[ 楊凱 ]——(2013-4-12) / 已閱13806次
摘要: 本文結(jié)合中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)分析行政私益訴訟案例，提出推動(dòng)行政公益訴訟的切實(shí)可行的路徑選擇是：以行政審判權(quán)的能動(dòng)運(yùn)行為基本方法，以“自然法”與“實(shí)在法”的契合為司法哲學(xué)，以審判權(quán)的能動(dòng)運(yùn)行促進(jìn)行政公益訴訟制度的建構(gòu)。
關(guān)鍵詞: 行政訴訟 私益訴訟 公益訴訟 能動(dòng)司法
在我國(guó)，行政公益訴訟并不是一個(gè)法律用語(yǔ)。對(duì)于為什么我國(guó)的行政訴訟法沒(méi)能建構(gòu)真正的行政公益訴訟制度，法學(xué)界觀點(diǎn)紛紜。如何解決當(dāng)下的“國(guó)法”沒(méi)有行政公益訴訟制度，而“天理和人情”又要求司法回應(yīng)公益訴訟的矛盾？本文從三起具有公益訴訟性質(zhì)的民事行政關(guān)聯(lián)訴訟典型案例的審判過(guò)程、審理結(jié)果和審判經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證分析入手，結(jié)合中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需求，在論析行政公益訴訟制度建構(gòu)的理念價(jià)值的同時(shí)，探討以審判權(quán)的能動(dòng)運(yùn)行促進(jìn)和推動(dòng)行政公益訴訟制度建構(gòu)的司法路徑，以期對(duì)我國(guó)行政訴訟法立法的修改完善有所裨益。本文所討論的法理學(xué)問(wèn)題是：一是從事行政審判的法官在審理案件過(guò)程中如何對(duì)在私益訴訟中凸顯出的社會(huì)公益訴求進(jìn)行法律識(shí)別；二是從事行政審判的法官選擇什么樣的路徑和方法來(lái)應(yīng)對(duì)和處理行政訴訟中涉及社會(huì)公益訴求的各種社會(huì)矛盾；三是從事行政審判的法官在缺乏公益訴訟制度的情況下，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“自然法”宣示者的社會(huì)責(zé)任；四是法官對(duì)于行政訴訟中私益與公益交織在一起的特殊情形如何進(jìn)行法律適用；五是在中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的現(xiàn)階段行政公益訴訟制度建構(gòu)的路徑選擇中法官應(yīng)當(dāng)起到怎樣的引領(lǐng)作用。
一、典型案例的啟示與思考
近十年來(lái)，我國(guó)關(guān)于行政公益訴訟的理論研究和實(shí)踐探索雖然取得較為豐碩的成果，但未能透過(guò)行政法官的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)研究行政公益訴訟規(guī)則設(shè)計(jì)和制度建構(gòu)。本文選擇的典型案例來(lái)源于武漢市漢陽(yáng)區(qū)人民法院民事一審和武漢市橋口區(qū)人民法院行政一審、武漢市中級(jí)人民法院行政二審均已審結(jié)的三起民事行政關(guān)聯(lián)訴訟案件。這三起典型案例的起訴者均為居住在武漢市漢陽(yáng)區(qū)的公民馬長(zhǎng)松。馬長(zhǎng)松是武漢市園林局下屬國(guó)營(yíng)漢陽(yáng)漁場(chǎng)的職工，同時(shí)也是該漁場(chǎng)龍陽(yáng)湖漁業(yè)養(yǎng)殖承包人。龍陽(yáng)湖位于武漢市漢陽(yáng)區(qū)，是武漢市人民政府特許從事漁業(yè)養(yǎng)殖的面積較大的湖泊。2004年，原告馬長(zhǎng)松與國(guó)營(yíng)漢陽(yáng)漁場(chǎng)經(jīng)協(xié)商一致后簽訂了漁業(yè)養(yǎng)殖承包協(xié)議，并開(kāi)始承包養(yǎng)魚(yú)。但養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)卻并不順利。