[ 謝志巋 ]——(2012-4-10) / 已閱17913次
土地領域存在的矛盾和問題已經成為影響中國社會和政治穩定的主要問題之一。土地問題的根本原因，是土地權利與義務的雙重缺失與失衡。這種缺失和失衡，使得國家、集體和個人的利益都缺乏制度化的實現和調節機制，導致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲劇。因此，要制度化地解決中國土地領域存在的問題，必須構建權利與義務平衡的土地管理制度體系，形成各方合理的利益結構，而這也構成了中國土地管理制度改革的一個主要目標。同時，制度化的土地管理模式，也需要進行財稅體制改革，改變中國土地管理的制度環境。
近年來，土地領域出現的問題和矛盾日益尖銳，也暴露了中國土地管理制度存在的問題。中國目前的土地管理制度是改革開放以來，適應人地關系變化和市場經濟體制建立等外生因素變化而建立起來的，反映了當時的需要和歷史條件。但也正是因為是在當時的歷史條件下建立起來的，土地管理制度對土地財產權利界定及國家、集體和個人之間利益的安排，沒有充分反映改革開放30年來國家、集體和個體之間在土地利益上的深刻變化，也沒有形成合理的制度化的相關利益調節機制，造成了土地領域諸多矛盾和問題。突出表現在：（1）地方政府為了發展經濟和地方財政收入，大量圈地，導致群體性事件頻發；（2）農村集體和個人為避免土地被征，爭相違法利用土地漁利，而無需承擔相應的財產責任，導致國家和社會利益事實受損；（3）各地都沒有動機保護耕地，導致土地濫用、耕地銳減；（4）土地腐敗；（5）土地財政、房地產泡沫與住房困難，等等。土地管理（含拆遷）領域存在的問題，已經成為嚴重的政治和社會問題，必須妥善解決。
土地管理領域出現的矛盾和問題，其根本原因在于土地權利與義務的雙重缺失和失衡。因此，建立健全權利和義務對等的土地管理制度體系，就成為解決上述矛盾和問題的關鍵，也成為中國土地管理制度改革的核心內容和目標。目前有關征地拆遷的理論探討和操作方案，尚沒有從權利與義務、局部利益與整體利益、長期利益與短期利益平衡的角度，對這一問題提出系統的、制度化的解決方案。在長期調查，運用公共行政學、制度經濟學和法學等多學科進行研究和對土地管理制度及其環境進行深入分析的基礎上，本文試圖針對土地管理領域存在的問題，對建立權利義務關系對等的土地管理制度體系提出構想，為制度化地解決這些問題提供參考。
一、中國土地問題的根本原因：權利與義務的雙重缺失與失衡
土地管理領域出現的諸多矛盾和問題的根本原因，在于目前我國土地管理制度中，土地權利和義務體系的雙重缺失與失衡。
（一）農村集體土地和城市國有土地權利的失衡，導致集體土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲劇
1978年以來，城市國有土地的財產權利逐步完善，但是，農村集體土地的財產權利則不完整，表現在如下方面。（1）在所有權上，農村集體土地的所有權屬全體村民集體所有，在制度上也沒有實現農村集體所有的具體安排，存在著所有權虛置的問題。（2）在使用、收益和處分權上，農村集體建設用地與國有建設用地相比也是殘缺的，集體建設土地（非農建設用地，含宅基地）不像國有土地那樣可以進行轉讓、抵押和獲取收益等。由于產權的不明晰，不完整，農民集體土地難以得到產權上的保護，各類用地主體都爭相使用農村集體土地（政府低價征地、村集體、個人和企業等違法用地），導致土地利用上的囚徒困境博弈、土地濫用和公地悲劇。
（二）征地拆遷賠償價與物業市場價值的失衡，導致被征地拆遷人抗爭
在征地過程中，賠償的依據主要是土地農業產出乘以一定的倍數，而不是農地改變用途之后的市場價值。雖然1982年以來國家多次提高征地拆遷補償標準，2004年10月國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和同年11月國土資源部出臺的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》提出，如果原有最高賠償標準（約為耕地平均年產值的30倍）仍然不能保證被征地農民原有生活水平，可以從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼，也可按被征地片區綜合地價進行補償，但征地補償標準的依據仍然不是物業的市場價值。地方政府出讓土地的價格仍然遠遠高于征地拆遷的價格。地方政府征地和賣地的巨大價差造成的被征地拆遷人利益損失以及生活困難，是導致近年來城鄉群體性事件的主要原因。
（三）不同地區土地開發權的失衡，導致各地爭相使用土地而疏于保護耕地
