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最高法院解讀《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》
http://www.qrqgs.com 2016-9-26 10:07:51 來源：人民法院報第三版
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》（以下簡稱《意見》）。現就《意見》出臺的背景、意義以及主要內容和亮點說明如下。
一、《意見》出臺的背景和意義
（一）《意見》出臺的背景
《意見》出臺的背景，有以下幾個方面的原因。
第一，《意見》的出臺是解決執行難的需要。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，人民法院的執行工作又是司法的最后一個環節，是勝訴當事人實現權益的最終保障，對于維護法律權威、實現公平正義、推進全面依法治國具有至關重要的作用。但一直以來，規避執行、抗拒執行的行為，嚴重妨礙了執行工作，是長期制約執行工作發展的“老大難”問題。有的通過虛假訴訟、虛假仲裁，制造資不抵債的表象；有的通過假離婚、假合同轉移財產；還有的通過各種手段、方式干擾、阻礙執行等等，不一而足。近年來，人民法院不斷加大對這種不守信用、不講誠信行為的打擊力度，但全國法院執行案件逐年增多，2015年達到了460多萬件，“案多人少”矛盾比較突出，其中有大量案件存在規避執行現象，且手段不斷翻新，打擊難度越來越大。僅僅依靠人民法院一家單打獨斗，繼續沿用拘留、罰款等傳統打擊手段，已經很難滿足實際需求，各部門必須聯合起來，加大信用懲戒力度，建立聯合信用懲戒機制，推進社會信用體系建設，唯如此，才是治本之策。
第二，《意見》的出臺是推進社會信用體系建設的需要。長期以來，不守信用、不講誠信的現象社會反映強烈，人民群眾深惡痛絕。黨的十八大以來，黨中央高度重視社會誠信建設，黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會都對社會誠信建設提出了具體要求，指出要完善違法失信行為懲戒機制，褒揚誠信，懲戒失信。《意見》是懲戒失信工作的綱領性文件，必將有力推進社會信用體系建設。
第三，《意見》的出臺是進一步完善現有聯合懲戒機制的需要。2013年7月，最高人民法院出臺了《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》，建立了對失信被執行人（俗稱“老賴”）的聯合懲戒機制。通過限制乘坐飛機、高鐵，限制貸款、注冊辦企業、參加招投標、政府采購等，形成了多部門、多行業、多領域、多手段的聯合懲戒網絡。有效改變了失信者受不到應有懲罰，守信成本收益失衡，甚至失信收益高于守信收益的不正常現象；有效改變了債務人一邊欠債不還，一邊向銀行貸款、注冊新企業、購地買房住豪宅，出境旅游，奢侈消費的現象。最大限度擠壓“老賴”的活動空間，讓其“一處失信、處處受限”。聯合懲戒機制的建立，取得了良好的法律效果和社會效果，截至今年8月31日，共限制失信被執行人乘坐列車155萬余次；乘坐飛機470萬余次。截至2016年8月底，全國各級工商、市場監管部門依法限制失信被執行人擔任法定代表人、董事、監事等共計66954人次。大量被執行人懾于其威力而主動履行了義務，一大批案件得到執結，執行難得到有效緩解，當事人的合法權益得到有效保障，法律尊嚴和司法權威得到彰顯。
在取得上述成績的同時，聯合懲戒機制的一些欠缺也顯現出來。一是機制的系統性、協同性、規范性還有待進一步提升；二是聯合懲戒工作的常態化運行還沒有健全；三是懲戒領域范圍需要進一步拓展；四是懲戒措施的具體實現方式也要進一步完善。由于聯合懲戒工作是一項系統工程，需要整體推進，任何一個方面有短板就會出現“木桶效應”，影響聯合懲戒機制整體效果的發揮。在這一背景下，黨的十八屆四中全會將“加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度”列為重要改革舉措，由最高人民法院牽頭落實。
（二）《意見》出臺的意義
