[ 呂國華 ]——(2009-5-21) / 已閱37331次
提前收回出讓國有土地使用權補償問題探析
呂國華
【導言】為了公共利益，提前收回出讓的國有土地使用權的，是否需要對土地使用權人予以補償？如何補償？在這個問題上，可謂是百家爭鳴，眾說紛紜。我國法律對之作出了怎樣的規范？如何從應然意義上和實然意義上對待土地使用權的補償問題？本文通過大量的辦案實踐經驗，結合我國法律規定，試圖對闡明并解決這一問題進行有益地探索。
【關鍵詞】收回 出讓 國有土地 使用權 補償
【正文】
隨著經濟發展，我國各地政府經常以公共利益為名提前收回已經出讓的國有土地使用權。出讓期限屆滿之前收回國有土地使用權的，是否需要對土地使用權人予以補償？如何對土地使用權人進行補償，成為一個無法回避的法律課題。然而，我國土地市場法律體系仍然處于逐步完善的過程之中，現有法律對提前收回出讓的國有土地使用權補償問題進行了規范，但規范得比較籠統，缺乏可操作性，甚至法律規范之間相互沖突，致使出讓人和受讓人要么無所適從，要么矛盾不斷，難以取得一致意見。各地政府在土地補償問題上態度各異，亂象叢生，既不利于維護我國土地法治的統一建設，也不利于土地市場的科學發展。隨著我國改革開放的深入進行，我國經濟已經進入了新一輪發展周期，在這一過程中，勢必將有更多出讓的國有土地使用權被以公共利益之名提前收回。如何在提前收回出讓的國有土地使用權補償問題上平衡各方利益，既保障法律得到正確貫徹實施，又有利于土地市場的可持續發展，筆者試圖在解決這一問題上進行有益地探索。
一 從一個案例說起
2008年10月，筆者接受江蘇某市市民陶先生的委托，代理其與該市國土資源局關于提前收回出讓的國有土地使用權補償問題的法律事務。陶先生受讓的土地上有上千平方米的建筑物，提前收回出讓的國有土地使用權涉及地上物拆遷。隸屬于該市國土資源局的土地儲備機構在給予陶先生房屋補償款時明示不包含土地補償款項，有關出讓土地補償問題另行解決。該市國土資源局提前收回出讓給陶先生的國有土地使用權，卻拒絕給予陶先生任何土地補償，認為房屋補償款已經包含了土地補償。在陶先生據理力爭并委托律師進行交涉的情況下，該市國土資源局雖然同意給予土地補償，但是只同意給予剩余年限的土地出讓金，并說自己是嚴格依據我國物權法的規定給予補償的。
二 走出補償問題的誤區
提前收回出讓的國有土地使用權，究竟是否需要補償？如何補償？在這一問題上，眾說紛紜。我國各地政府在收回出讓國有土地使用權進行補償實踐上也是亂象叢生。有的地方只對土地使用權人的房屋給予補償，拒絕對土地使用權進行補償。有的地方同意對土地使用權進行補償，但是認為土地使用權補償已經包含在被征收房屋補償中。有的地方同意對土地使用權進行補償，但以退還剩余年限的土地出讓金為限。有的地方同意在退還剩余年限的土地出讓金的同時，給予同期銀行利息。有的地方對剩余年限的出讓土地使用權進行市場價評估，根據評估價給予補償。有的地方根據土地使用權市場評估價給予適當補償。有的地方將土地使用權補償納入房屋補償中，認為所謂的土地使用權補償問題就是被拆遷房屋市場評估時考慮的“區位”因素。有的地方缺乏這方面的統一規定，是否給予補償，給予多少補償，因人而異，因事而異，完全由出讓人單方面決定。根據我國相關法律規定，筆者認為，為了公共利益提前收回出讓的國有土地使用權的，應當給予補償。補償數額應當根據剩余年限的土地使用權的市場評估價格確定。提前收回的出讓國有土地使用權涉及房屋拆遷的，土地使用權補償應當包含在被拆遷房屋補償中，作為被拆遷房屋補償的一部分。出讓人在就土地使用權對土地使用權人依法補償的基礎上，向土地使用權人退還剩余年限的土地出讓金。
三 法律規范之間的沖突
我國多部法律對提前收回出讓的國有土地使用權補償問題都作出了規定。但是這些規定有的相互一致，有的卻彼此沖突，成為我國收回出讓國有土地使用權補償方面矛盾頻發的制度誘因之一。《中華人民共和國物權法》第一百四十八條規定“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。”我國物權法將退還相應的出讓金和補償問題作出了區別性規定，退還出讓金不等同于依法補償，而是在依法補償的基礎上再退還出讓金。但是，我國不少地方政府對之作出了錯誤理解，作出了不少和物權法相沖突的地方性規定，認為提前收回出讓的國有土地使用權，只需要退還相應的出讓金即可，不需要再進行補償。