目前，不同地區土地的開發權是不平等的，并且沒有相應的制度安排調節這種不平等。現有的土地利用、功能分區和耕地保護，都是通過行政性的土地利用規劃分區來實現的，即通過行政權來規定某個區域用于非農開發，某個區域的耕地要進行保護，只能用于農業生產。由于不同功能的土地收益是不同的，規劃為非農用地（工商用地）的價值高，而規劃為農業用地的價值低，被規劃為耕地保護的區域實際上被剝奪了將土地用于其它用途以獲取更高收益的權利。土地的功能分區是必要的，但是，行政地規定一個區域的開發權和限制另一個地區的開發權，并且沒有利益補償的機制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被規劃為耕地保護區的區域沒有內在的動機保護耕地。致使無論發達地區還是不發達地區都沒有強烈的動機保護耕地，而是想方設法突破土地利用限制。這一方面造成地利分配不公，一方面導致土地的濫用。
（四）土地財產權利和義務的失衡，導致不當得利及國家和公共利益遭受損失
與土地權利不完整相對應，土地義務制度不完整導致違法得利、守法吃虧及國家和社會利益受損的事實，也是目前土地管理中的一個突出問題。對于農村集體土地，一方面，有關土地管理的法律規定不可轉讓，但另一方面，對事實上發生轉讓、出租并獲得巨額收益的行為也沒有規定相應的稅費，進行相應的法律處罰，導致違法用地有收益而無成本。這是巨量農村集體土地違法入市，導致以租代征、小產權房和違法建筑盛行的重要原因。一些集體和個人在城市化過程中因此坐地暴富，成為城市“房東階層”[1]。其結果是既沒有能夠控制土地的使用，也造成不當得利、國家稅收流失和利益受損。也就是說，土地義務制度的缺失，導致國家和社會的利益也缺乏制度化的實現機制。
沒有完善的房地產義務制度也導致當事人對征地拆遷賠償過高的心理預期。本來，權益人合理的物業收益是物業市場價值減去相應的稅費義務，并且違法物業不予賠償。但在按市場價值對征地進行補償的討論中，研究者基本上沒有討論與物業權利相應的義務，也不論其物業是否合法，使得包括被征地人在內的社會輿論都認為，被征地者應該得到的是物業市場價值的全部，而非扣除所有相應稅費之后的剩余[2]，結果導致對征地拆遷賠償的過高預期，無謂地提高了征地拆遷的交易成本（如僅僅拖延時間即可導致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要價的所謂“釘子戶”，致使建設項目難以進行下去，既不利于城市的發展，也給相關居民生活帶來不便。事實上，如果有完善的財產義務制度安排，相關人員并不能取得如此巨款，坐地暴富。長期以來，中國的經濟建設和城市建設都是由國家投資的，并且由于國家的政策傾斜、投資傾斜和城鄉差異，中國城市的發展既是農村貢獻的結果，也實際上與其它地區的支持有關，因此，城市及城市郊區物業的迅速增值不是這些權益人投入的結果，其增值自然不能完全歸這些土地的所有者，而是需要繳納相應的稅費，以通過國家的轉移支付彌補未得到開發地區的損失，這在國家投資經濟的背景下尤其如此。完善的土地義務制度是市場經濟國家的慣例，在這些國家，既有完善的財產權利，也有完善的財產義務，其土地義務包括土地保有稅、土地有償轉移和增值稅、土地取得和無償轉移稅等等[3]。這些規定，既是對財產權利的尊重，也是對社會公平的尊重。只講權利、不講義務，只能導致社會不公平，也不利于耕地的保護。
二、制度化解決中國土地問題的根本途徑：建立權利與義務平衡的土地管理制度體系
按照新制度主義的觀點，合理的制度安排是一種能夠使各方合理利益得到帕累托改進的制度安排，唯其如此，才能實現制度均衡[4]。因此，要制度化地解決中國土地問題，或者說土地管理制度改革的目標模式，必須滿足如下要求：即建立國家、集體、個人合理利益均得到平衡和實現的機制，從制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益誘因，從而從根本上解決中國土地管理中存在的主要矛盾和問題。
目前，對于農村集體土地制度改革，有各種主張。概括起來，主要有如下幾種。（1）取消集體土地所有權，實行農村土地私有化，賦予農村土地完整的財產權利，農村土地權利變更（包括征地），需按私有財產和市場經濟規則進行[5]；（2）取消集體土地所有權，實行農村土地國有化，賦予農民長期穩定的土地使用權[6]；（3）保留和完善集體土地所有制，賦予集體土地更充分的物權，包括管理權、處分權、流轉權、收益權等[7]；（4）實行國家、集體和農民私人三種所有制并存[8]；（5）擱置土地所有權的爭議，將重點放在土地的用益物權方面，更好地保障農村集體土地的財產權利[9]；（6）提高征地拆遷補償標準，按市場價格進行賠償，征地必須基于公共利益目的，等等。這些主張，都有一個共同的特點，即不否認土地的收益權利，雖然實現權利的路徑各有不同。這些主張可以概括為純粹“權利視角”。而在實際工作中，一些地方政府無視權益人的權利，低價強制征地拆遷，這類做法可以稱為“行政義務視角”。
