[ 閆周娃 ]——(2003-11-19) / 已閱29212次
論我國憲政體制下的司法獨立
閆周娃
司法制度是憲政制度的重要組成部分，完善而有效的司法運行機制是實現司法公正和保障民主憲政的必然要求。我國現行的司法制度是在計劃經濟的特定歷史條件下建立和發展起來的，其弊端日益凸現，與司法公正和司法現代化的要求尚有差距。建立統一高效和公正廉潔的司法制度成為國家當前面臨的首要任務之一，司法獨立⑴則是核心的內容，它是其它制度改革的基礎和前提，對整個司法制度的改革起著決定性的作用。
一、 司法獨立及其在我國實現的必要性
司法獨立作為一項憲法原則是在資產階級民主革命時期確立的，是指司法權由司法機關排它性行使，司法組織和司法人員在行使職權時只服從法律，不受任何機關、團體和個人的干涉。它包括三方面的內容：司法權獨立，司法權從立法權和行政權中分離出來，不依賴與也不受立法權和行政權的干預；司法機關獨立，司法機關在組織機構上獨立于立法機關和行政機關；司法人員獨立，即司法人員在行使職權時只對法律負責，服從于法律，而不受各方意見，包括檢察官，上級法官和同級法官的影響。
社會主義國家憲法同樣確立了司法獨立原則，我國憲法第126條規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉。”表明我國憲法確認司法獨立為一項憲法原則。由于和西方國家的政治、經濟和社會制度的不同，對司法獨立原則的理解也不相同，一般認為我國的司法獨立為相對獨立，與西方國家三權分力體制下的司法獨立有所不同，其內容包括四個方面：1、司法權由專門機關行使。司法機關和司法人員依法行使司法權，其它國家機關不具有司法權，不具備司法主體的資格；2、司法獨立為技術性獨立。司法權、司法機關和司法人員的獨立都是技術性的，是為法律的正確實施和實現司法公正提供條件，而非出于政治需要或或者政治目的；3、司法組織獨立而不指司法人員獨立。司法人員以司法機關而不是以個人的身份行使司法權，不強調司法人員的獨立；4、獨立的有限性。司法權的技術性獨立也是在一定范圍內的有限獨立，是在人大監督下的獨立，是從屬于立法權和立法機關條件下的獨立，不是充分的獨立。
在我國憲政體制下實現司法獨立的必要性是由司法獨立的技術性價值表現出來的。
第一、司法獨立具有權力制約和維持權力平衡的價值，在我國建立民主科學的權力運行機制需要司法獨立及保障其實現的司法制度。我國憲法規定國家的一切權力屬于人民，立法權、行政權和司法權統一于國家權力，按照民主集中制的形式運作。這一原則強調民主與集中的結合，權力機關產生其它國家機關，其它國家機關都要向權力機關負責并受其監督，而權力機關又是由人民選出的代表組成并對人民負責，通過權力在民主基礎上的集中實現民主，“這一制度在實踐中存在民主充分而制約不足的弊端”⑵，在權力運行的過程中缺乏有效的制約。我們雖然不照搬西方國家三權分立制度，但不否定權力制約在憲政建設中的重要性，通過司法獨立可以形成一種政治的制衡格局，保證政治機制的建構和運行符合理性的要求。
第二、司法獨立是司法公正的基礎，司法公正價值的實現要以司法獨立為基礎，在我國憲政建設中實現司法公正需要司法獨立。公正是法所追求的根本目標，體現我國人民意志的憲法和法律必然追求司法公正的實現，體現社會主義司法制度的民主性和優越性，司法獨立保證了司法權、司法機關和司法人員能夠保持足夠的獨立性，排除各種不當的干涉，創造了司法公正的前提。
第三、司法獨立保障司法統一的實現，在我國憲政建設中維護國家的法制統一需要司法獨立。司法統一原則是現代法治國家所遵循的一條基本原則，這是因為國家法制統一的基礎是司法統一。我國是單一制國家，只有一部憲法，只有一套以憲法為基礎構建起來的法律體系，維護法制的統一和憲法的尊嚴與權威是我國憲法的基本要求。從我國現行司法機關的設置和隸屬關系及人事財政體制上看，司法管轄區域與地方黨委、地方權力機關和行政機關的管轄區完全重合，強化了司法權的地方化，“從某種意義上講，新中國建立至今尚未形成一個統一的司法系統”。⑶要維護我國法制的統一，必然要以司法獨立為基礎，建設統一的司法體系，保證法制的統一性。