這顯然大錯特錯。我國物權法規定出讓人需要退還出讓金給受讓人，同時規定了對受讓人在土地使用權之上的不動產也要依法補償，而對不動產補償本身應當依法包括對土地使用權的補償。由此可見，提前收回出讓的國有土地使用權，土地使用權人至少享有三個方面的權益：一是對地上不動產的補償，二是對土地使用權的補償，三是要求退還相應的出讓金。只不過，按照我國法律規定，對土地使用權的補償和對地上不動產的補償統一以對地上不動產補償的形式出現。如此以來，土地使用權人的權益就表現在兩個方面，對地上不動產的補償和退還相應的出讓金。分析到這里，我們就不難理解，為什么對土地使用權的補償不是指退還相應的出讓金，也不是可有可無，而是隱含于地上不動產補償之中真實存在著。至于被拆遷房屋補償估價應當包含土地使用權補償估價，被拆遷房屋貨幣補償款應當包含對土地使用權的補償，《中華人民共和國國家標準房地產估價規范》和《對北京市人民政府法制辦公室〈關于城市私有房屋拆遷補償適用法律問題的請示〉的答復》（國法秘函【2002】15號）均對之作出了明確規定。我們來看看它們是如何規定的。《中華人民共和國國家標準房地產估價規范》規定：“依法以有償出讓、轉讓方式取得的土地使用權，根據社會公共利益需要拆遷其地上房屋時，對該土地使用權如果視為提前收回處理，則應在拆遷補償估價中包括土地使用權的補償估價。此種土地使用權補償估價，應根據該土地使用權的剩余年限所對應的正常市場價格進行。”《對北京市人民政府法制辦公室〈關于城市私有房屋拆遷補償適用法律問題的請示〉的答復》（國法秘函【2002】15號）規定：“2001年11月1日起施行的現行《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條規定：‘ 貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。’根據上述規定，2001年11月1日以后實施的拆遷，貨幣補償款中包括對土地使用權的補償。今后，對被拆除房屋的補償應當按照《城市房屋拆遷管理條例》的規定執行。”既然被拆遷房屋評估價應當包含土地使用權的評估價，而被拆遷房屋又必須依法根據市場評估價確定（《城市房屋拆遷管理條例》第24條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”），那么土地使用權的評估價顯然也是市場評估價，土地使用權的補償也就必須根據市場評估價確定。《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”根據我國城市房地產管理法的規定，為公共利益提前收回出讓的國有土地使用權的，在確定土地使用權補償時應當考慮兩個因素：一是土地使用者使用土地的實際年限，二是土地使用者開發土地的實際情況。而且，根據我國城市房地產管理法的規定，出讓人只需要給予土地使用權人相應的補償，如何認定這里的“相應”？如何理解“土地使用者開發土地的實際情況”？這顯然與我國物權法規定的土地使用權補償根據剩余年期土地使用權市場評估價確定不相一致。我國土地管理法的規定與物權法、城市房地產法的規定也不一致。《中華人民共和國土地管理法》第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”如何理解這里的“適當補償”？補償多少才“適當”？給予適當補償參考的因素是哪些？是否需要參考土地使用者使用土地的實際年限，開發土地的實際情況或者土地使用權的評估價？剩余年限的土地出讓金如何處理？提前收回出讓的國有土地使用權和收回劃撥的國有土地使用權在補償方面有何區別？我國土地管理法沒有給出這些問題的答案。實際上，我國土地管理法關于收回國有土地使用權的粗線條的描述，不但使其規定不具有可操作性，而且其和物權法、城市房地產法規定的不一致，導致了我國土地補償秩序的嚴重混亂。實踐中，出讓人和受讓人在補償方面出現分歧，往往“各說各的理”，一方引用物權法的規定，另一方就引用土地管理法的規定。這些互相沖突的規定也經常為仲裁庭上和法庭上的律師提供了唇槍舌戰的“機會”，給法官和仲裁員審理案件適用法律增加了難度。
四 兩種情形下的補償方法
