[ 王冠華 ]——(2013-10-7) / 已閱37607次
被征收土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征收土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征收土地公告，并由該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施。征收土地公告應當包括下列內容：①征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；②被征收土地的所有權人、位置、地類和面積；③征地補償標準和農業人員安置途徑；④辦理征地補償登記的期限、地點。
(2)征地補償登記
被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征收土地公告規定的期限內持土地權屬證書等到指定地點辦理征地補償登記手續。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人未如期辦理征地補償登記手續的，其補償內容以有關市、縣土地行政主管部門的調查結果為準。
(3)征地補償安置方案制訂、公告、聽取意見(聽證)并修改
1)制訂。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門以被征收土地的所有權人為單位在征收土地公告之日起45日內擬訂征地補償、安置方案。
2)公告。市、縣人民政府土地行政主管部門在征收土地公告之日起45日內公告擬訂的征地補償、安置方案，征地補償安置方案公告應當包括下列內容：①本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；②土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；③安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；④地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；⑤農業人員的具體安置途徑；⑥其他有關征地補償、安置的具體措施。
3)聽取意見(聽證)并修改。擬訂的征地補償、安置方案公告后，市、縣人民政府土地行政主管部門要聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。若被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向該土地行政主管部門提出。市、縣人民政府土地行政主管部門應當研究被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規和批準的征收土地方案進行修改。
另外，根據國土資發[2010]96號《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》第四條第(十一)項關于“簡化征地批后實施程序”規定，“為縮短征地批后實施時間，征地報批前履行了告知、確認和聽證程序并完成土地權屬、地類、面積、地上附著物和青苗等確認以及補償登記的，可在征地報批的同時擬訂征地補償安置方案。征地批準后，征收土地公告和征地補償安置方案公告可同步進行。公告中群眾再次提出意見的，要認真做好政策宣傳解釋和群眾思想疏導工作，得到群眾的理解和支持，不得強行征地。”這一點需要引起關注。
(4)征地補償安置方案報批
市、縣人民政府土地行政主管部門將擬訂的征地補償、安置方案或修改后的征地補償、安置方案報市、縣人民政府審批。報批時，應當附具被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及采納情況，舉行聽證會的，還應當附具聽證筆錄。
關于報批時間問題，由于《征收土地公告辦法》明確給予了被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人10個工作日的意見反饋或者聽證要求的法定期限，即便在被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人針對擬訂的征地補償、安置方案不提出不同意見或者不提出聽證要求的情形下，市、縣人民政府土地行政主管部門也應該充分保證被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的期限利益及相關權益。因此，啟動報批程序的合理節點至少應確定在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日之后。
(5)征地補償安置方案批準
即由市、縣人民政府對征求意見后的征地補償安置方案進行審批。
(6)補償安置方案的具體實施
征地補償安置方案經市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。在組織實施中，下列問題需重點關注：
1)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償、安置費用撥付給被征地農村集體經濟組織后，有權要求該農村集體經濟組織在一定時限內提供支付清單，并有權督促有關農村集體經濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經濟組織成員予以公布，以便被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人查詢和監督。