第四、司法獨立具有保護民主，促進法治的價值，從我國的歷史情況和憲政建設中體現出的司法體制的弊端來看，更需要強調司法獨立。我國古代政治制度的突出特點就是行政與司法合一，司法依附于行政而不具有獨立性，缺乏司法獨立的歷史傳統。實踐中司法受干擾的因素相當多，司法在人、財、物等方面受制于甚至依附于地方黨政機關，致使司法出現了地方保護主義傾向。社會腐敗現象令人擔憂，需要強化司法權在國家權力結構中的地位，確保司法權在依法懲治腐敗的過程中發揮作用。“法院及法官的行政化”是與司法權本身的要求相沖突的，需要通過司法獨立的途徑解決其對司法的負面影響。
二、 我國憲政體制下能夠實現司法獨立
實現司法獨立的必要性在民主憲政建設中是顯而易見的，當然實現司法獨立也要具備一定的社會政治條件和法律制度條件。西方國家資本主義制度的建立和三權分立制度的確立創造了實現司法獨立的政治法律條件，我國的憲政體制與其不同，但是憲法和法律規定的審判制度和司法體制具備了實現司法獨立的憲政條件。
第一、審判權專屬于人民法院
我國憲法規定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關。”這表明人民法院是具有審判職能的國家機關，除此之外的任何機關團體和組織都不具有審判的國家職能。憲法規定了審判權，將審判權從國家的立法權和行政權中分立出來，成為獨立的國家職能，這雖然不同于三權分立制度中司法權的充分獨立，但是已經具備了技術上必要的獨立性，具備了司法獨立的基礎條件。審判權專門由人民法院行使，人民法院是行使司法權的唯一主體，權力機關擁有立法權和監督權，但不擁有和行使司法權。
第二、法院遵循獨立審判的原則
憲法規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這一規定有三層含義：其一，人民法院依法審判。我國憲法和法律要求司法要以事實為根據，以法律為準繩，客觀地適用法律，在實體上和程序上都遵守法律。其二，人民法院獨立審判。法院在司法工作中不受法定機關法定職權以外的任何干預，其行為的合法性接受產生它的國家權力機關、法律監督機關、執政黨和人民群眾的監督。其三，司法行為排除干涉。權力機關、法律監督機關以及社會團體和個人有權監督司法行為，但無權干涉。憲法的規定體現了追求司法獨立公正的價值理念，但規定的過于原則，沒有具體的制度保障對司法行為干涉的排除，因此監督也會變成實際上的干涉，成為我國司法遭受干涉的根源之一。
第三、法官辦案的過程中嚴守中立
在司法活動中法官代表著國家司法機關和國家適用法律，維護憲法與法律的尊嚴，嚴格依法審判。在具體的司法過程中應該超脫于當事人，不能偏袒任一方，要嚴守其中立者的地位。我國法律規定的法官依法辦案的內容從法律精神上體現了法官獨立的價值觀念，這種觀念成為現實的制度還需要系統的司法體制的改革來完成。
第四、法院系統自身體制已經具備了司法獨立的條件
我國的上下級法院之間不存在領導與被領導的關系，而是監督與被監督的關系，即各級法院依法獨立行使職權，非依審判監督程序，上級或其它法院無權改變原法院的判決和裁定。法院系統內部，法官依法審理案件，法院院長無權審批案件直接改變法官的裁判，院長如認為本院已經發生法律效力的裁判確有錯誤，應提交審判委員會集體討論，通過審判監督程序，按照少數服從多數的原則作出決定。
第五、我國行政訴訟中法院有限的司法審查權
法院在行政訴訟中根據法律的規定，可以對行政規章的合法性進行審查而決定是否參照適用，體現了司法權的獨立性和對行政權的制約，這種有限的司法審查權具有極其重要的意義。美國聯邦最高法院的司法審查權被視為司法獨立的標志，可見司法審查權在司法獨立制度中的重要性。現在我國有學者“建議這中審查權應擴大到行政法規”⑷。
三、在我國憲政體制下如何實現司法獨立
我國現有的制度僅僅提供了實現司法獨立的可能性的條件，把這種可能性轉變成現實性，在我國憲政體制下實現司法獨立需要通過下列途徑來實現。
（一）維護司法權在國家權力體系中必要的獨立性