由于龍陽(yáng)湖附近大部分企業(yè)的生產(chǎn)污水、居民生活污水和地面徑流污水均未經(jīng)處理而直接向湖內(nèi)排放，加上漁業(yè)養(yǎng)殖大量使用人工飼料和消毒藥水等多種污染，造成湖水大面積污染，經(jīng)常發(fā)生死魚(yú)現(xiàn)象，最后龍陽(yáng)湖的水質(zhì)達(dá)到劣五類水體污染標(biāo)準(zhǔn)，凡投放的魚(yú)苗立即死亡，根本無(wú)法從事漁業(yè)養(yǎng)殖。馬長(zhǎng)松承包后所投入的資金幾乎全部損失，經(jīng)濟(jì)損失經(jīng)過(guò)鑒定有239萬(wàn)元之巨。面對(duì)因水污染所造成的經(jīng)濟(jì)損失，馬長(zhǎng)松選擇龍陽(yáng)湖附近正在排污的大型企業(yè)武漢卷煙廠作被告，向法院提起環(huán)境污染侵權(quán)民事訴訟，請(qǐng)求法院依法判令被告承擔(dān)因環(huán)境污染造成其漁業(yè)養(yǎng)殖的全部經(jīng)濟(jì)損失。在民事訴訟過(guò)程中，由于民事訴訟證據(jù)難以確定環(huán)境污染多因一果的賠償責(zé)任，原告馬長(zhǎng)松與其代理律師為了確保民事訴訟私益目的實(shí)現(xiàn)，試圖通過(guò)提起行政訴訟收集民事環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的證據(jù)。馬長(zhǎng)松將武漢市環(huán)境保護(hù)局和武漢市水務(wù)局告上法庭，請(qǐng)求法院依法判決其履行防治和防護(hù)龍陽(yáng)湖水污染的法定職責(zé)并附帶賠償因行政不作為而造成的經(jīng)濟(jì)損失2元。
案例一：原告馬長(zhǎng)松訴被告武漢卷煙廠、武漢市水務(wù)集團(tuán)有限公司、武漢市城市排水發(fā)展有限公司、武漢市城市建設(shè)基金管理辦公室、武漢市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償糾紛案。一審法院案號(hào)為武漢市漢陽(yáng)區(qū)人民法院(2007)陽(yáng)民二初字第43號(hào)。一審法院審理結(jié)果是裁定準(zhǔn)予撤訴。
案例二：原告馬長(zhǎng)松訴被告武漢市環(huán)境保護(hù)局履行法定職責(zé)附帶行政賠償案。一審法院案號(hào)為武漢市橋口區(qū)人民法院(2007)橋行初字第27號(hào)，一審法院審理結(jié)果是裁定駁回起訴。上訴人馬長(zhǎng)松不服判決上訴至武漢市中級(jí)人民法院，二審法院案號(hào)為武漢市中級(jí)人民法院(2008)武行終字第24號(hào)，二審法院審理結(jié)果是裁定準(zhǔn)予撤回上訴。
案例三：原告馬長(zhǎng)松訴被告武漢市水務(wù)局履行法定職責(zé)附帶行政賠償案。一審法院案號(hào)為武漢市橋口區(qū)人民法院(2007)橋行初字第28號(hào)。一審法院審理結(jié)果是裁定駁回起訴。上訴人馬長(zhǎng)松不服判決上訴至武漢市中級(jí)人民法院，二審法院案號(hào)為武漢市中級(jí)人民法院(2008)武行終字第33號(hào)。二審法院審理結(jié)果是裁定準(zhǔn)予撤回上訴。
(一)審判過(guò)程：私益訴訟隱含公益訴求帶來(lái)的諸多問(wèn)題
馬長(zhǎng)松提起的民事侵權(quán)賠償糾紛案件在一審法院的審理過(guò)程并不順利，法官在案件審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題：
首先，證據(jù)規(guī)則和舉證責(zé)任分配問(wèn)題。雖然在民事環(huán)境污染侵權(quán)訴訟案件審理中實(shí)行舉證責(zé)任倒置，但本案中的水質(zhì)污染是多因一果所致，被告武漢卷煙廠拿出了行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的排污許可證和污水處理達(dá)標(biāo)檢測(cè)報(bào)告辯稱龍陽(yáng)湖的水質(zhì)污染與己無(wú)關(guān)，同時(shí)辯稱龍陽(yáng)湖周邊還有幾十余家企業(yè)事業(yè)單位生產(chǎn)污水和幾十萬(wàn)戶居民的生活污水都在向龍陽(yáng)湖直接排放，原告馬長(zhǎng)松應(yīng)當(dāng)去起訴其中沒(méi)有排污許可證或污水處理不達(dá)標(biāo)的企業(yè)事業(yè)單位和負(fù)責(zé)生活污水處理的部門(mén)。