2)市、縣人民政府土地行政主管部門應當受理對征收土地公告內容和征地補償、安置方案公告內容的查詢或者實施中問題的舉報，接受社會監督。
3)對征地補償安置標準有爭議的，由市、縣人民政府協調；協調不成的，應由上一級地方人民政府裁決。根據《實施條例》第二十五條第三款規定，征地補償安置標準爭議由批準征收土地的人民政府裁決，即一律由批準征收土地的省級人民政府或者國務院裁決。2010年11月30日修正的《征收土地公告辦法》第十五條規定，“因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市、縣人民政府協調；協調不成的，由上一級地方人民政府裁決。”但該辦法系國土資源部的行政規章，據此而改變《實施條例》規定的裁決權主體，法律依據明顯不足。為解決裁決機關層次過高、提高裁決效率問題，2011年5月18日，國務院法制辦公室作出國法[2011]35號《關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（以下簡稱《通知》）規定，“被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民法院政府提出申請。”也就是說，自《通知》下發之日起，被征地集體經濟組織和農民對征地補償安置方案不服要求裁決的，不再向批準征收土地的省級人民政府或者國務院申請裁決，而是向批準征地補償、安置方案的市、縣人民政府的上一級地方人民政府申請裁決。《通知》將原本由省級人民政府或者國務院行使的職權交由批準征地補償、安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府行使，實質是一種行政權力的下放。對這一權力下放行為，人民法院應當給予必要的尊重。
4)征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。同時，要妥善解決被征地拆遷人的合理要求，同時要做到先安置后拆遷，堅決制止和糾正違法違規強制拆遷、暴力征地行為。
綜上所述，對于“市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為”這一項前提條件，強調征地拆遷行為應按照《土地管理法》以及《實施條例》規定的相關程序予以實施。《征收土地公告辦法》第十四條規定，“未依法進行征收土地公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償登記手續。”“市、縣人民政府土地行政主管部門未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續。”根據這一規定，在“未依法進行征收土地公告的”、“未依法進行征地補償、安置方案公告的”情形下，征地拆遷程序瑕疵將直接導致征地拆遷不能。縣級以上人民政府土地行政主管部門如果無視這一情形徑行向被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人作出“責令交出土地”決定，就必然是違法的。更進一步言，既然未予以公告引致的“程序上的瑕疵”將侵犯被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的知情權，導致“責令交出土地”決定違法，那么直接剝奪被征地拆遷人對于征地補償安置方案的意見反饋權、聽證權以及前述征地前關于征收土地方案的合理意見反饋權、聽證權和財產確認權等實體上的權利，根據“舉重以明輕”的原則，在該等情形下作出“責令交出土地”決定也必然是違法的。
(二)基于“被征地拆遷人”角度關于“責令交出土地”的要件
如前述，《實施條例》第四十五條從被征地拆遷人的角度確定了“責令交出土地”決定的要件，即“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地”且“拒不交出土地”這一前提條件；對于這一前提條件，《若干規定》第十四條第一款第(三)項將其具體化為“被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行”。無疑該項前提條件突出強調了征地拆遷行為應具有實質合法性以及被征收土地所有權人、使用權人抗拒或不配合征收活動已經達到了相當的嚴重程度，才可以啟動“責令交出土地”決定的程序。現予以具體分析：
1、縣級以上人民政府土地行政主管部門必須依法對被征地拆遷人安置補償
國土資發[2007]112號《國土資源部關于貫徹實施〈中華人民共和國物權法〉的通知》第二條第(二)項規定，“土地征收補償制度，關系廣大人民群眾的切身利益，關系社會穩定，關系和諧社會建設。《物權法》依據憲法，按照黨和國家關于征地補償安置必須保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，對土地征收補償制度進行了完善：一是《物權法》明確土地征收必須以保護耕地為前提；二是《物權法》明確土地征收必須具備法定條件，即：必須是為了公共利益的需要，必須依照法定的權限和程序，必須依法給予征收補償；三是《物權法》明確了土地征收的法定補償范圍，包括：土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和社會保障費用。”根據《土地管理法》、《實施條例》等法律法規規定和本條規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對被征地拆遷人必須依法給予安置補償，具體要求是：首先，征地目的必須是為了公共利益的需要；其次，安置補償的程序必須合法，亦即必須滿足前述基于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度述及的兩項前提條件，避免程序違法或者存在程序瑕疵，并堅持先安置、后拆遷原則；最后，安置補償標準的設定必須符合法律、法規的要求，房屋拆遷要堅持公平補償原則，確保被征地拆遷人得到妥善安置和保障，確保被征地拆遷人居住條件有改善、生活水平不降低、長遠生計有保障、發展權益不減少。
