[ 徐衛(wèi)東 ]——(2003-7-10) / 已閱51728次
基層公務(wù)員應(yīng)具備的法律意識
徐 衛(wèi) 東
“依法治國”被確定為我國的治國方略以來，社會各界經(jīng)過研討，已就“依法行政是依法治國的核心”、“行政法治是依法治國的根本原則”形成共識。依法行政不僅要有健全的公務(wù)員制度，更要有公務(wù)員自身的高素質(zhì)。因法律意識是公務(wù)員素質(zhì)中最基本的素質(zhì)，本文僅就基層公務(wù)員應(yīng)具備的法律意識談幾點(diǎn)看法。基層公務(wù)員直接面對相對人（即行政管理中的被管理者），代表政府的形象，其法律意識水平直接影響人民群眾對法律的信仰和對政府的信任。本文所指基層公務(wù)員，是行政處級及其以下的國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員，及各類有法律授權(quán)具有外部行政管理職能的組織中的公務(wù)人員。法律意識是指基層公務(wù)員對于廣義的法（尤其是現(xiàn)行法）和有關(guān)法律現(xiàn)象的態(tài)度，思想，觀點(diǎn)和心理的總稱。
一、基層公務(wù)員的法律意識，是其法律素質(zhì)和依法行政能力中最重要和最基本的要素，也是依法治國的最基本條件。
從黨的十三大提出建立公務(wù)員制度的問題；十四大社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立；到十五大依法治國方略的確定，經(jīng)過公務(wù)員過渡培訓(xùn)，我國的公務(wù)員隊(duì)伍已初步形成，十六大提出的“政治文明”中當(dāng)然包括憲政、法治、民主之意，對公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的要求也就更高。
但從近幾年行政執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，我們清醒地看到這樣一種現(xiàn)實(shí)：基層公務(wù)員的法律意識遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到依法治國，依法行政的要求。究其原因，本文認(rèn)為有兩個(gè)：一是客觀原因。現(xiàn)在的基層公務(wù)員隊(duì)伍的人員構(gòu)成，有相當(dāng)數(shù)量的人員是原基層黨政干部經(jīng)過渡培訓(xùn)而轉(zhuǎn)過來的。雖然這些人的政治素質(zhì)比較過硬，但由于我國的法治是在民主法制傳統(tǒng)少，專制思想濃厚，且新中國成立后在較長一段時(shí)間不重視法制建設(shè)，這樣的環(huán)境中開始起步的，因此這些人的工作經(jīng)驗(yàn)中，就形成了政治的行政的方式占絕對優(yōu)勢，而少有依法辦事習(xí)慣的狀態(tài)。二是主觀原因。現(xiàn)在的基層公務(wù)員在思想上沒有或者說少有關(guān)于自己也是國家法律工作者的認(rèn)識。關(guān)于公務(wù)員的法律地位，大多數(shù)公務(wù)員是在公務(wù)員過渡培訓(xùn)中了解到，自己的身份隨國家政治體制改革，公務(wù)員制度的建立，由“干部”明確為公務(wù)員了。但由于公務(wù)員的初任、崗前培訓(xùn)時(shí)間較短，基層公務(wù)員工作任務(wù)重，而思想認(rèn)識的轉(zhuǎn)變是長期的過程，因此不少基層公務(wù)員在主觀認(rèn)識上，對公務(wù)員應(yīng)具備什么樣的法律意識并不明確。
我們知道，依法治國必須有一支健康的執(zhí)法隊(duì)伍，即要有健全的公務(wù)員體制和具有高素質(zhì)的公務(wù)人員。基層公務(wù)員身處執(zhí)法第一線，是國家機(jī)關(guān)（政府）與社會成員之間的橋梁。只有基層公務(wù)員具備了與其法律地位、職權(quán)相應(yīng)的法律意識和依法行政的能力，才能使依法治國具備了最基本的條件，也才能使依法治國的核心──依法行政落到實(shí)處。可以說基層公務(wù)員法律意識水平的高低，不僅決定著其自身對法律的立法目的，具體內(nèi)容的理解是否全面、深刻；而且影響到整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍適用法律的能力與水平。相應(yīng)地也會影響到法律的尊嚴(yán)，以及政府的形象。因此，基層公務(wù)員是否具備相應(yīng)的法律意識，直接關(guān)系到我國依法行政的水平和依法治國方略的實(shí)施。
二、基層公務(wù)員應(yīng)具備的法律意識，是包括法律角色意識，法律服務(wù)意識和法律責(zé)任意識在內(nèi)的法律意識系統(tǒng)，而不是幾個(gè)法律觀點(diǎn)的簡單相加。
（一）基層公務(wù)員應(yīng)樹立公平待人的法律角色意識。