行政義務視角無視權益人的權利，已經受到廣泛批評。但是，“權利視角”，在主張權利的同時，也忽視了相應的義務，也是不全面或者是有問題的。對征地拆遷的賠償，權利視角往往認為，征地拆遷應按市場價賠償，并且權利人應該得到市場價的全部。但是，正確的做法應該是，權利人得到的是按市場價賠償并扣除相應增值稅費后的剩余。只有這樣，才能平衡國家、集體和個人之間的利益，既保障權利人的合法權益，也防止不當得利，避免國家和社會遭受損失。在現實操作中，國家總體上越來越尊重土地權利，提高補償標準，主張合理補償，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然沒有一個公認的、科學的邊界，故仍難以避免實際工作中的爭議。至于所有權，本文主張明晰農村集體土地財產權利，但并不主張實行農村集體土地的私有化。因為土地私有化可能存在兩大風險。一個是可能造成土地兼并。在中國，土地具有社會保障功能，土地兼并可能導致一些農民失去基本生活資料，淪為赤貧。在城市社會保障體系尚不完備（短期內很難完備），就業不充分的情況下，土地私有化客觀上存在較大風險。第二個風險是高昂的城市化成本。土地私有化會造成小土地所有制，可能造成城市規劃和城市用地交易成本過高，不適應中國快速城市化現代化發展的要求。農村集體土地產權改革的目標不應是土地的私有化，而是要找到既能明確集體土地財產權利，又能降低城市化成本的制度安排。
因此，一個合理的土地管理制度安排，應該形成一個合理的利益誘因結構，能夠滿足和實現各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具體而言，土地管理的制度安排，應該在完善土地所有權及其實現形式的同時，保障權益人的物權；土地征用和轉移應參照土地市場價格，但權益人應該承擔相應的義務，繳納相應的保有和增值稅費等（按照可比價格計算）。這樣，才能確立各方面的利益及其邊界，既保障權益人合法權益，又防止不勞而獲和不當得利，維護國家和全社會的利益。通過建立權利和義務平衡的土地管理制度體系，形成國家、集體和個人之間合理利益均得到實現和調節的制度化機制，也為解決目前土地問題奠定制度基礎。只強調權利或只強調義務，都不可能從制度上根本解決中國目前土地領域存在的問題。本文認為，制度化解決中國土地問題的土地管理制度改革目標模式，就是最終要建立適應經濟社會發展的權利與義務完善、對等的土地管理制度體系。
三、權利義務平衡的土地管理體系的具體制度安排
（一）健全土地權利體系，通過產權限制地方政府征地沖動
明晰的產權是財產得以保護的重要前提。財產權利是一個包括占有、使用、收益和處分等各項權利在內的權利束。按照Armen A. Alchian的定義，財產權包括三個要素：（1）排他性地決定財產用途的權利；（2）排他性地享有財產收益的權利；（3）以相互同意的方式讓渡財產的權利[10]。我們看到，在產權缺乏明確而充分的法律保護下，農村集體土地成為地方政府、企業、集體和個人覬覦的目標，導致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保護上的“搭便車”行為，其結果是土地濫用和土地管理上的混亂局面。在權益沒有得到明確劃分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指導下，農村集體所有土地的保護無疑是十分困難的。因此，應該通過進一步明確農村集體土地權利來保護土地。
1．進一步明晰和完善農村集體土地所有制。可以建立農村集體土地的按份共有制度或者合有制度[11]，農村集體的每個成員均平等地擁有對集體土地的處置權，集體土地權利的變更，均由農民集體共同決定，避免農村基層組織擅自處置集體土地。
2．農村集體建設用地（即具有開發建設權的土地，含合法的宅基地）與城市建設用地擁有同樣的財產權利，實行同地同權同義務，消除城鄉建設用地的二元分割，農民集體可以依據法律規定按市場價格轉讓自己的建設用地，農民集體享有排他性的土地使用權、收益權和處分權等。
3．完善農村集體土地的民主管理制度，健全集體所有權的實現機制。一是建立農村集體土地權益處置的民主決策體制，由全體土地所有人集體決定土地的使用和權益改變，沒有全體村民三分之二的多數通過，土地權益不得發生轉移或變更。二是由全體土地權益人決定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的過程全部公開，議程由全體村民討論決定。農村集體土地的民主管理，可以避免土地產權虛位的問題，應該成為未來完善中國農村村民自治制度最核心的內容之一。
（二）健全土地義務體系，防止坐地暴富，維護政府和全社會的利益
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