原告馬長(zhǎng)松就此追加負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厣罨蛭鬯幚淼奈錆h市水務(wù)集團(tuán)有限公司等四家國(guó)有企業(yè)作為本案民事侵權(quán)賠償訴訟的共同被告。然而，被追加的四個(gè)共同被告均辯稱其雖然負(fù)有處理生活污水的責(zé)任，但他們是靠政府財(cái)政撥款和水費(fèi)收取來(lái)進(jìn)行城市生活污水處理的，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)費(fèi)保障無(wú)法履職的應(yīng)當(dāng)免責(zé)。另外，五被告均辯稱雨雪天地面徑流的污染源以及馬長(zhǎng)松自己承包漁業(yè)養(yǎng)殖過(guò)程造成的環(huán)境污染同樣也是造成水質(zhì)污染的多種原因之一，這個(gè)污染原因不能由他們承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)于多因一果的環(huán)境侵權(quán)情況如何劃分環(huán)境污染的民事侵權(quán)賠償責(zé)任？在民事訴訟證據(jù)規(guī)則規(guī)定環(huán)境侵權(quán)舉證責(zé)任倒置但舉證證據(jù)難以證明待證事實(shí)的情況下，法官如何再次分配舉證責(zé)任？
其次，環(huán)境污染責(zé)任劃分技術(shù)鑒定困難問(wèn)題。對(duì)大面積湖泊水體環(huán)境污染原因的相關(guān)鑒定證據(jù)的技術(shù)含量要求很高，且現(xiàn)在還沒(méi)有環(huán)境侵權(quán)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任鑒定所需高昂的鑒定費(fèi)用究竟由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？對(duì)于提供了政府行政機(jī)關(guān)依合法程序頒發(fā)的排污許可證及污水處理達(dá)標(biāo)檢測(cè)報(bào)告的企業(yè)是否可以認(rèn)定其免責(zé)？工業(yè)排污、生活排污、自然污染和養(yǎng)殖業(yè)污染的成因和責(zé)任分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)究竟如何劃定？這沒(méi)有一個(gè)明確的比例，目前也無(wú)法進(jìn)行專業(yè)的技術(shù)鑒定來(lái)確定。如此一來(lái)民事訴訟案件的審理陷入了僵局。
再次，私益訴訟中隱含公益訴求的法律識(shí)別和價(jià)值判斷問(wèn)題。根據(jù)民事法官的釋明和對(duì)舉證責(zé)任的再次分配，原告馬長(zhǎng)松如果不能再提交相應(yīng)的補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，法院可能難以支持他的民事訴訟請(qǐng)求。為了突破民事訴訟舉證的困境，實(shí)現(xiàn)保護(hù)私益目的，馬長(zhǎng)松提起了行政取證之訴。雖然原告馬長(zhǎng)松在民事訴訟過(guò)程中提起行政訴訟的最初目的是為收集民事訴訟證據(jù)，亦即是出于追求私益的目的。但是，環(huán)境污染多因一果帶來(lái)的民事審判難題實(shí)際上就隱含著對(duì)社會(huì)公益的訴求。通過(guò)行政訴訟收集民事訴訟證據(jù)雖然是誤打誤撞引發(fā)了公益訴求，但其實(shí)社會(huì)公益早就隱含在眾多的私益訴訟之中。
(二)審判結(jié)果：基于社會(huì)公益訴訟性質(zhì)的司法難題