公務(wù)員在社會生活中具有公民和公職人員雙重身份。這就決定了基層公務(wù)員在社會生活中以不同身份出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)明確自身不同的法律角色。作為普通公民辦私事時(shí)，基層公務(wù)員就應(yīng)意識到自己與其他公民一樣，法律地位平等，沒有任何特權(quán)，而不能以職務(wù)身份辦私事。作為公務(wù)員行使職權(quán)時(shí)，基層公務(wù)員應(yīng)意識到自己執(zhí)掌的公權(quán)，是人民依法賦予的，必須不斷提高自身的法律素質(zhì)，秉公執(zhí)法，而不能僅以普通群眾的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，濫用自由裁量權(quán)。法律角色意識要求基層公務(wù)員應(yīng)明確自己的雙重身份是以嚴(yán)格界定的法律關(guān)系為條件的。即在生活中辦個(gè)人的事情時(shí)，大多數(shù)是在民事法律關(guān)系中，基層公務(wù)員只能是公民角色；而在行政執(zhí)法行使國家權(quán)力過程中，基層公務(wù)員是行政法律關(guān)系中行政主體的組成部分，只能是公職身份。
由于我國有兩千多年的封建社會歷史，加之新中國成立以后沒有進(jìn)行徹底的反封建特權(quán)，而實(shí)行了高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此在社會上存在著封建的官本位意識和封建等級特權(quán)思想。這些影響表現(xiàn)在基層公務(wù)員的思想意識中，就是不能正確對待國家權(quán)力的行使過程中，客觀存在著的公共權(quán)力與私權(quán)利不對等的法律關(guān)系，而將這種公共權(quán)力與私權(quán)利的不對等，等同于封建的官本位條件下的不平等。在官本位意識和特權(quán)思想作怪下，一些公務(wù)員或是真的不懂，或是忘記了自己的第一身份是公民，在成為公務(wù)員后，不執(zhí)行公務(wù)時(shí)依然是普通公民，而將自己看成是“高于”普通公民的權(quán)貴。因此“替民做主”，“我為官你為民”，“我管你，你服從”等等具有明顯封建色彩的，對普通公民不平等的法律角色意識充滿一些公務(wù)員的頭腦。與此同時(shí)，這些基層公務(wù)員對上級領(lǐng)導(dǎo)者（行政首長）則表現(xiàn)出“人身依附”，“對上級負(fù)責(zé)”，“仰仗領(lǐng)導(dǎo)”等等卑屈的態(tài)度，這也是一種法律角色意識不平等的表現(xiàn)。基層公務(wù)員應(yīng)該認(rèn)識到，國家公務(wù)員之間，只有社會分工不同，沒有高低貴賤之分，上級公務(wù)員也是中國公民，所有的公務(wù)員手中的權(quán)力都是符合人民公意的憲法和法律賦予的。因此作為執(zhí)法第一線的基層公務(wù)員，若無“公民在法律面前一律平等”的法律角色意識，則不可能客觀公正地對待上級領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)掌的公權(quán)與自己行使的公權(quán)之間的法律關(guān)系，以及自己的公職身份與行政相對人之間的法律關(guān)系，而表現(xiàn)出對上級領(lǐng)導(dǎo)者的“謙卑”，和對被管理相對人的“亢奮”。
本文認(rèn)為，由于依法治國依法行政要求所有社會成員“在法律面前一律平等”，因此基層公務(wù)員的法律意識，首先就要樹立“公民在法律面前一律平等”的法律角色意識。只有這樣，基層公務(wù)員才能明確公務(wù)員與普通公民之間只有社會分工不同沒有高低貴賤之分，地位高下之別；也才能明確，所有社會成員在法律人格上的平等，是公平待人，對上不卑，對下不亢的基礎(chǔ)是公正執(zhí)法的前提條件。
（二）基層公務(wù)員應(yīng)當(dāng)樹立公正執(zhí)法的法律服務(wù)意識。
我們不否認(rèn)絕大多數(shù)基層公務(wù)員能夠在行使國家權(quán)力時(shí)貫徹黨的為人民服務(wù)的宗旨，但我們不能不看到在基層公務(wù)員思想觀念中實(shí)際存在的，將行政管理行政執(zhí)法當(dāng)作“管老百姓”、“把持權(quán)力”的錯誤觀念。因而一些公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)沒有公正執(zhí)法的法律服務(wù)意識，卻濫用職權(quán)、吃拿卡要，甚至越權(quán)，失職，貪贓枉法，侵害被服務(wù)對象的合法權(quán)益還不以為然。當(dāng)然更談不到“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”。為了貫徹落實(shí)依法治國方略，嚴(yán)格依法行政，本文認(rèn)為，基層公務(wù)員必須通過學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變在行政觀念上的落后認(rèn)識，進(jìn)而弄清現(xiàn)代行政的職能，樹立法律服務(wù)意識。