《意見》出臺的意義主要體現在以下幾個方面：
一是有利于推進全面依法治國，加快社會主義法治國家建設。推進全面依法治國的基本內涵包括科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。《意見》的出臺奠定了聯合信用懲戒的法律基礎，為聯合信用懲戒方面的科學立法、嚴格執法指明了方向。《意見》要求各地區各部門要認真落實中央關于解決人民法院執行難問題的要求，強化執行機構的職能作用，配齊配強執行隊伍，大力推進執行隊伍正規化、專業化、職業化建設等，對增強執行工作能力，促進公正司法有非常積極的意義。對失信被執行人實施聯合懲戒能有效促使被執行人履行生效法律文書確定的義務，也是全民守法的基本要求。
二是有利于弘揚社會主義核心價值觀。誠信是社會主義核心價值觀的重要內容，履行生效法律文書確定的義務是誠信的必然要求，規避執行、抗拒執行是嚴重不講誠信的行為，加強對失信被執行人的聯合信用懲戒，讓失信者寸步難行，無處逃遁，有利于在全社會形成正確的價值觀導向，有利于培育和弘揚“守信光榮、失信可恥”的社會主義價值觀。
三是有利于推進社會信用體系建設。社會信用體系建設主要包括守信激勵體系建設和失信懲戒體系建設。對失信被執行人實施聯合懲戒是建立失信聯合懲戒制度的有益探索，能起到先行先試、積累經驗、以點帶面的積極效果。截至目前，《意見》是文件規格最高、涉及部門最多、涵蓋領域最廣、懲戒措施最全的失信聯合懲戒方面的文件，必將有力推進社會信用體系建設。
四是有利于破解執行難，維護司法權威，提升司法公信力。對失信被執行人實施聯合懲戒，能有效打擊被執行人不講誠信、逃避執行、抗拒執行的行為，有效緩解執行難，維護司法權威，提升司法公信力。《意見》中還規定了進一步提高人民法院執行工作能力和黨政機關支持人民法院執行工作等內容，對于破解執行難、維護司法權威、提升司法公信力也具有至關重要的作用。
二、《意見》的主要內容
對失信被執行人信用監督、警示和懲戒需要發揮黨政機關、人民團體、社會組織、企事業單位等各方面力量，需要全社會共同參與、綜合治理，必須建立健全跨部門協同監管和聯合懲戒機制。為此，《意見》緊緊圍繞建立健全聯合懲戒機制這一核心，規定了11類37項聯合懲戒措施。為了增強聯合懲戒措施的實操性，還特別規定通過系統化、信息化、技術化手段落實具體懲戒措施。同時，為進一步保障《意見》的有效實施，還規定了需要完善的相關配套制度機制和加強組織領導的內容。《意見》分總體要求、加強聯合懲戒、加強信息公開與共享、完善相關制度機制和加強組織領導共五部分60條。
總體要求部分規定了《意見》的指導思想、基本原則和目標。《意見》規定了四大基本原則，分別是：合法性原則、信息共享原則、聯合懲戒原則和政府主導、社會聯動原則。建設目標是，到2018年，人民法院執行工作能力顯著增強，執行聯動體制便捷、順暢、高效運行。失信被執行人信息與各類信用信息互聯共享，以聯合懲戒為核心的失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制高效運行。有效促進被執行人自覺履行生效裁判確定的義務，執行難問題基本解決，司法公信力大幅提升，誠實守信成為全社會共同的價值追求和行為準則。
加強聯合懲戒部分為《意見》的核心內容，共規定了11類37項懲戒措施，具體包括：1.對失信被執行人入黨及擔任公職方面的限制。《意見》規定了擔任國企高管限制、擔任事業單位法定代表人限制、擔任金融機構高管限制、擔任社會組織負責人限制、錄（聘）為公務人員限制、入黨或黨員的特別限制，以及擔任黨代表、人大代表和政協委員的限制。2.特定行業準入資格限制。《意見》規定了海關認證限制，從事藥品、食品等行業限制，從事房地產、建筑企業資質限制。3.榮譽和授信限制。《意見》規定了授予文明城市、文明村鎮、文明單位、道德模范、慈善類獎項限制，律師和律所榮譽限制，授信限制。4.特殊市場交易限制。《意見》規定了發行公司債券限制，從事不動產、國有資產交易限制，使用國有林地限制，利用草原和其他國有自然資源限制。5.政府支持或補貼方面限制。《意見》規定了獲取政府補貼限制和獲得政策支持限制。6.從事特定行業或項目的限制。