[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱17598次
1．應(yīng)明確農(nóng)民集體為獨(dú)立補(bǔ)償權(quán)主體。盡快完善物權(quán)法、制定專門的農(nóng)地征收補(bǔ)償法，在法律上確立農(nóng)民集體獨(dú)立的民事主體地位和訴訟主體資格，明確農(nóng)民集體為獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體。法律的完善應(yīng)使“農(nóng)民成員集體”具有主體法律人格，沿著“非法人合有共同體”的思路進(jìn)行民法構(gòu)造。瑏瑩這樣，在國(guó)家征收集體所有的土地的過(guò)程中，“農(nóng)民集體”這一法定的集體土地所有權(quán)主體才有底氣作為獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體在公平的條件下和國(guó)家進(jìn)行合理博弈，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。并確保農(nóng)民作為農(nóng)民集體的一員在集體土地所有權(quán)征收補(bǔ)償中的社會(huì)保障權(quán)。
2．應(yīng)明確農(nóng)民個(gè)人為獨(dú)立補(bǔ)償權(quán)主體。在法律上確立農(nóng)民個(gè)人獨(dú)立的民事主體地位和訴訟主體資格，并明確農(nóng)民個(gè)人基于各類農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益分別成為獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體。同時(shí)，在農(nóng)地征收過(guò)程中，應(yīng)明晰農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人權(quán)利的雙重屬性，使農(nóng)民個(gè)人享有各種實(shí)體和程序性權(quán)利，以切實(shí)保護(hù)其由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)地用益物權(quán)及擔(dān)保物權(quán)的喪失而置換來(lái)的失地補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。
(五)完善征地客體法律制度
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)該享有的農(nóng)地權(quán)利類型主要包括集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和自留地、自留山使用權(quán)、地役權(quán)及其抵押之擔(dān)保物權(quán)等。因此，未來(lái)我國(guó)從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度的征地補(bǔ)償法律制度改革，就應(yīng)明確集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和自留地、自留山使用權(quán)、地役權(quán)及其抵押之擔(dān)保物權(quán)均作為獨(dú)立的征地客體得單獨(dú)予以征收補(bǔ)償，并將集體土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)地用益物權(quán)人及其抵押之擔(dān)保物權(quán)人均作為被征地的一方當(dāng)事人，賦予其在土地征收中參與權(quán)、談判權(quán)、知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)與征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法救濟(jì)權(quán)，以切實(shí)保護(hù)他們的合法權(quán)益。具體改革策略如下:
1．完善集體土地所有權(quán)的獨(dú)立征地客體地位。應(yīng)根據(jù)《物權(quán)法》第59條規(guī)定修改土地管理法及在此基礎(chǔ)上制定的地方立法關(guān)于集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有這一不當(dāng)規(guī)定。以淡化村集體所承載的行政職能、彰顯集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性，完善集體土地所有權(quán)在征地補(bǔ)償法律制度中的獨(dú)立客體地位。從而，使集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償能真正按照人口在集體成員中分配，以體現(xiàn)集體土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，確保農(nóng)民的永久生存保障。
2．明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立征地客體地位。既然《物權(quán)法》第125條已明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為當(dāng)前農(nóng)民享有的一種重要的土地物權(quán)。因而，就應(yīng)將其作為獨(dú)立的征收客體納入土地征收的補(bǔ)償范圍并單獨(dú)作出補(bǔ)償規(guī)定。尤其是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵集團(tuán)成員資格與社會(huì)保障功能，因此，在當(dāng)前應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一重要征收客體的獨(dú)立性，以體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，確保農(nóng)民的就業(yè)保障。瑐瑠