從法律賦予行政權(quán)的職能角度看，行政權(quán)力的行使，不僅僅是公務(wù)員為了管理被管理者及社會財(cái)物，而消極地遵守法定職權(quán)和權(quán)限。公務(wù)員在行使行政權(quán)時(shí)不僅要明確和承擔(dān)與權(quán)力相一致的法律責(zé)任，而且必須積極依法參與社會服務(wù)。因?yàn)楝F(xiàn)代行政的職能不是單一的管理（或行政命令），而是包括行政決策，協(xié)調(diào)，服務(wù)（或行政指揮，執(zhí)行組織，監(jiān)督）等等多種功能層次，多要素在內(nèi)的職能體系。從現(xiàn)代行政法制的發(fā)展進(jìn)程看，許多發(fā)達(dá)國家的行政法制觀念，已由“行政統(tǒng)治”演進(jìn)為“行政服務(wù)”意識。國家行政在經(jīng)歷了“最好的政府最少管理”的實(shí)踐和認(rèn)識之后，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)代的“最好的政府最多的服務(wù)”，并在此基礎(chǔ)上提倡“服務(wù)行政”，“社會責(zé)任國家”。
我國的行政職能在依法治國的要求下，從理論上講，應(yīng)該體現(xiàn)社會主義人民民主的性質(zhì)與我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨的一致性。然而要落實(shí)這一點(diǎn)，必須有基層公務(wù)員正確的認(rèn)識為前提。即基層公務(wù)員的法律服務(wù)意識，建立在正確認(rèn)識了現(xiàn)代行政的職能是以服務(wù)為主要功能的體系這一基礎(chǔ)上。若身處執(zhí)法第一線的基層公務(wù)員不明確現(xiàn)代行政的職能，要求公正執(zhí)法，不樹立公正執(zhí)法的法律服務(wù)意識，不僅公平待人的法律角色意識成了空洞的口號，江總書記的“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”的要求難以達(dá)到，而且我國依法治國的行政職能無法落實(shí)，以依法行政為核心的依法治國方略也難以貫徹實(shí)施。
（三）基層公務(wù)員必須樹立公開制約權(quán)力的法律責(zé)任意識。
改革開放二十多年來，尤其近十多年的普法教育，我國公民的法律意識普遍提高，許多人已經(jīng)懂得享有權(quán)利就必須履行相應(yīng)的義務(wù)；侵犯他人的合法權(quán)益及不履行義務(wù)都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就必然要求公務(wù)員的法律意識有相應(yīng)的提高。但在一些公務(wù)員尤其基層公務(wù)員中，還不熟悉甚至不知道，行使權(quán)力同時(shí)必須承擔(dān)法律責(zé)任，行政權(quán)力是權(quán)力（權(quán)利）與責(zé)任（義務(wù)）的統(tǒng)一體。
承擔(dān)責(zé)任就意味這必然受到制約。但現(xiàn)實(shí)中，一些人（包括公務(wù)員）受“權(quán)大于法”，“等級特權(quán)”，“國家無責(zé)任”等專制思想影響很深。因此，常聽到一些人因“買官賣官”、“有權(quán)不用過期作廢”錯誤思想作祟，濫用公權(quán)，侵犯合法主體的權(quán)益等違法行為被揭露的案件，并由此引發(fā)的各類訴訟及賠償責(zé)任。而這些人往往是在受到法律追究及制裁后才明白，行使公權(quán)力必須受到法律的制約和社會監(jiān)督。當(dāng)然其中也有人屬于知法犯法，想鉆法律的空子。無論那種情況，都說明這些人在進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍時(shí)就沒有作好勇于接受公開制約的思想準(zhǔn)備，當(dāng)然也沒有樹立承擔(dān)法律責(zé)任的意識。
從世界法制史中我們了解到，憲法的產(chǎn)生是為了限制專制的王權(quán)，行政法的產(chǎn)生是為了限制專橫的行政權(quán)。我國沒有經(jīng)歷徹底的反封建過程，也沒有形成限制國家權(quán)力的法制傳統(tǒng)。新中國建立后，憲法、行政法的制定，都是從鞏固和完善社會主義政權(quán)建設(shè)的角度，從民主政治制度的角度進(jìn)行的。這是符合我國國情的，也是結(jié)束長期的戰(zhàn)亂，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行和平建設(shè)所需要的。但在新中國成立后的幾十年中，我們沒有及時(shí)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，持續(xù)使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的中央集權(quán)方式領(lǐng)導(dǎo)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并沿襲了“國家無責(zé)任”原則。