履行主動(dòng)交出土地義務(wù)的，該土地管理部門方可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在“責(zé)令交出期限”屆滿后催告期限內(nèi)，如果被征地拆遷人對(duì)“責(zé)令交出土地”決定提起行政訴訟，人民法院是否應(yīng)予受理，對(duì)此《行政強(qiáng)制法》未予規(guī)定。筆者以為，應(yīng)該分不同情形予以處理。《若干解釋》第四十一條第一款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。”根據(jù)這一規(guī)定，如果縣級(jí)以上人民政府土地管理部門在作出“責(zé)令交出土地”決定時(shí)，未告知被征地拆遷人訴權(quán)或者起訴期限的，在催告期限內(nèi)，被征地拆遷人對(duì)“責(zé)令交出土地”決定提起行政訴訟且起訴期限在三個(gè)月之內(nèi)，人民法院應(yīng)予受理；否則就應(yīng)不予受理，除非具有“不可抗力或者其他障礙”之正當(dāng)理由。
關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行主體問(wèn)題，司法實(shí)踐中，人民法院一般會(huì)參照《申請(qǐng)執(zhí)行規(guī)定》第九條規(guī)定，即交由“市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施”，對(duì)于該等做法，最高人民法院也給予了充分肯定。盡管人民法院給出的理由是基于“裁執(zhí)分離”的司法改革基本方向，但該等理由顯然是不充足的，有推卸司法職責(zé)和減輕受案壓力之嫌。
作者簡(jiǎn)介：專職律師，法學(xué)博士，國(guó)際注冊(cè)高級(jí)法律顧問(wèn)師
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