在此，需要對征地補償安置標準的問題作進一步的探討。根據國土資發[2010]96號《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》等行政規范性的規定，征地補償安置要在《土地管理法》、《實施條例》等規定的原土地用途下的產值倍數法的基礎上，推進征地補償新標準實施，以保障被征地拆遷人生產生活、解決好被征地拆遷人居住的問題。
(1)各類建設征收農村集體土地都必須嚴格執行省、自治區、直轄市人民政府制定的征地統一年產值標準和區片綜合地價。對于新上建設項目，在用地預審時要嚴格把關，確保項目按照公布實施的征地統一年產值標準和區片綜合地價核算征地補償費用，足額列入概算。建設用地位于同一年產值或區片綜合地價區域的，征地補償水平應基本保持一致，做到征地補償同地同價。各地應建立征地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2至3年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。目前實施的征地補償標準已超過規定年限的省份，應按此要求盡快調整修訂。
(2)要將被征地農民納入社會保障。本著“誰用地、誰承擔”的原則，鼓勵各地結合征地補償安置積極拓展社保資金渠道。各地在用地審查報批中，要對被征地農民社保資金落實情況嚴格把關，不得以新農保代替被征地農民社會保障。
(3)對被征地拆遷人的房屋拆遷不再簡單地按地上附著物補償，要參照《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）單例給予補償，拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。采取重分宅基地進行遷建安置的，房屋采取重置價補償；對于不再分配宅基地的，則應當按照當地城鎮居民的居住水平安置。
2、違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地且拒不交出土地
對于本項前提條件的認定，關鍵在于被征收拆遷人是否實施了“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的行為”以及“拒不交出土地”是否達到了嚴重程度。
對于阻撓行為的認定，根據《若干規定》第十四條第一款第(三)項規定，包括被征地拆遷人已經依法得到安置補償且拒不交出土地的行為，以及被征地拆遷人無正當理由拒絕接受安置補償且拒不交出土地的行為兩種情形。對于后一種情形中的“正當理由”，主要是指被征地拆遷人不接受或難以接受補償安置、拒絕交出土地具有合法、合理的理由，需要結合前文分析和“縣級以上人民政府土地行政主管部門必須依法對被征地拆遷人安置補償”進行綜合考量，如前述市、縣人民政府土地行政主管部門未依法進行征收土地公告，被征收拆遷人拒絕辦理征地補償登記手續進而拒絕交出土地；市、縣人民政府土地行政主管部門未依法進行征地補償、安置方案公告，被征收拆遷人拒絕辦理征地補償、安置手續進而拒絕交出土地；市、縣人民政府土地行政主管部門直接剝奪被征收拆遷人意見反饋權、聽證權、財產確認權等實體權利，被征收拆遷人拒絕接受安置補償進而拒絕交出土地；被征收拆遷人對于征地安置補償標準不服，依法提出異議，等等，即應視為“正當理由”。需要指出的是，由于《實施條例》第二十五條第三款規定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”，故在征收拆遷人僅對征地安置補償標準不服，依法提出異議的情形下，以此為由拒絕交出土地，在現行土地法律法規體系下是不能得到支持的，但可通過司法阻卻的方式以維護自身的合法權益。如果被征地拆遷人在未依法得到安置補償或者基于前述“正當理由”拒絕接受安置補償的情形下拒不交出土地，則不能將該等行為認定為被征地拆遷人實施“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的行為”。
同時，就行為程度而言，“拒不交出土地”這一行為尚須以“情節嚴重”作為認定基礎。何謂“情節嚴重”，應以“已經影響到征收工作的正常進行”為認定標準。當然，“已經影響到征收工作的正常進行”是一項主觀標準，由市、縣人民政府土地行政主管部門自由裁量決定；如果市、縣人民政府土地行政主管部門已向人民法院申請強制執行，則以人民法院的司法審查判斷標準予以認定。
綜上分析，如果被征地拆遷人已經依法得到安置補償，怠于或者拒絕交出土地，或者不具有上述“正當理由”，以各種行為方式包括但不限于已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，公開抗拒交出土地，達到影響到征收工作的正常進行的程度時，市、縣人民政府土地行政主管部門就可以作出“責令交出土地”決定并進而申請人民法院強制執行。
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