因此黨政干部及社會上許多人思想觀念上就形成了為人民掌權(quán)不受限制，不用承擔(dān)責(zé)任的認(rèn)識，也才會出現(xiàn)某些干部自詡為黨組織的化身，某些政府官員的個(gè)人行為卻以公職身份出現(xiàn)的情況。尤其改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐加快，社會中各利益團(tuán)體的地位不斷變化，執(zhí)掌國家權(quán)力的一些人鉆法律的空子，使國家無責(zé)任，國家機(jī)關(guān)權(quán)力過大，公職人員行使權(quán)力不受制約等等弊端逐漸暴露。由此引發(fā)的一些社會矛盾不僅數(shù)量不斷增加，而且問題越來越突出，矛盾越來越尖銳，甚至威脅到了我國社會主義政權(quán)建設(shè)和共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。這對我國制度建設(shè)和公職人員的思想觀念轉(zhuǎn)變都提出了新的挑戰(zhàn)和新的要求。
改革開放后我國在法制建設(shè)上邁了幾大步：
1982年制定的現(xiàn)行憲法對國家機(jī)關(guān)的權(quán)力給予明確的限定，并指出“任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。同時(shí)賦予公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員批評，建議，檢舉，申訴和控告等監(jiān)督權(quán)。
1989年頒布1990年10月1日生效的行政訴訟法，使公民法人和其他組織，可以通過“以私訴公”即俗稱“民告官”的訴訟途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益，同時(shí)行使對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)。
1993年公務(wù)員條例的實(shí)施；1995年1月1日國家賠償法的生效，都使政權(quán)法制建設(shè)有了明顯的進(jìn)步。
尤其1997年的刑法（及四個(gè)修正案），對公職人員利用職權(quán)犯罪有了更為具體的規(guī)定，使我國曾長期存在的當(dāng)權(quán)者沒有法律制約的局面有了徹底改變。然而在法律制度形成以后，必須有具備相應(yīng)素質(zhì)的人來實(shí)施。因此總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們今天必須要求公務(wù)員樹立，行使公權(quán)力就必然受到公開制約和要承擔(dān)法律責(zé)任的意識。因?yàn)?2憲法頒布后，我們雖然有了關(guān)于制約國家權(quán)力的最高層次的法律規(guī)范，但由于當(dāng)時(shí)的掌權(quán)者頭腦中沒有公開制約權(quán)力的法律責(zé)任意識，社會中也沒有形成公開制約權(quán)力的有效機(jī)制，因此憲法在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)沒能發(fā)揮出應(yīng)有的強(qiáng)制作用。雖然隨著改革的深入，行政訴訟法、國家賠償法及刑法等的實(shí)施，我們在制度建設(shè)上已摒棄了“國家無責(zé)任”的做法，但許多公務(wù)員的思想觀念并沒有真正樹立起與現(xiàn)代法治相符合的法律意識。只有公權(quán)力的行使者能夠樹立起相應(yīng)的法律意識，自覺接受公開的社會監(jiān)督和法律制約，公正執(zhí)法才能落實(shí)，公平待人的實(shí)現(xiàn)才有保障，依法治國，依法行政才能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。
基層公務(wù)員只有樹立了公平待人的法律角色意識，公正執(zhí)法的法律服務(wù)意識和公開制約權(quán)力的法律責(zé)任意識，才能在依法治國方略指引下，在建設(shè)社會主義政治文明過程中，使依法治國這個(gè)系統(tǒng)工程，通過基層公務(wù)員依法行政的政府形象作用及全社會知法，懂法，依法辦事的法律秩序條件中得以完成。
總之，基層公務(wù)員樹立公平待人的法律角色意識、公正執(zhí)法的法律服務(wù)意識和公開制約權(quán)力的法律責(zé)任意識，目的是為我國建立合法有序的社會秩序提供必要條件；為法治國家的建設(shè)和政治文明建設(shè)營造良好的法制環(huán)境。
*此文是作者在科級公務(wù)員專題講座上的講稿；《法制建設(shè)》曾在1999年以“公務(wù)員應(yīng)具備的法律意識”為題，發(fā)表過其中第二個(gè)問題的主要內(nèi)容。
（作者單位：北京市東城區(qū)委黨校）
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