[ 王小芳 ]——(2003-7-26) / 已閱13139次
論我國民事抗訴權的立法缺陷與對策
王小芳 涂斌華
內容摘要：我國現(xiàn)行法律法規(guī)對于民事抗訴權的規(guī)定過于原則，也缺乏實踐中的可操作性，存在著許多重大缺陷。筆者在對立法缺陷一一進行剖析后，提出了自己關于完善我國民事抗訴權的思考與對策，希望對我國的現(xiàn)代化法治建設能有所裨益。
關鍵詞： 民事抗訴權 抗訴事由
一、我國現(xiàn)行法律關于民事抗訴權的立法規(guī)定
依據(jù)通說，民事抗訴權是人民檢察院依法對人民法院存有錯誤的生效民事判決、裁定按照法定程序提出抗訴引起再審的法律監(jiān)督權。
長期以來，作為國家法律監(jiān)督機關的人民檢察院主要或者說是只對刑事案件進行抗訴，對民事案件的抗訴權，只能十分有限行使。我國法律對民事抗訴權的規(guī)定散見于《檢察院組織法》、《民事訴訟法》及相關關司法解釋之中。
1982年的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第12條，雖然規(guī)定：“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督。”但是，對人民檢察院對民事案件的抗訴權，卻沒有作任何規(guī)定。
1990年9月3日，最高人民法院、最高人民檢察院在《關于開展民事經濟行政訴訟法律監(jiān)督試點工作的通知》中規(guī)定：在試點過程中，人民檢察院可以“對人民法院已經發(fā)生法律效力的行政案件的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。根據(jù)該規(guī)定，人民檢察院的抗訴只限于對違法的生效的行政案件的判決、裁定提出抗訴，對民事、經濟判決、裁定不在抗訴之列。
1991年的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）才明確規(guī)定了人民檢察院對民事案件抗訴權。除此之外，最高人民法院對抗訴作過一些司法解釋，主要有最高法院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案細則》等。
我國上述法律雖然對民事抗訴權作出了規(guī)定，但是由于這些規(guī)定過于原則，且法律的適用環(huán)境發(fā)生變化后，仍未對其進行修改，體現(xiàn)不出清晰的立法思路和理念基礎，也缺乏實踐中的可操作性，存在著許多重大缺陷。
二、我國民事抗訴權的立法缺陷
我國民事抗訴制度的設計，主要是在學習和引進前蘇聯(lián)民事訴訟模式的基礎上建立起來的，其特點就是國家對訴訟進行全面的干預和監(jiān)督，以追求司法的公正性。這一制度設計與計劃經濟體制下的司法運作方式基本相切合。因為在計劃經濟體制下普遍存在“重刑輕民”的觀念，檢察機關極少涉足民事案件的監(jiān)督和抗訴。從近幾年來民事抗訴案件的總體情況來看，雖對實現(xiàn)司法公正發(fā)揮了一定的積極作用，但其制度本身內生性缺陷及其運作上的失范。在司法實踐中，民事抗訴權的行使已越來越背離了民事訴訟的基本原理。其主要問題歸納如下：
（一）民事抗訴權不完整，對未生效的判決、裁定無權抗訴。
對于未生效的判決、裁定能否抗訴，《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑訴法》）與《民訴法》作了不同的規(guī)定。 《刑訴法》第181條規(guī)定，人民檢察院對刑事案件一審的判決、裁定，認為確有錯誤的有權提出抗訴。這就賦予檢察院對法院的錯誤的刑事判決、裁定不管是否生效都可以抗訴的權利。而《民訴法》卻規(guī)定檢察院只能“對各級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定”有條件的抗訴。