關(guān)于原告馬長(zhǎng)松訴被告武漢市環(huán)境保護(hù)局履行法定職責(zé)一案，一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為：我國(guó)環(huán)境保護(hù)的行政管理法定職責(zé)是實(shí)行嚴(yán)格的地域管轄職責(zé)劃分，現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章均已明確授權(quán)規(guī)定由地方各級(jí)人民政府及各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。龍陽(yáng)湖地處武漢市漢陽(yáng)區(qū)轄區(qū)內(nèi)，其環(huán)境污染防治和保護(hù)的行政管理職權(quán)理應(yīng)由武漢市漢陽(yáng)區(qū)人民政府及武漢市漢陽(yáng)區(qū)環(huán)境保護(hù)局承擔(dān)。因此，鑒于本案被告武漢市環(huán)境保護(hù)局的被告主體資格不適格，一審法院裁定駁回原告起訴。
關(guān)于原告馬長(zhǎng)松訴被告武漢市水務(wù)局履行法定職責(zé)一案，一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為：現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章并未明確賦予水務(wù)局履行水污染防治的法定行政管理職責(zé)。因此，被告武漢市水務(wù)局不是對(duì)龍陽(yáng)湖水污染防治履行法定行政管理職責(zé)的適格主體。鑒于原告馬長(zhǎng)松對(duì)本案適格被告主體的訴訟對(duì)象選擇錯(cuò)誤，一審法院同樣裁定駁回原告起訴。
一審法院兩份駁回起訴的行政裁定書(shū)給馬長(zhǎng)松試圖通過(guò)行政訴訟收集民事訴訟證據(jù)的夢(mèng)想當(dāng)頭一棒。原告馬長(zhǎng)松不服一審法院裁定向武漢市中級(jí)人民法院提出上訴。經(jīng)二審法院調(diào)查，承包合同雖然是馬長(zhǎng)松個(gè)人簽訂，但有40名原漁場(chǎng)職工在其承包的養(yǎng)殖場(chǎng)工作，馬長(zhǎng)松訴訟的目的還涉及40名職工生活保障的群體性利益問(wèn)題，案件審理存在著一定的社會(huì)不穩(wěn)定和不安定因素。
在上訴過(guò)程中，上訴人馬長(zhǎng)松還通過(guò)其代理律師邀請(qǐng)了專門(mén)從事環(huán)境公益訴訟事務(wù)的知名學(xué)者作為訴訟代理人，主流媒體對(duì)行政訴訟二審案件的審理情況進(jìn)行了報(bào)道，龍陽(yáng)湖水質(zhì)污染所涉及環(huán)境保護(hù)公共利益的問(wèn)題迅速成為當(dāng)?shù)卣姓䴔C(jī)關(guān)、老百姓和社會(huì)輿論熱議的公共話題，私益訴訟的目的意外引發(fā)了社會(huì)公益的諸多問(wèn)題，使二審過(guò)程明顯地顯現(xiàn)出公益訴訟的性質(zhì)和特點(diǎn)。這三起民事行政關(guān)聯(lián)訴訟表象上是原告馬長(zhǎng)松個(gè)人提起的三起私益訴訟，但實(shí)質(zhì)上既有隱含群體性利益的訴求，又凸顯公益訴求。如何通過(guò)解決行政私益訴訟滿足人民群眾的司法期待，成為二審行政法官面臨的難題。
(三)審判經(jīng)驗(yàn)：基于審判過(guò)程和處理結(jié)果的法理學(xué)詰問(wèn)
鑒于上述司法難題，合議庭嘗試將行政訴訟協(xié)調(diào)和解和民事訴訟調(diào)解相結(jié)合，應(yīng)對(duì)民事行政關(guān)聯(lián)訴訟所涉及社會(huì)公益訴求，將行政審判中凸顯的公益訴求與民事侵權(quán)糾紛合并化解，通過(guò)妥善化解民事行政關(guān)聯(lián)案件中所涉及的個(gè)人利益、群體性利益和公共利益矛盾糾紛，妥善解決關(guān)聯(lián)訴訟涉及的社會(huì)公益訴求。法院通過(guò)協(xié)調(diào)和解的溝通方式使被訴行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到其在履行法定職責(zé)上確有欠缺，被訴行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中根據(jù)法院提出的司法建議及時(shí)改進(jìn)工作，依法積極履行龍陽(yáng)湖水污染治理和防治相關(guān)的法定職責(zé)，有效地促進(jìn)了龍陽(yáng)湖的環(huán)境污染治理和防治工作。經(jīng)過(guò)合議庭多次主持行政協(xié)調(diào)和解及一審法院積極配合做好民事調(diào)解工作，馬長(zhǎng)松提出的漁業(yè)養(yǎng)殖損失及40名漁場(chǎng)職工的生活安置問(wèn)題均得到了當(dāng)?shù)卣椭鞴苄姓䴔C(jī)關(guān)的妥善安置和補(bǔ)償，馬長(zhǎng)松與行政機(jī)關(guān)之間就履行法定職責(zé)的問(wèn)題也達(dá)成了諒解。于是，馬長(zhǎng)松自愿提出撤回民事一審起訴和行政上訴的申請(qǐng)，三起民事行政關(guān)聯(lián)訴訟案件均以撤訴方式審理結(jié)案。
