[ 謝志巋 ]——(2012-4-10) / 已閱17930次
在賦予農村集體土地完整財產權利的同時，國家應該制訂和完善包括集體土地在內的土地義務體系。土地義務體系包括土地用途管制、土地開發強度管制、土地稅制等，其中最重要的是土地稅收制度。國家在完善城市房地產稅收的同時，應分類型對農村集體建設用地及其附著物的保有、使用、流轉及其增值的稅負問題等作出具體規定，實行集體建設用地與國有建設用地同地、同權、同義務。土地收益課稅，參考國內外慣例，應實行累進稅率，增值超過一定比例，應征收較高稅率（按可比價格計算）。當然，農村集體土地的稅費與國有土地應該有所區別，以鼓勵和扶持這些地區的發展。農業用地則應該在免稅之列。只有完善土地義務制度，才能在實現土地權利的同時，確保國家通過稅收取得土地收益，防止不當得利，為根本解決城市化過程中的征地拆遷問題提供一個制度化的框架，否則，權利和義務之間很難有一個公認的、合理的邊界。
土地的市場交易行為需要繳納相應的稅費，這一點沒有什么疑問。但在對政府征地拆遷中以第三方市場評估價進行的賠償，課征相應的稅費，可能會引起一些爭議。因為征地拆遷的原則之一是不使權益人的利益因征地拆遷而收到損害。這要具體分析。因為在當前中國，政府壟斷了土地一級市場交易（實際上也是市場主體）。如果不參照市場交易行為扣除相應的稅費，按市場價賠付的相關土地的增值將全部為權益人獲得，這是不公平的。因此，在政府作為唯一的征地和供地主體的情況下，按市場價賠償，然后繳納相應的稅費是正當合理的。如果將來市場主體之間可以按照市場原則就土地開發權進行交易，那么，土地的義務在制度上就更加順理成章。
健全土地義務制度，還應加強土地利用規劃和監管，加大對違法用地的查處力度。不履行土地用途管制義務（違法用地）是導致非法得利的重要原因。因此，應加強土地利用的規劃和監管，加大對違法用地的查處力度。對沒有開發權指標而擅自利用土地的地方政府、單位和個人，除了進行相關處罰外，還應按市場價格課以購買土地開發權的款項。
（三）建立土地開發權及其交易制度，建立不同地域保護耕地的利益動機
1．土地開發權的設立
中國在土地管理上實行用途管制制度。土地的用途是通過行政方式決定的，政府通過行政權力規定哪些區域用于非農建設，哪些區域用于農業建設，并劃定了大量耕地為基本農田，沒有國務院的批準，基本農田不得轉為建設用地。政府按照經濟社會發展需要，對土地的用途進行管制是必須的，但是，通過行政權力劃分土地用途畢竟造成了不同區域土地利用權的不公平，有可能使得那些被規劃為建設用地的區域獲得了土地增值和經濟發展的好處，而被規劃為農業用地的區域則要承擔耕地保護的責任，得不到城市發展好處。因此，應該建立一種耕地保護的利益補償機制，通過調節不同用途土地所有者的利益，形成保護耕地的內在動機。為此，首先應該設定，不同區域擁有非農開發建設的權利是均等的（為簡便操作及平均地權，可設定不分城鄉、不同地區每人擁有的建設用地數量是均等的，并以地區人口數與全國人均非農建設用地標準作為非農建設用地指標分配的依據）；其次，土地開發權是可以交易的；第三，沒有非農建設用地開發權的土地不可用于非農業用途，擅自開發的，要進行處罰并補交購買土地開發權的款項。通過建立土地開發權及其交易制度既可以使不同地區土地的開發權均等化，也可以形成對農業區域的利益補償機制，使得這些區域形成保護耕地的內在動機，從而從總體上遏制過多地將耕地轉為建設用地的沖動。
2．完善農村宅基地的流轉機制
農村集體所有的合法的非農建設用地和宅基地，均為擁有開發權的建設用地，享有與國有建設用地同樣的權利，可以用于流轉。宅基地流轉后其建設開發權隨即滅失，土地恢復為農業用途。農村宅基地原則上遵循一戶一棟標準，法定面積由國家統一規定。
3．建立全國性的土地開發權（建設用地）交易市場