據(jù)此，最高人民法院在司法解釋中再次強調“根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，人民檢察院只能對人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。人民法院對其抗訴亦應當按照審判監(jiān)督程序再審。這種監(jiān)督是案件終結后的‘事后監(jiān)督’。” 凡是沒有生效的判決、裁定，檢察機關無權抗訴。這就使檢察院的抗訴權，不是完整的抗訴權，只是產生于審判監(jiān)督程序的“事后”抗訴權。《民訴法》第185 條確認的檢察院民事檢察監(jiān)督的事后監(jiān)督模式，排除了檢察院在民事檢察監(jiān)督方面事前行之有效的其他監(jiān)督方式和手段。實際上，這是將憲法賦予檢察院的完整法律監(jiān)督權在民事檢察方面予以割裂，只是部分地授予檢察院。
（二）抗訴事由法律規(guī)定的模糊，導致抗訴運作上的較大分歧。
民事訴訟法并沒有規(guī)定檢察機關只能在國家或公共利益范圍內提起抗訴，也沒有規(guī)定檢察機關抗訴的具體事由，但規(guī)定了它有兩項權力：一是檢察機關認為法院裁判確有錯誤就可以抗訴；二是檢察機關只要提起抗訴，法院就應當進入再審。例如檢察院以發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)為由提起抗訴的問題。而檢察院提起抗訴的新證據(jù)大部分是由一方當事人提供。此種在一審、二審中不出示新證據(jù)，在再審程序中搞突然襲擊的做法隨著審判方式改革的進一步深化，已日益暴露出其弊端。第一，根據(jù)民訴法規(guī)定的二審終審原則，任何案件證據(jù)都要經過二次質證，并最終得以認證。如檢察院為一方當事人之利益以一、二審中都未出示的新證據(jù)為由提出抗訴，那么該案裁判后，此證據(jù)則只經過一次質證就予以認定了，顯然剝奪了另一方當事人對此證據(jù)兩審質證的權利，不符合證據(jù)規(guī)則，這對另一方當事人來說顯然不公平。第二，檢察院以新證據(jù)為由提出抗訴從而引發(fā)再審程序并最終定案容易導致有些當事人在一、二審中惡意隱瞞證據(jù)，在判決生效后拿出“殺手锏”向檢察院申訴，通過再審從而達到最后的訴訟勝利，這是不道德、不公正的，是利用了國家賦予檢察機關的法律監(jiān)督職權達到侵害另一方當事人訴訟權利的目的。因此檢察機關以新證據(jù)為由提起抗訴是不妥的。
（三）抗訴權行使的要件不明確，缺乏對濫用抗訴權的有效防止。
在司法實踐中，有的當事人將此視為一種對抗生效裁判的有效途徑，造成了少數(shù)當事人的投機心理。只要不服終審裁判，就去設法要求抗訴，同時也給抗訴權“尋租”提供了隱性市場。由于抗訴再審不需當事人交納訴訟費用，也不受終審裁判審級的限制，于是少數(shù)當事人不上訴，等待判決生效以后直接要求檢察機關進行抗訴，必然引起司法資源的極大消耗，極不符合訴訟效益原則。筆者認為這種舍棄上訴尋求抗訴的做法仍然是不妥的。因為如果當事人都放棄上訴程序而去追求抗訴，那民訴法設置的上訴程序將形同虛設，法律規(guī)定的上訴功能將不能得到有效的發(fā)揮。同時還會發(fā)生當事人利用這種方式規(guī)避上訴可能發(fā)生的負擔訴訟費風險的情形，將部分訴訟成本轉移給國家。
（四）抗訴權的行使無法定時限的要求，使生效的裁判始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。民事訴訟法雖然規(guī)定當事人申請再審的時效為二年，但對檢察機關提起抗訴只規(guī)定是事后監(jiān)督，卻沒有期限上的約束。從而曲線突破法律的時效規(guī)定，直接違背了立法者追求民事秩序穩(wěn)定的立法原意。
