[ 劉志勇 ]——(2012-12-28) / 已閱6942次
摘要：《民事訴訟法》第55條：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關社會團體可以向人民法院提起訴訟。”在我國建立公益訴訟制度，是維護國家利益和社會公共利益的客觀需要，是完善我國訴訟制度和法律監督制度的必然要求，也是與國際交流的客觀需要。
關鍵詞：檢察機關 公益訴訟 主體 范圍 程序
一、檢察機關提起、參與公益訴訟的正當性
從我國現行的憲政體制、司法制度來看，只有檢察機關才能充當提起、參與公益訴訟的角色。
（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對于私益訴訟而言。法國1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規定檢察機關可以為維護公共秩序提起公益訴訟，美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著公益訴訟在美國的誕生，1914年美國的《克萊斯法》再次規定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國等國家也有相應的規定。
公益訴訟發展到今天，經過了一百多年，各國的表現形式也不盡相同，但無論從公益訴訟的起源，還是從有關國家的公益訴訟制度來看，公益訴訟實際上是一定的主體，依據法律規定，針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求，由法院通過訴訟程序進行審判，以維護社會公共利益的一種訴訟法律制度。根據這一定義，我們可以看出公益訴訟與其它訴訟顯著不同的地方是其中的權利義務連接點變成了“社會公共利益”，而不是“當事人利益（直接利害關系）”。
那么，到底什么是“社會公共利益”？德國學家耶林這樣解釋：“公共利益在由個人接近權利實現的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權威、威嚴這樣一種單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非常現實、極為實際的利益”。在當今的理論體系中，有關公共利益的解釋和理論還有很多，但有一點是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多數人的共同利益，它具有廣泛的社會基礎，它的顯著特點是公共性。
由此，本文認為共訴訟應當包括以下幾類：國有資產流失案、環境保護案、影響公序良俗案、破壞社會經濟秩序案等。
（二）立法機關、審判機關、行政機關無法履行此職責
從我們國家現行的憲政體制來看，立法機關是我們國家最高權力機構，享有最高的立法權，通過立法將審判權、檢察權、行政權分別賦予人民法院、人民檢察院和人民政府三個機構。從現行的體制和實踐來分析，立法機關是監督機關，但它針對的僅僅是一般監督，無法對具體的案件一一進行個別監督，立法機關沒有條件，也沒有必要行使具體的監督權。針對公益訴訟這樣的侵犯國家和社會公共利益的事例，立法機關宜采取立法的形式，賦予某一特定機關獨立行使，自身不宜參與。
根據法理學的觀點，民事訴訟都是堅持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國，人民法院依法獨立行使審判權，在民事訴訟中，嚴格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責賦予人民法院，人民法院將充當兩個訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴重破壞這一基本原則。因此，無論如何，人民法院都是無法擔當這一重任的。
我們國家的行政機關擁有廣泛的職權，其職責范圍深入到社會生活的各個方面。在公益訴訟中，其中很大一部分案件的被告就是行政機關。在我國各個地方、各個級別的行政機關都擁有一個共同的上級，那就是各級人民政府。如果將公益訴訟賦予某一行政機關，不管是新設立一個，還是在現有的行政機關中選擇一個，都會形成是自家監督自家的情形，又會形成內部監督的模式。眾所周知，內部監督模式是最無力的監督方式。所以，為了加大監督的力度，增強公益訴訟的效果，行政機關也無法充當公益訴訟的原告。
（三）檢察機關提起、參與公益訴訟的合理性與必要性