適應土地開發權的總量控制和耕地保護，應建立全國性的土地開發權交易市場，使土地開發權在全國范圍內流動和交易，提高土地的使用效率（為防止囤積，可設立一些機動指標，供建設用地需求量較大的地區購買使用，同時，可規定新增建設用地指標的有效使用期限）。
（四）推進土地供應和管理制度改革
適應上述制度變革，應改革目前由國家壟斷土地一級市場的土地供應體制。一方面，適應土地權利義務關系變化，應實行政府與市場（社會）的分權，能夠由市場供應的土地由土地市場供應，不能由市場供應的公共和準公共建設用地，則由政府供應。具體而言，對于非公共用地，開發人可以自行與有開發權的土地權益人通過市場的途徑實現土地權益的轉移，而不一定由政府通過行政手段征收和出讓。對于公共用途的土地，如道路和基礎設施等用地，則可由政府通過行政手段征收。
另一方面，國家通過控制有開發建設權的建設用地總量進行土地管理。本來，實行托克維爾意義上的行政分權[12]，即由地方政府自行決定地方的土地利用，是消除地方政府土地管理上機會主義行為的一個有效辦法。但由于土地利用的外部性、人多地少的現實國情及耕地保護的切實需要，如果由地方自行決定土地利用，可能導致各地建設用地使用上的過度和混亂。因此，在現階段，宜維持對建設用地總量的控制。國家可根據經濟社會發展需要，確定每年農地開發建設權總量指標，然后分配給各省市，再由各省市層層分配。由于建立了土地開發權的交易機制和不同用途土地的利益調節機制，形成了農業區域耕地保護的內在動機，也使得土地利用總量控制更加現實。政府土地主管部門只要掌握土地利用變化現狀，強化執行和監管，并加大違法用地的處罰及相應開發權費用的征收力度，即能達到控制土地利用總量的目標。等到中國城市化基本實現，建設用地總量的邊際增長趨于停滯的時候，土地管理領域行政分權的時機才會成熟。
（五）權利與義務平衡的制度體系，也可為解決小產權房和拆遷問題奠定制度基礎
各地違法建設的小產權房，已成為挑戰土地管理制度的棘手問題。合法化可能助長違法，不合法則使國家利益事實受損。建立權利與義務對等的制度體系，可以為解決存量和增量的小產權房提供制度化的渠道。一方面，國家可以賦予小產權房完整產權，另一方面，要按照城市房地產的義務，對小產權房課以完全的義務，包括土地、房產的保有和增值稅以及購買土地開發權的開支（針對土地持有人），房產增值稅和全額地價（針對小產權房購買者）等；對不愿承擔義務的小產權房持有人，按照有關偷漏稅的辦法予以法律制裁。通過課以相應義務，平衡國家、集體和個人的利益。
城市房屋拆遷也是這樣，應該通過權利義務平衡的制度體系，一方面保障被拆遷人的合法權益，一方面對被拆遷人的物業增值按照累進稅率課以相應的稅費（以可比價計算），平衡國家和被拆遷人之間的利益。防止被拆遷人的合法權益受到侵害，也防止因規劃改變導致的物業增值全部歸被拆遷人所得，同時防止被拆遷人漫天要價，延緩城市發展的確當進程。
當然，土地管理制度改革除了土地管理制度本身外，還需要與財稅體制改革相配套。因為土地管理制度改革，深刻地改變了國家、地方政府、集體和個人在土地上的利益格局，如果不通過配套的財稅體制改革形成各方之間合理的利益誘因，將難以形成新的利益平衡和制度均衡狀態。因此，進行財稅體制改革，通過公共財政平衡不同區域土地權益，通過科學設計物業稅取代土地財政，理順不同層級政府間的事權、財權，建立實現和調節國家、集體、個人和不同地區之間利益的制度化機制，對建立制度化的土地管理十分重要。限于篇幅，本文不再詳細論述。
總之，要制度化地解決當前中國土地和房地產領域出現的矛盾和問題，國家必須改革土地管理及其制度環境，形成國家、地方、集體和個人之間制度化的利益實現和調節機制，通過合理的利益誘因引導和規范土地管理各相關方的行為，消除因利益關系不合理造成的相關方不守規則的行為。
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