3．確立宅基地使用權(quán)的獨(dú)立征地客體地位。《物權(quán)法》第152條規(guī)定宅基地使用權(quán)為當(dāng)前農(nóng)民享有的一種重要的土地物權(quán)。這一重要物權(quán)與農(nóng)村集體成員的資格是緊密聯(lián)系在一起的，具有社會(huì)福利和社會(huì)保障功能，且包含憲法所賦予農(nóng)民之生存這一重要內(nèi)涵。因此，應(yīng)在法律中明確宅基地使用權(quán)的獨(dú)立客體地位并納入土地征收的補(bǔ)償范圍單獨(dú)予以補(bǔ)償。
4．確立集體建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立征地客體地位。應(yīng)盡快完善物權(quán)法、修改土地管理法的相關(guān)規(guī)定，使集體建設(shè)用地使用權(quán)成為農(nóng)民享有的獨(dú)立物權(quán)類型得單獨(dú)予以征收補(bǔ)償并與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)具有平等的法律地位。
5．確立自留地、自留山使用權(quán)、地役權(quán)等農(nóng)地用益物權(quán)的獨(dú)立征地客體地位。自留地、自留山使用權(quán)是憲法與物權(quán)法規(guī)定在農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有的前提下確定歸農(nóng)民成員自用并可以自由支配的一類土地使用權(quán);地役權(quán)是物權(quán)法以專章形式規(guī)定的一項(xiàng)較有代表性的新的用益物權(quán)。因此，在未來(lái)我國(guó)從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度的征地補(bǔ)償法律制度改革中，應(yīng)在法律中明確它們的獨(dú)立客體地位并納入土地征收的補(bǔ)償范圍單獨(dú)予以補(bǔ)償。
6．確立農(nóng)地抵押權(quán)的獨(dú)立征地客體地位。農(nóng)地抵押權(quán)是物權(quán)法規(guī)定的一項(xiàng)重要擔(dān)保物權(quán)。同樣，在未來(lái)我國(guó)從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度的征地補(bǔ)償法律制度改革中，亦應(yīng)在法律中明確其獨(dú)立客體地位并納入土地征收的補(bǔ)償范圍單獨(dú)予以補(bǔ)償，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
(六)完善征地補(bǔ)償程序法律制度
1．確立征收前先行協(xié)商程序。應(yīng)在專門的農(nóng)地征收補(bǔ)償法中規(guī)定征地前先行協(xié)議價(jià)購(gòu)作為征地的前置程序，以尊重被征地農(nóng)民意愿，確保其參與權(quán)、談判權(quán)。
2．明確征收中正當(dāng)法律程序。應(yīng)在專門的農(nóng)地征收補(bǔ)償法中規(guī)定征收補(bǔ)償過(guò)程中的通知、公告與聽(tīng)證等正當(dāng)法律程序，以切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)。
3．規(guī)定征地補(bǔ)償爭(zhēng)議司法裁判程序。應(yīng)堅(jiān)持立法、行政、司法職權(quán)分立，區(qū)分征收與補(bǔ)償兩個(gè)不同性質(zhì)的行為階段，建立征地爭(zhēng)議與補(bǔ)償爭(zhēng)議由行政訴訟與民事訴訟分別解決機(jī)制，并在憲法中明確規(guī)定征收補(bǔ)償爭(zhēng)議解決的民事訴訟程序。予私人財(cái)產(chǎn)權(quán)以司法保護(hù)，確保被征地農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)。
五、結(jié)語(yǔ)
為確保我國(guó)征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)“有法可依”與“有法必依”，真正合理、有效地保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，未來(lái)從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度的征地補(bǔ)償法律制度建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)從以下方面改革與創(chuàng)新:第一，未來(lái)我國(guó)從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度的征地補(bǔ)償法律制度改革，應(yīng)明確農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人獨(dú)立民事主體地位并基于各類農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益分別成為獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)主體;明確各類農(nóng)地物權(quán)及相關(guān)債權(quán)均作為獨(dú)立征地客體得單獨(dú)予以征收;明確法律在規(guī)定國(guó)家征地權(quán)的同時(shí)須賦予被征地農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán):補(bǔ)償應(yīng)兼顧被征農(nóng)地于征收計(jì)劃決定時(shí)當(dāng)?shù)氐摹翱陀^市價(jià)”與被征地農(nóng)民本身生存、發(fā)展的“特別價(jià)值”，確保具有集體成員資格的被征地農(nóng)民永久生存保障與就業(yè)保障，以徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，體現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與公權(quán)力對(duì)抗時(shí)所應(yīng)具備的基本屬性。