（五）檢察機關出庭支持抗訴的程序模糊，檢察機關抗訴的單方傾向性，有悖于民事訴訟的平等原則。檢察機關行使民事抗訴權，其出發(fā)點在于以國家利益代表者的身份，維護國家利益而監(jiān)督法院的審判活動，檢察機關一般因一方當事人的申訴提起抗訴從而啟動再審程序，檢察機關派員出庭，客觀上就是支持一方當事人進行訴訟，另一方當事人自然與檢察機關產生對立情緒，庭審氣氛常常出現(xiàn)不協(xié)調的情形。有的當事人直接與檢察機關派出的檢察官進行陳述和辯論，甚至經常發(fā)生言辭沖突，有損國家司法機關的形象和威信。檢察員出庭支持抗訴，除了宣讀抗訴書之外，還應當從事哪些訴訟行為？檢察人員出庭究竟如何安排法庭的座位？法律和司法解釋均沒有作出具有操作性的規(guī)定。這不僅打破了民事訴訟的均衡格局，而且影響了法官獨立行使審判權，混淆了審判權和檢察權的明確界限。
（六）抗訴權的行使方式與條件缺乏相應的規(guī)范。在民事訴訟中，當事人可以自由處分的“私權利”，國家權力理應避免強行介入。但目前的民事抗訴案件中，絕大多數(shù)是檢察機關出于接受一方當事人的申訴，為其民事私權而啟動再審程序。在司法實踐中，有的當事人不服一審判決提出上訴，后又申請撤訴，二審裁定準予其撤回上訴，雙方按原判決執(zhí)行。但檢察機關卻以原審判決認定事實不清，歸責不當為由提起抗訴；有些民事抗訴案件進入再審程序以后，當事人雙方自行達成和解協(xié)議，或申訴一方當事人放棄申訴請求。法院商請抗訴機關撤回抗訴，但其仍然堅持提起抗訴，從而迫使當事人繼續(xù)參與到已經啟動的再審程序中。
（七）民事抗訴權的審級規(guī)定存在重大缺陷，導致理解于運用上的沖突與混亂。民事訴訟法第１８４條規(guī)定，抗訴案件可以由原審人民法院審理，也可以由上級人民法院提審。至于抗訴案件的審理權限如何進行分配，法律和司法解釋均未給出十分明確的規(guī)定。審判機關與檢察機關對此存在認識上的不同，法院認為，我國民訴法只規(guī)定，對檢察機關按審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件，人民法院應當再審，并未規(guī)定應由原終審法院的上級法院再審。相反，民訴法第１８４條規(guī)定原則上由原作出發(fā)生法律效力的判決、裁定的人民法院裁判，而上級法院提審只是一種例外。檢察院系統(tǒng)則主張向同級法院抗訴并由同級法院審理。其理由是保持抗訴的人民檢察院同進行再審的人民法院相對應，“如果向原審法院提出抗訴并由原審法院審理，由提出抗訴的人民檢察院派員出庭，會違反司法工作中同級相對應的原則” 。
按法院組織法規(guī)定，基層法院無權審理上級檢察機關依照審判監(jiān)督程序提出抗訴的民事案件。在司法實踐中，接受抗訴的法院大多指令下級法院再審，將檢察機關置于一般訴訟參與人的法律地位，這無疑影響了檢察監(jiān)督的嚴肅性和權威性，不符合法律規(guī)定的本意。如果由原審法院對自己的裁判結果進行重新審查，盡管另行組成合議庭，但基于人的本性和單位本位主義考慮，仍然不能保證案件能夠得到公正的結論，同時也使當事人在心理上一直不能放棄繼續(xù)申訴的決心。有數(shù)據(jù)顯示，抗訴案件由上級法院提審的改判率明顯高于由原審法院再審的案件。但是，如果所有民商事抗訴案件都集中于上級法院審理，上級法院將面臨難以承受任務之重，不利于“將矛盾消化在基層”精神的實現(xiàn)。因此，強調抗訴案件原則上由原審法院處理，并非一律都交由下級法院再審，應該由最高法院以解釋形式作出一個相對明確的標準。
三、完善我國民事抗訴權的思考與對策
上述民事抗訴權的立法缺陷，一方面使檢察機關對民事訴訟的檢察監(jiān)督受到局限；另一方面，造成民事抗訴制度在運作上出現(xiàn)不少混亂和“盲區(qū)”，不能滿足我國目前社會利益多元化所要求的對權力的制約和平衡。為此，筆者以為，應從一下幾個方面完善我國民事抗訴權的規(guī)范與行使：