《意見》規定了設立金融類公司限制、銀行間市場發行債券限制、合格投資者額度限制、股權激勵限制、設立社會組織限制，以及參與政府投資項目或主要使用財政性資金項目限制。7.高消費限制。《意見》規定了乘坐火車、飛機限制，住宿星級酒店限制，高消費旅游限制，子女就讀高收費學校限制，購買具有現金價值保險限制，新建、擴建、高檔裝修房屋等限制。8.出境限制。《意見》規定了協助人民法院查詢反饋被執行人身份、護照信息及車輛信息，協助查找、控制下落不明的被執行人，限制被執行人出境。9.加強日常監管檢查。《意見》規定了將失信被執行人和以失信被執行人為法定代表人、主要負責人、實際控制人、董事、監事、高級管理人員的單位，作為重點監管對象，加大日常監管力度，提高隨機抽查的比例和頻次，并可依據相關法律法規對其采取行政監管措施。10.加大刑事懲戒力度。《意見》要求公安、檢察機關和人民法院對拒不執行生效判決、裁定以及其他妨礙執行構成犯罪的行為，要及時依法偵查、提起公訴和審判。11.鼓勵其他方面的限制。《意見》規定了鼓勵各級黨政機關、人民團體、社會組織、企事業單位使用失信被執行人名單信息，結合各自主管領域、業務范圍、經營活動，實施對失信被執行人的信用監督、警示和懲戒。
關于信息公開與共享部分。因信息公開與共享既是實現聯合懲戒的手段方法，其本身也是聯合懲戒的措施之一，對整個社會信用體系建設至關重要。因此，《意見》將信息公開與共享作為單獨一章。規定了人民法院要及時準確更新失信被執行人名單庫并向社會公開，將失信被執行人信用監督、警示和懲戒信息列入政務公開事項。要打破信息壁壘，加快推進失信被執行人信息與公安、民政、國土、財政、住建、金融、稅務、工商、安全監管、證券、科技等部門建立的信用信息資源共享，推進失信被執行人信息與有關人民團體、社會組織、企事業單位信用信息資源共享；加快推進失信被執行人信用信息共享的體制機制建設，建立社會信用檔案制度。
關于需要完善的制度機制部分。《意見》規定了進一步提高執行查控工作能力，完善失信被執行人名單制度，完善黨政機關支持人民法院執行工作制度三項制度機制的完善。之所以選擇這三方面加以規定，是基于下列考慮：
第一，失信被執行人首先是被執行人，是人民法院窮盡執行查控手段仍沒有執行到位后依法認定的。人民法院的執行查控能力是失信被執行人名單認定的前提和基礎，對失信被執行人實施聯合懲戒，必須進一步提高執行查控工作能力。《意見》規定了加快推進網絡執行查控系統建設、拓展執行查控措施和完善遠程執行指揮系統三項具體內容。要求加大信息化手段在執行工作中的應用，整合完善現有法院信息化系統，實現網絡化查找被執行人、查找控制財產的執行工作機制。通過政務網、專網等實現人民法院執行查控網絡與公安、民政、人力資源社會保障、國土資源、住建、工商、交通、農業、人民銀行、銀行監管、證券監管、保險監管、外匯管理等政府部門，及各金融機構、銀聯、互聯網企業等企事業單位之間的網絡連接，建成覆蓋全國地域及土地、房產、存款、各類金融理財產品、證券、股權、車輛等主要財產形式的網絡化、自動化執行查控體系，實現全國四級法院互聯互通、全面應用。進一步拓展對被告和被執行人財產的查控手段和措施。研究制定被執行人財產報告制度、律師調查被執行人財產制度、公告懸賞制度、審計調查制度等財產查控制度。建立上下一體、內外聯動、規范高效、反應快捷的執行指揮工作體制機制。建立四級法院統一的網絡化執行辦案平臺、公開平臺和案件流程節點管理平臺。
第二，失信被執行人一經認定，對當事人影響巨大，必須依法、慎重認定，確保名單信息的準確規范，并賦予當事人救濟權。因此，《意見》專門規定了完善公布失信被執行人制度，依法保障被執行人的合法權利。
第三，黨政機關支持人民法院執行工作是人民法院提高執行工作能力的重要保障，完善黨政機關支持人民法院執行工作制度，對失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設意義重大。《意見》規定了加強協助執行工作、嚴格落實執行工作綜治考核責任和黨政機關、領導干部干擾執行的責任追究三項具體內容。要求各級執行聯動工作領導小組要制定具體的工作機制、程序，明確各協助執行單位的具體職責。強化協助執行工作考核與問責，組織人事、政法等部門要建立協助執行定期聯合通報機制，對協助執行不力的單位予以通報和追責。黨政機關要自覺履行人民法院生效裁判，并將落實情況納入黨風廉政建設主體責任和監督責任范圍。堅決落實《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》。對有關部門及領導干部干預執行、阻擾執行、不配合執行工作的行為，依紀依法嚴肅處理。