三起案件妥善處理的審判經(jīng)驗(yàn)是：法官在沒(méi)有行政公益訴訟制度的情況下，運(yùn)用行政協(xié)調(diào)和解和民事訴訟調(diào)解相結(jié)合的司法審判方法，一并妥善解決了帶有公益訴求的民事行政關(guān)聯(lián)訴訟案件。行政審判權(quán)的運(yùn)行既解決了私益訴訟糾紛，又化解了其中涉及的社會(huì)公益訴求，案件以私益訴訟為起點(diǎn)，以公益訴訟為終點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。這三起民事行政關(guān)聯(lián)訴訟典型案例的審理過(guò)程和處理結(jié)果向法學(xué)理論界提出的問(wèn)題在于：如何在私益訴訟和公益訴求之間尋找兼顧私益和公益的平衡點(diǎn)？在私益訴訟案件審理過(guò)程中法官如何創(chuàng)造性地適用法律來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義？行政法官的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上已經(jīng)為我們預(yù)見(jiàn)了行政公益訴訟制度建構(gòu)的未來(lái)。
二、價(jià)值理念的確立與追求
面對(duì)審判過(guò)程中顯現(xiàn)出的社會(huì)公益訴求問(wèn)題，我們有必要從法理學(xué)的層面來(lái)思考公共利益概念的界定和我國(guó)行政公益訴訟制度建構(gòu)的價(jià)值取向�！肮怖媸怯缮鐣�(huì)總代表所代表的、凌駕于社會(huì)之上的、形式上或?qū)嵸|(zhì)上的社會(huì)利益�！雹偃欢�，因其在不同時(shí)代的內(nèi)涵各不相同。對(duì)于行政訴訟中的“公共利益”的概念如何界較為困難。而且，行政訴訟中的公共利益與一般意義上的公共利益又有所區(qū)別，行政訴訟中的公共利益不僅具有整體性和普遍性的特點(diǎn)，還必須具有訴訟程序上的可操作性和實(shí)際意義。行政公益訴訟是指為了維護(hù)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的行政訴訟。法官如何識(shí)別和認(rèn)定行政訴訟案件中所涉及的公共利益，如何識(shí)別公益與私益、公共利益與國(guó)家和政府利益的區(qū)別，需要從行政訴訟的目的和公益訴訟的價(jià)值理念來(lái)進(jìn)行識(shí)別和判斷。
(一)現(xiàn)代行政審判權(quán)能動(dòng)運(yùn)行的價(jià)值理念
“當(dāng)今中國(guó)社會(huì)與現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)相比，具有明顯的二元性和復(fù)雜性�！雹谛姓嬖V訟是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是體現(xiàn)社會(huì)法治化水平的重要標(biāo)志。當(dāng)前，公益訴求凸顯的行政訴訟案件類型相對(duì)集中在環(huán)境資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)流失、反壟斷、公共管理職責(zé)履行等范疇內(nèi)。但是，我國(guó)現(xiàn)行的司法制度體制和法律制度框架并未設(shè)置行政公益訴訟程序制度，加上現(xiàn)在各地法院普遍實(shí)行的是嚴(yán)格的立案審查制度，大量涉及社會(huì)公益的行政訴訟還是難以被法院受理立案。正如本文典型案例一樣，目前只能是通過(guò)私益訴訟的方式進(jìn)入行政訴訟程序?qū)崿F(xiàn)公益訴求。
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