第二，完善征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)“法律”的方向和重點(diǎn)是:從《憲法》上確保對(duì)被征地農(nóng)民“公正、事先的補(bǔ)償”與補(bǔ)償爭(zhēng)議的民事訴訟解決機(jī)制;從《物權(quán)法》上強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體土地進(jìn)行獨(dú)立支配的權(quán)利;盡快制定專門的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》，統(tǒng)一規(guī)定征地補(bǔ)償一般程序事項(xiàng)，從程序上保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
第三，我國(guó)征地補(bǔ)償須堅(jiān)持行政、司法職權(quán)分立，予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益以司法保護(hù)。區(qū)分征地與補(bǔ)償兩個(gè)不同性質(zhì)的行為階段，建立征地爭(zhēng)議與補(bǔ)償爭(zhēng)議由行政訴訟與民事訴訟分別解決機(jī)制。
第四，公共利益由立法者在各種法律中具體規(guī)范，排除為純粹國(guó)庫(kù)利益、地方財(cái)政利益及私人目的等經(jīng)營(yíng)性目的的征地。建立經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，確立集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)平等法律地位。
第五，法律的完善應(yīng)使“農(nóng)民成員集體”具有主體法律人格，沿著“非法人合有共同體”的思路進(jìn)行民法構(gòu)造，強(qiáng)調(diào)賦予“農(nóng)民成員集體”、“農(nóng)民個(gè)人”獨(dú)立的民事主體地位和訴訟主體資格。
注釋:
[1]制度性保護(hù)，是將公民的私有財(cái)產(chǎn)視為一個(gè)客觀的制度(Institution)，立法者于實(shí)體法與程序法上通過(guò)建構(gòu)“法律制度”(Rechtsinstitu-tion)以保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的私使用性;個(gè)別性保護(hù)是指憲法確立財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律地位以使其不受來(lái)自立法、行政、司法權(quán)的侵害，即將憲法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定視為直接適用的法律，以拘束立法、行政及司法權(quán)。因此，憲法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的“個(gè)別性保護(hù)”亦可稱之為財(cái)產(chǎn)權(quán)的“法律地位之保障”(Rechtsstellungsgarantie)。U．Scheuner，Grundlagen und Art der Enteignungsentschdigung，in:Reinhardt/Scheuner，Verfassungsschutz des Eigentums，1954，S．69;P．Badura，Eigentum und soziale Pflichtbindung，in:Politische，Bildung，1975，S．44．另參見(jiàn)陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(下冊(cè))，山東人民出版社2001年版，第412－415頁(yè)。
[2]U．Scheuner，Die Abgrenzung der Enteignung，DV 1954，588．轉(zhuǎn)引自陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(下冊(cè))，山東人民出版社2001年版，第426頁(yè)。
[3]參見(jiàn)［法］羅班:《土地征收之學(xué)理與實(shí)施研究》，萬(wàn)錫九譯，商務(wù)印書館1938年版，19－21頁(yè);陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(下冊(cè))，山東人民出版社2001年版，第474－479頁(yè)。
[4]See Adolf Merkl，Staatszweck undffentliches Interesse，Verwaltungsarchiv，Bd．27，1919，S．268 ff．
[5]參見(jiàn)［法］羅班:《土地征收之學(xué)理與實(shí)施研究》，萬(wàn)錫九譯，商務(wù)印書館1938年版，第2頁(yè)。
[6]《拿破侖法典(法國(guó)民法典)》，李浩培、吳傳頤、孫鳴崗譯，商務(wù)印書館1979年版，第72頁(yè)。
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