1、從司法實踐來看，檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業，還有就是行政機關，可以想象，能夠給國家和社會公共利益造成損害的絕對不會是勢力較小的組織或機構。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會的弱勢群體，雙方當事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權利，難以排除某些個人產生“搭便車”的想法，使得司法實踐中公益訴訟的參與度和執行效果并不理想。現在司法實踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風險也如此驚人，在面對諸如壟斷、環境污染等大型案件時，有多少人會主動提起訴訟？所以，在實踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權利，難以實現社會的公平正義，迫切需要明確一個具體的機構負擔此重任。
2、從檢察權的性質看，檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性和必要性。在我國，關于檢察權的爭論一直就沒有停止過，現在比較流行的說法主要有以下四種：一是主張行政權說，認為檢察權就是行政權；二是主張司法權說，認為與西方的司法權一樣，與法院共同行使，只是與其分工不同而已；三是主張行政司法雙重屬性說，認為檢察權兼有行政權與司法權雙重屬性；四是主張法律監督權說。
我們認為準確界定檢察機關的性質應從我國的具體國情和司法憲政的特點出發。我們國家的憲政體制與西方的“三權分立”不同，因此不能把西方的理論生搬硬套。我國的政體是人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民并由人民代表大會統一行使。我國憲法明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關，行使監督權。這是我國最高法律憲法對檢察機關的定性，我們必須在這一基本背景下分析檢察權的性質。檢察機關的監督權是一種廣泛而又抽象的權力，其主要職責是根據憲法的授權以保障法律的正確、統一實施。在公益訴訟中，某些行政單位本身違法、某些組織機構不積極履行自身的職責，并因此造成了國家和社會公共利益的損害，有違國家法律的正確、統一實施，而檢察機關是國家的法律監督機關，包括對刑事、民事和行政訴訟的監督，代表國家和社會公共利益，它本身并沒有訴訟實體權利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權，而不是實體處分的權能；它只是司法過程中的權力，而不是決定司法結果的權力；只是一種權力制約另一種權力的權力，而不是對另一種權力給與實際處置的權力；是一種必需通過具體訴訟程序而實現的權力，這些性質決定檢察機關完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權的性質。從另一個側面看，檢察機關積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機關行使法律監督權的表現形式，只有這樣，才真正符合建立法律監督權的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機關充當公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個國家法律制度從另一個國家法律制度或許多法律集團中輸入的一種現象，是特定國家（或地區）的某種法律規則或制度移植到其他國家（或地區）。它所表達的基本意思是在鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律（包括法律概念、技術、規范、原則、制度和法律觀念等），使之成為本國法律體系的有機組成部分，為本國所用。法律移植的范圍，一是外國的法律，二是國際法律和慣例，通稱外國法。從法制的現代化、法的發展的不平衡性、市場經濟的客觀規律、對外開放等各方面來看，法律移植都有其必要性。
現在世界上大部分國家已經建立公益訴訟制度，并且大部分國家將這一職權賦予檢察機關，不管是社會效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國家與其他國家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認同、調適、整合的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律”，我們要學會魯迅的“拿來主義”，善于吸取各個國家的優勢所在，創造性的適用，形成一套適合中國實際的公益訴訟制度。
二、我國人民檢察院提起公益訴訟的范圍：
1、國有資產流失案件