加強組織領導部分規定了加強組織實施、強化工作保障、完善相關法律法規和加大宣傳力度等內容。
三、《意見》的亮點
（一）《意見》是目前懲戒措施最全、涉及領域最廣的聯合懲戒失信方面的文件。《意見》共規定了11類37項聯合懲戒措施，每一項懲戒措施中又包含一個或多個具體的懲戒措施，實際聯合懲戒措施多達100余項。涉及到的領域非常廣泛，涵蓋了國家管理和市場經濟活動的方方面面，每項懲戒措施都極具威懾性。其中，對失信被執行人錄（聘）為公務人員、入黨、擔任黨代表、人大代表和政協委員，以及擔任公職方面的限制，與十八大以來強調的從嚴治黨精神高度吻合，也是中央文件首次明確規定對失信者實施此方面的限制，是群眾滿意、社會認同的規定。此外，《意見》還鼓勵各級黨政機關、人民團體、社會組織、企事業單位結合各自主管領域、業務范圍、經營活動，實施對失信被執行人的信用監督、警示和懲戒，聯合懲戒工作涉及到的中央主管部門或行業監管單位就有40余家。
（二）《意見》規定的各項懲戒措施的落實途徑明確具體，極具實操性。為了增強《意見》的實操性，便于落實，《意見》專門規定了懲戒措施的落實途徑。一是要求各聯合懲戒單位與全國信用信息共享平臺聯合懲戒系統的對接，通過網絡自動抓取失信被執行人名單信息，及時反饋懲戒情況。同時要加快懲戒軟件開發進度，將失信被執行人名單信息嵌入本單位的管理、審批、工作系統中，實現在本單位的管理、審批、工作程序中，對失信被執行人名單信息進行自動比對、自動攔截、自動監督、自動懲戒。二是要進一步加強和完善國務院社會信用體系建設部際聯席會制度，形成常態化的工作機制，各成員單位要確定專門機構、專業人員負責統籌協調、督促檢查各項任務落實情況并向社會信用建設部際聯席會報告。三是要求各負有信息共享、聯合懲戒職責的部門要抓緊制定實施細則，確定責任部門，明確時間表、路線圖，確保各項措施2016年年底前落實到位。
（三）《意見》將加強聯合懲戒與被執行人合法權益保障有效融合。合法權利的保障是加大聯合懲戒措施的前提和基礎，不能僅加大懲戒而忽視了合法權利的保障。《意見》將堅持合法性原則作為首要原則，要求對失信被執行人信用監督、警示和懲戒要嚴格遵照法律法規的規定實施。《意見》在完善相關制度機制中，專節規定了進一步完善失信被執行人名單制度。要求嚴格按照法定條件和程序決定是否將被執行人納入失信名單；人民法院要建立嚴格的操作規程和審核糾錯機制，確保名單信息的準確規范；依法保障被執行人的救濟權；失信名單被依法屏蔽、撤銷的要及時解除聯合懲戒措施。
四、《意見》的落實
下一步，最高人民法院將積極協調各單位，從以下幾個方面狠抓工作落實。一是落實《意見》中提出的進一步提高執行查控工作能力的要求，加快推進網絡執行查控系統建設，盡快建成覆蓋全國地域及土地、房產、存款、各類金融理財產品、證券、股權、車輛等主要財產形式的網絡化、自動化執行查控體系，實現全國四級法院互聯互通、全面應用。同時，加快推進被執行人財產報告制度、律師調查被執行人財產制度、公告懸賞制度、審計調查制度等方面的司法解釋或規范性文件的起草工作。二是按照《意見》中有關完善遠程執行指揮系統的要求，加快人民法院執行指揮中心建設。三是按照《意見》中有關進一步完善失信被執行人名單制度的要求，修改完善公布失信被執行人名單的司法解釋。四是按照《意見》中有關進一步完善黨政機關支持人民法院執行工作制度的要求，積極推動有關工作。五是按照《意見》中有關強化工作保障的要求，大力推進執行隊伍正規化、專業化、職業化建設。六是協調有關部門抓緊制定實施細則，確定責任部門，明確時間表、路線圖，確保各項措施2016年年底前落實到位。
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