一方面，轉變黨對司法工作的領導模式。堅持黨對司法工作的領導是我們的原則，是對憲法規定的四項基本原則的體現，是我國憲政體制下實現司法獨立的根本前提。但是堅持黨的領導不等于地方各級黨委直接干預同級人民法院的具體審判工作，不等于通過直接控制同級人民法院的人、財、物權來實現，不等于對具體審判業務的領導，而要堅持黨在制定司法政策上的政治領導，黨的領導更加適宜于在中央設置專門的委員會集中領導全國法院系統的方式實現。另一方面，規范人大對司法工作的監督方式。法院由同級人大產生并對其負責，這是我國憲政體制下人民代表大會制度的基本內容之一。人大對法院的監督應該有嚴格的程序規定，如果是法定程序外任意行使監督權，必然會形成濫用監督權干涉司法權的局面，這是有悖于法治精神的，濫用監督權的行為應認定無效，人大對法院的個案監督應說明理由，并向社會公開，對監督的結果同樣要向社會公開。
（二)維護司法機關在國家機關體系中的獨立性
由于地方各級司法機關的財政和人事權都隸屬于地方，這種權力結構和權力隸屬與依附關系使得地方司法機關無力抗衡地方政權的干預，導致了司法的地方化，出于地方保護主義的地方政權對司法權的干預破壞了司法的權威性與公正性，所以要制止司法的地方化，司法的財政支出應該由全國人大及其常委會通過專門的年度預算，以切斷司法機關對地方的財政依附；實行法官資格確認和法官任免及晉升由中央統一管理，以切斷司法機關對地方的人事依附；改變現有的行政區劃和司法區劃重合的模式，法院的司法管轄區域設置應根據司法的需要劃分，擺脫地方保護主義對司法行為公正性和統一性的破壞。
（三）加強司法人員在司法活動中的獨立性
我國有學者認為司法獨立“系官署獨立而非官員獨立”⑸，而且憲法規定的是法院依法行使職權而非法官依法獨立行使職權，不強調法官個人在司法中的獨立。正是這一點在實踐上使得我國法院內部出現了行政化傾向，院長庭長干涉法官依法辦案便有了可能，其弊病是顯見的。司法獨立是司法權、司法機關和司法人員獨立的有機結合，只要一個環節的獨立性受到破壞，獨立就不復存在了。因此，在我國強調司法人員獨立更為重要，司法人員獨立首先要克服法院體制的行政化，取消法院本身的行政級別；消除法院之間的行政性關系，上下級法院之間的監督只能通過上訴制度實現，而不應該通過指示、批復和意見的方。另外，還需要確認法官身份獨立，嚴格法官的任免，限制審委會對案件的決定權，取消內部層層審批制度，嚴禁內核請示。
（四）改革我國的法律監督體制
現階段我國的法律監督機關為人民檢察院，其行使公訴權和法律監督權，擔任檢察者和起訴者的雙重角色，使得檢察權和審判權失衡，“刑事訴訟中控辯雙方當事人地位的嚴重失衡”在一定程度上危害了司法權的權威性和司法行為的穩定性和公正性。為確保司法權的完整獨立及司法的公正，必須改革法律監督機制，將檢察院的起訴權分離出來交由司法行政部門行使，檢察院專職法律監督。
（五）消除我國法律的可訴性缺陷
在我國現行的法律體系中存在大量的不可訴性法律，突出的表現在憲法方面，就是沒有憲法訴訟。另外，民族區域自治法、國旗法、組織法、法官法等同樣具有不可訴性。法的可訴性缺陷對司法獨立具有制約與破壞作用，法的可訴性缺陷使得法律的適用背離了司法軌道，更多的由行政解決，行政權代替了司法權，在事實上導致了司法權的弱化，司法職能在國家職能體系中的地位和功能下降；同時，公權主體違法的責任無法通過司法的方式追究，最終破壞了社會對司法的依賴和信任，難以實現司法獨立及司法公正，不利于法治的發展。所以，應從立法上消除法的可訴性缺陷，建立完善的法律體系；建立憲法訴訟制度，賦予憲法以可訴性，使司法機關能夠直接適用憲法審理案件。
司法獨立作為一項憲法原則已為世界所公認，沒有司法獨立就沒有司法公正，它雖然不是司法本身的價值追求，但卻是司法生命的根基。我國憲政體制下需要實現司法獨立，也具備了司法獨立的可能性，通過對司法體制的改革一定能成功的實現司法獨立，促進司法統一和司法公正，推動我國的憲政建設和法治化向前發展。
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