我國社會經濟制度是社會主義公有制經濟制度，在此之上再建立起其他的各種制度。因此，保護國有資產，就是維護國家的根基，維護整個社會制度賴以存在與發展的基礎。多年以來，我國對國有資產的保護，一直過多的依賴于行政手段，遲遲未建立起有效的司法保護制度。近幾年隨著社會主義市場經濟向深層次的發展，出現了許多的新型問題，國有資產的流失大多是在企業的改制、資產重組、投資、轉讓、財產處分等重大民事活動中造成的，即通過一種貌似正當的民事法律行為的形式發生的。這種情況僅僅依靠行政手段，不僅難以進行規制，而且即使規制了也難以追回已經流失的國有資產。社會的發展要求法治滲透社會的各個方面，采用行政的手段已經不能有效的保護國有資產。由此出現了1997年我國首例由檢察機關作為原告而提起的公益訴訟案件，即河南省方城縣人民檢察院向法院提起要求確認方城縣工商局獨樹鎮工商所轉讓國有資產無效案件，就是為了保護國有資產而提起。因此，建立人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，可以達到追究侵害人的經濟責任、保護國家經濟利益不受侵犯的目的。
2、環境污染案件
改革開放以來，我國社會經濟取得了翻天覆地的變化，在大力發展我國的經濟的同時，保護環境與發展經濟出現了劇烈的沖突。以犧牲環境來發展經濟，損害公共利益的現象層出不窮。環境污染不僅使公眾人身受害，而且給國家造成了很大的經濟損失。這不僅涉及企業為了一己之私片面追求自己的經濟效益，而且還涉及一些地方政府為求政績，也片面追求地方經濟的發展，對由此而造成的環境污染持放任不管的態度。因此由行政機關對這些現象進行管理明顯會出現規制不力的情況。而且行政機關只能采取行政手段，例如責令停產、罰款等手段對造成污染的企事業單位進行處罰，而不能對受害公眾進行補償。實踐中，受害人個人因環境污染提起的訴訟屈指可數，這不僅是因為受害人無法有效確認環境污染造成的損害，而且要為提起此類訴訟準備相關的證據，需要非常多的專業知識，這對公民個人而言難度是非常大的。環境污染類案件的受害人一般都具有群體性，如果依靠公民個人訴訟來保護他們的權利，也會造成司法資源的浪費。因此，為了維護人們正常的生存環境，實現可持續發展，對環境污染案件，由人民檢察院向法院提起民事公益訴訟，具有專業性和整體性，能避免公民個人起訴無力的狀況，這是最有利于保護社會公利益的方法。
2010年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上，國務院總理溫家寶代表國務院向大會作了政府工作報告，其中也強調了對環境進行保護的問題。環境污染案件作為同時直接損害國家利益和社會公共利益的案件，應該在司法活動中得到充分的重視。
3、市場壟斷案件
市場壟斷會造成對國家經濟發展的破壞，其最直接的受害人則是消費者。所以各國均將這類案件作為損害公益的案件。國家對壟斷行為加以干涉最早追溯到美國1890年通過的謝爾曼反托拉斯法，最近具有很大影響的案件則是美國司法部聯合十九個州檢察官指控微軟公司違反反托拉斯法一案。與其他國家不同，我國的容易形成市場壟斷地位的公司，例如水、電、通訊、交通運輸、郵政等，一般都具有“國有”色彩。這些企業憑借其壟斷地位，時常出現損害消費者利益的情況。而普通的消費者對此無法知情或者知情也無力與之抗爭，只能接受。雖然我國已經出臺反壟斷法，但是消費者是無力運用該法來維護自身權益的，所以，由人民檢察院通過司法途徑來維護廣大消費者和國家的利益，比起行政手段更為徹底，也能夠使受損消費者獲得補償。
基于社會現實處于不斷變化發展的過程之中，可以考慮在規定了以上三類案件之外設立一條“兜底條款”，如“其他對公共利益造成重大損害的案件”，通過賦予司法機關自由裁量的權力，防止法律的疏漏或滯后。但在適用這一條款的同時，也要注意避免民事公益訴訟濫訴的情況發生。
在立法賦予人民檢察院對以上案件的訴訟權利的同時，也要考慮賦予普遍民眾提起民事公益訴訟的權利。這樣不僅是對人民檢察院被限制的訴訟權利的補充，更是有利于使民眾形成通過法律維護自身權利的意識，將法治觀念深入民心。
三、檢察機關提起、參與公益訴訟的方式
針對上文所討論的檢察機關提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機關提起、參與公益訴訟應秉著有利于保護國家、社會公共利益、維護司法公正的初衷選擇各種不同方式。因為在當前的公益訴訟中，存在多種侵害國家、社會公共利益的行為，當事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機關應根據不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文認為檢察機關提起、參與公益訴訟應當包括單獨起訴、督促起訴和支持起訴等三種方式，針對不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會效果和法律效果。對于受害人缺位或者無法履行原告權利的情形，檢察機關應采取單獨起訴的方式提起訴訟；對于當事人有條件履行原告職責卻怠于履行，檢察機關應采取發送檢察建議的形式督促起訴，確保訴訟的順利進行；對當事人處于弱勢一方，無能力提起、參與訴訟，檢察機關應采取支持起訴的方式參與到訴訟當中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進行。
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景縣人民檢察院 劉志勇 葛大彬
