[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱17580次
關(guān)鍵詞: 土地征收 補(bǔ)償安置 農(nóng)民 財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律對策
內(nèi)容提要: 通過借鑒國外征收補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國征收補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法制歷史與現(xiàn)狀，在學(xué)術(shù)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，針對我國征地補(bǔ)償實(shí)踐中存在的“有法不依”和“無法可依”現(xiàn)象與我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度中存在的主要問題，為改革我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度提供對策建議:堅(jiān)持農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)、征地和補(bǔ)償三位一體、從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度改革征地補(bǔ)償法律制度;從實(shí)體法與程序法上建構(gòu)對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度性保護(hù)與個(gè)別性保護(hù)，以改變征地實(shí)踐中“有法不依”與“無法可依”現(xiàn)象、確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的存續(xù)保護(hù)與價(jià)值保護(hù)。
一、引言
當(dāng)前，新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，迫切要求各地政府依法征地補(bǔ)償，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但在實(shí)踐中，一方面，雖然2004年《憲法》的修改和2007年《物權(quán)法》的頒布實(shí)施為征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)提供了法律規(guī)范，但各地違法征地、以租代征等侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益現(xiàn)象仍不時(shí)出現(xiàn)，由此引發(fā)的征地糾紛也頻頻發(fā)生，這表明在各地征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)中“有法不依”的問題還很嚴(yán)峻;另一方面，盡管中央政策、國務(wù)院及各部門的決定，要求明確農(nóng)民主體地位、縮小征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、貫徹社會(huì)保障原則，各地在實(shí)際作法中對改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的多種補(bǔ)償安置模式也進(jìn)行了有益探索，且國務(wù)院頒布實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對征收要件與程序亦進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，這些都為征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)指明了方向，但征地補(bǔ)償須依合憲性法律進(jìn)行，《物權(quán)法》還待完善，《土地管理法》正在修改，專門的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》尚未制定出來，征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)“無法可依”仍是一個(gè)需要解決的問題。
因此，筆者認(rèn)為，要切實(shí)解決我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)“有法不依”與“無法可依”的原因和癥結(jié)，減少征地糾紛與社會(huì)矛盾，依法合理有效地保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就應(yīng)借鑒國外征收補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國征收補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法制歷史與現(xiàn)狀，在學(xué)術(shù)界已有研究成果基礎(chǔ)上，考察我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)面臨的法律困境和問題，為改革我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度進(jìn)一步作以下對策研究:堅(jiān)持農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)、征地和補(bǔ)償三位一體、從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度改革征地補(bǔ)償法律制度;從實(shí)體法與程序法上建構(gòu)對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度性保護(hù)與個(gè)別性保護(hù)，①以改變征地實(shí)踐中“有法不依”與“無法可依”現(xiàn)象，確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的存續(xù)保護(hù)與價(jià)值保護(hù)。
二、國外征收補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法制借鑒
通過對法國、德國、美國三國征收補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度中相關(guān)文獻(xiàn)的梳理與探討，總結(jié)出各國征收補(bǔ)償法律制度在不斷發(fā)展、完善中凸現(xiàn)出來的特點(diǎn)與規(guī)律:基本共性是通過在立法、行政與司法實(shí)踐中不斷變革和完善征收與補(bǔ)償相關(guān)法律制度，以達(dá)到對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)合理、有效的制度性保護(hù)與個(gè)別性保護(hù)，形成征收、補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)三
位一體的法律體系，探討出一系列征收補(bǔ)償理論:
(一)主張征收補(bǔ)償須有充分的合憲性法律基礎(chǔ)
如1919年德國所頒布的《魏瑪憲法》第153條第2款規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)征收，唯有因公共福祉，根據(jù)法律，方可準(zhǔn)許之。”1949年西德頒布的基本法第14條第3款規(guī)定:“……公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時(shí)規(guī)定補(bǔ)償之種類與范圍。”依此條款，財(cái)產(chǎn)征收，惟有依據(jù)法律，而該法律并“同時(shí)”有規(guī)定征收補(bǔ)償之“額度”及“種類”時(shí)，方可準(zhǔn)許之。且在憲法的體系中，形成財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、征收和補(bǔ)償三位一體，而不可分離。②
(二)主張公共利益內(nèi)容應(yīng)遵從立法者具體規(guī)范原則
對征收事項(xiàng)采列舉及概括混合方式以分散的各個(gè)法律具體規(guī)定，且絕對拒絕純粹的國庫利益、地方政府公共財(cái)政利益的公益征收。③同時(shí)認(rèn)為，立法者于規(guī)定公益內(nèi)容之時(shí)，應(yīng)盡可能避免援用空泛及抽象的用語，而應(yīng)將公益予以類別化、特別化。④尤其是在立法技術(shù)上，惟有強(qiáng)調(diào)“具體規(guī)范”原則，國家權(quán)力濫用公益的情況，才可望被遏阻，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利才能得到切實(shí)、有效的保護(hù)。
(三)主張“公正、事先的”補(bǔ)償原則與“市價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