（一）加強民事抗訴權的立法，使之具體化，可操作化。現(xiàn)行民事訴訟法以及相關規(guī)定與司法解釋關于民事抗訴權的規(guī)定是比較原則的，為避免司法實踐中對于原則性規(guī)定的曲解，可以首先通過立法解釋來予以解決，由任何某一司法機關對此作出解釋的做法顯屬不妥。根據(jù)１９８１年第五屆全國人大常委會１９次會議通過的《關于加強法律解釋工作的決議》，最高法院和最高檢察院在具體適用法律問題上發(fā)生分歧時，應報全國人大常委會解釋或決定。
（二）明確民事抗訴權行使的條件，既要防止檢察機關不當?shù)匦惺姑袷驴乖V權損害私權，更要防止民事抗訴權的濫用。在市場經濟條件下，大量的民商事糾紛是關于平等主體之間對財產關系的爭議，爭議主體之間的平等性，也是民事訴訟質的規(guī)定性。在民事案件中，應以意思自治為其基本的出發(fā)點，當事人對訴訟程序的起始、發(fā)展和終結以及對訴訟上某些權利的支配和處分，均應依當事人本人的意思而定。從民法角度看，當事人有權對民事權利進行處分，亦可放棄請求權。檢察機關對法院審判活動具有檢察監(jiān)督職責，這是憲法的規(guī)定。但檢察機關不能對民事私權進行不當干預。就此意義而言，即我們要限制民事抗訴，也就是指民事抗訴范圍僅限制在為國家和公共利益而提起。
（三）明確民事抗訴權行使的事由。首先應詳細列舉出檢察機關抗訴的法定事由，將現(xiàn)行民訴法第185條進一步細化，以便于操作。同時，為了保證民事抗訴的嚴肅、合理和有價值，就應規(guī)定不得提起民事抗訴的限制情形：1、不得以發(fā)現(xiàn)新證據(jù)為由提起抗訴；2、當事人在上訴期間不上訴或在上訴期間撤回上訴的，檢察機關不得提起抗訴(裁判涉及公共利益或有違善良風俗的除外)；3、當事人在申請再審期間不申請再審，期間屆滿后也不申訴的，檢察機關不得依職權提起抗訴(裁判涉及公共利益、有違善良風俗的除外)；4、終審裁判無明顯不當、不存在枉法裁判、無提起抗訴之必要的，不得提起抗訴。
四、結 語
我國的政權體制決定了檢察權成為一種獨立的權力，以實現(xiàn)對執(zhí)法和司法制約與監(jiān)督，保證法律的統(tǒng)一正確實施。 因此，在民事訴訟領域確立檢察機關的法律監(jiān)督地位是一種針對司法現(xiàn)狀的必要設置。為了保證這種檢察監(jiān)督權與審判權能形成良好的制約與抗衡機制，保證在審判獨立的前提下，充分發(fā)揮檢察抗訴權的功能與作用，因此，我們有必要對當前民事抗訴權的立法進行改良，嚴格抗訴再審的適用條件，建立科學合理的抗訴機制提高訴訟效益、維護法律權威，切實保障公民和法人的合法權益，最大限度地實現(xiàn)社會司法公正。
而隨著司法改革的深入與力度的加大，筆者認為，最終應當以實現(xiàn)審級制度改革為前提，逐步取消民事抗訴制度。我國目前實行兩審終審制，這與世界各國尤其是法治發(fā)達國家的審判慣例是不相符的，尤其是我國已經加入WTO，司法制度應當與經濟制度同樣與國際接軌，應當有所突破。若審判采三審終審制，附帶再審之訴，則在民事審判中，完全可以取代現(xiàn)行民事抗訴制度所發(fā)揮的作用。因為對少數(shù)疑難、復雜民事案件提高審級，使司法終審裁判權由高級法院或最高法院行使，從而使終審裁判的權威性和公信力得到一定程度的提高，較高級別的法院法官相對高的素質也為司法公正提供了可靠保證。以此為前提，審判監(jiān)督制度可以從改革再審事由入手，確立再審之訴制度，即民事再審程序的提起交給當事人根據(jù)再審事由來啟動，完全取消公權力對私權的侵入，褪去我國民事訴訟中長期固存的超職權主義色彩。當然，這只是一家之言，有待時間和歷史的檢驗。
（作者單位：江西省宜春學院兩課部 上海市長寧區(qū)人民法院）
參考文獻：
章武生.再審程序若干問題研究[J].法學評論，載1995年第二期。
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