如1789年8月26日法國《人權(quán)宣言》第17條，亦即:1791年9月3日—14日法國憲法緒言規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種不可侵犯的神圣的權(quán)利，非經(jīng)合法證明確為公共需要，而且履行公正賠款，與賠款預(yù)付條件之前，不得加以剝奪。”⑤1804年《法國民法典》第545條規(guī)定:“若非為公共用途，而給以公正的、預(yù)付的賠款不得強(qiáng)迫任何人放棄其財(cái)產(chǎn)權(quán)。”⑥1949年西德頒布的基本法第14條第3款規(guī)定:“公用征收僅能為了公共福祉之需要，始得為之，公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時(shí)規(guī)定補(bǔ)償之種類與范圍。征收補(bǔ)償之確定，應(yīng)就公共利益與當(dāng)事人利益為合理之權(quán)衡。”1791年《美國聯(lián)邦憲法》第5條修正案同樣規(guī)定，任何人不得“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，而被剝奪其生命、自由及財(cái)產(chǎn)權(quán);私有財(cái)產(chǎn)亦不得在未予以公正補(bǔ)償(just compensa-tion)前，為了公共用途而被征收”。
在規(guī)定“公正、事先的”補(bǔ)償原則的同時(shí)，主張財(cái)產(chǎn)征收須遵循“市價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)兼顧被征收財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值與被征收人本身的“特別價(jià)值”(如弱者的生存、發(fā)展權(quán)利)。⑦規(guī)定征收“市價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具代表性的法規(guī)如1960年6月23日德國通過的《聯(lián)邦建筑法》。⑧
(四)主張征收客體應(yīng)包括任何具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私權(quán)利
如在德國，早在魏瑪憲法時(shí)期，帝國法院的判決就明白地宣示:“征收之客體，不再是以所有權(quán)以及其他物權(quán)為限。只要是任何具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值之權(quán)利，包括代債權(quán)在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標(biāo)的之范圍。”⑨一直到1923年，柏林大學(xué)教授Martin Wolff發(fā)表了《聯(lián)邦憲法及所有權(quán)》一文，將憲法所有權(quán)保障的客體，由傳統(tǒng)的民法物權(quán)概念沿襲而來的“(物體)所有權(quán)”，擴(kuò)充到“任何具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私權(quán)利”。同時(shí)，魏瑪時(shí)代已被確認(rèn)的擴(kuò)張的所有權(quán)概念在其后的基本法內(nèi)被承繼下來，使得基本法第14條第1款的所有權(quán)保障，系和財(cái)產(chǎn)權(quán)保障同義。準(zhǔn)此，所有具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私權(quán)利，例如(物權(quán)的)所有權(quán)，智慧財(cái)產(chǎn)權(quán)(著作、出版及專利權(quán))，債權(quán)以及其它私法的權(quán)利，皆可歸屬于基本法保障范圍之內(nèi)。瑏瑠
(五)主張征收中行政、司法分權(quán)原則與財(cái)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)原則
如在法國，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“確定僅有司法機(jī)關(guān)可以宣布土地征收的原則，此原則迄今猶保持其效力。再者，該法律一方面將賠款之決定權(quán)委諸司法機(jī)關(guān)，一方面則將公共用途之宣告權(quán)委諸元首”。1841年5月3日公布的現(xiàn)代土地征收法律中，則進(jìn)一步確立了財(cái)產(chǎn)征收中行政權(quán)與司法權(quán)分權(quán)原則與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)原則。瑏瑡在德國，一方面，設(shè)定了征收前先行協(xié)商程序，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)于實(shí)施征收前先行協(xié)議價(jià)購。瑏瑢另一方面，確立了行政、司法分權(quán)原則，規(guī)定征收爭議由行政法院裁決、補(bǔ)償爭議由普通法院裁決。如《魏瑪憲法》第153條第2款規(guī)定:“……公用征收必須予以適當(dāng)之補(bǔ)償，有關(guān)補(bǔ)償額度之爭議，由普通法院裁判之。”基本法第14條第3款規(guī)定:“……征收補(bǔ)償之確定，應(yīng)就公共利益與當(dāng)事人利益為合理之權(quán)衡。有關(guān)征收補(bǔ)償之爭議，由普通法院裁判之。”
總而言之，通過探討法國、德國、美國三國征收補(bǔ)償與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度的發(fā)展規(guī)律，總結(jié)出一系列先進(jìn)的理論與經(jīng)驗(yàn)，讓我們可以清楚地看到，要合理、有效地保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、征收和補(bǔ)償三位一體，從保護(hù)私權(quán)角度合理構(gòu)建征收補(bǔ)償制度。這無疑值得我們在改革征地補(bǔ)償制度以保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面學(xué)習(xí)和借鑒。
三、我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律問題
由于我國一直以來都是偏向財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)責(zé)任觀念，因而，現(xiàn)行有關(guān)征地的法律制度，便是在強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共利益的前提下，規(guī)定對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。致使我國征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律制度發(fā)展到今天，仍然存在著不少問題:
(一)征地補(bǔ)償欠缺充分法律基礎(chǔ)
根據(jù)《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情況下，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也只能授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要對非國有財(cái)產(chǎn)的征收制定行政法規(guī)。但由于現(xiàn)行國內(nèi)偏向財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)責(zé)任觀念，征地往往被視為為公益取得財(cái)產(chǎn)的手段。對征地補(bǔ)償與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)制度的法律規(guī)定嚴(yán)重缺乏，就是現(xiàn)有的法律規(guī)定也大多是從強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共利益的角度，規(guī)定對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，且規(guī)定粗陋、簡略。
我國現(xiàn)階段，在國家立法層面上，尚未制定統(tǒng)一的《農(nóng)地征收補(bǔ)償法》，目前對征地補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范的法律主要是憲法、物權(quán)法、土地管理法、土地管理法實(shí)施條例。而2004年修正后的《憲法》只是在第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”2007年頒布的《物權(quán)法》也只在第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”2004年根據(jù)憲法修改的《土地管理法》僅在第2條第4款增加了征收目的必須是“為了公共利益需要”，其他問題未作任何修改。就是國務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于征地補(bǔ)償程序也只在第25條規(guī)定:“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。”其中對征地補(bǔ)償爭議訴訟解決程序則根本未予涉及。
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