實踐中，應當注意區分兩種情形下的土地使用權補償方法。一是不涉及地上物的提前收回出讓的國有土地使用權的補償情形，二是涉及地上物的提前收回出讓的國有土地使用權的補償情形。二者在補償主體、補償程序和補償標準上有著重大區別。
提前收回出讓的國有土地使用權不涉及地上物的，如何補償？根據我國相關法律規定，市、縣人民政府是出讓國有土地使用權的法定主體，也是收回出讓的國有土地使用權的法定主體，市、縣人民政府的土地行政主管部門負責具體的收回實施工作。提前收回出讓的國有土地使用權不涉及地上物的，由出讓人依法收回出讓的國有土地使用權，與土地使用權人簽訂收回國有土地使用權補償協議。出讓人按照剩余年限的土地使用權的市場評估價向土地使用權人支付土地使用權補償，另外退還剩余年限的土地出讓金。
提前收回出讓的國有土地使用權涉及地上物的，如何補償？根據我國相關法律規定，市、縣人民政府是提前收回出讓國有土地使用權的法定主體，具體收回工作由市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施。但是，由于土地使用權補償包含在被拆遷房屋補償中，而被拆遷房屋補償依法由拆遷人向被拆遷人（土地使用權人）支付，因此，土地使用權的補償也隨被拆遷房屋補償由拆遷人向被拆遷人（土地使用權人）支付。在這種情況下，出讓人即市、縣人民政府土地行政主管部門不再與土地使用權人簽訂收回國有土地使用權補償協議。與土地使用權人簽訂補償協議的是市、縣人民政府房屋拆遷管理部門許可的拆遷人。簽訂的補償協議也不再是收回國有土地使用權補償協議，而是被拆遷房屋補償協議。對土地使用權的補償成為被拆遷房屋補償的一部分。拆遷人按照估價單位對被拆遷房屋及土地使用權的市場評估價向被拆遷人（土地使用權人）支付補償。
另外，我國有些地方采取房屋和土地分開評估、分別補償的辦法，這種情況下，支付土地使用權補償的主體應當是當地的土地行政主管部門呢，還是房屋拆遷管理部門許可的拆遷人呢？到底應當由誰和土地使用權人簽訂收回土地使用權補償協議呢？在這種情況下，不僅使用權人迷惑，即便國家機關的工作人員也會困惑。拆遷人和出讓人往往相互推諉責任，都認為對方才應當向土地使用權人支付補償。受害的最終是土地使用權人。
實踐中還有一種情況，就是市、縣人民政府為了公共利益提前收回國有土地使用權，將收回的土地納入土地儲備。市、縣人民政府一般依法將收回國有土地使用權的工作交給隸屬于市、縣人民政府土地行政主管部門的土地儲備機構實施。如果收回出讓的國有土地使用權不涉及地上物拆遷的，市、縣人民政府土地行政主管部門委托土地儲備機構和土地使用權人簽訂土地使用權補償協議。如果收回出讓的國有土地使用權涉及地上物拆遷的，土地儲備機構應當依法申領房屋拆遷許可證，取得房屋拆遷許可后，參照城市房屋拆遷的有關規定執行。也就是說，土地儲備機構作為拆遷人應當和土地使用權人就其地上物簽訂補償協議，有關土地使用權的補償應當包含在地上物補償之中。
五 良善土地補償制度的建構
提前收回出讓的國有土地使用權，是否需要補償？應當由誰支付補償？如何補償？根據我國法律的現有規定，應當區分不同情況，分別處理。但是這對于法律知識相對薄弱的土地使用權人來說，不是一件容易的事情。實踐中，當土地使用權人面臨其受讓的土地被提前收回時，往往不知道如何要求土地使用權的補償。我國各個法律規范之間的沖突以及理論界和實務界對之理解的偏頗，導致在這個領域“眾說紛紜”，土地使用權人往往無所適從。即使對于地方人民政府土地行政主管部門的工作人員來說，雖然土地管理是他們的專業工作，但是對于提前收回出讓的國有土地使用權補償問題的理解，他們中的不少人也往往要么“霧里看花，不得要領”，要么“理解偏狹，出現誤區”，給提前收回出讓國有土地使用權工作造成許多不必要的困難。在辦理收回出讓國有土地使用權補償案件的過程中，各地國土資源管理部門經常詢問筆者的問題是：“既然土地使用權補償應當包含在被拆遷房屋的補償中，為什么還要我們支付土地使用權的補償？”“既然物權法要求的只是退還出讓金，為何還要我們支付土地使用權的補償？”土地使用權人經常詢問筆者的問題是：“我該向誰要土地使用權補償？按理說應該是誰收走了土地，誰支付補償才對呀；既然收走土地的是政府，就應該由政府補償。為何律師建議我向拆遷人要求土地使用權的補償？”問題究竟出在哪里？又是什么原因造成的？我想法律規范的制定者或者大學的大師們可能很少想到這么實際的問題，很少想到當初他們制定或者參與制定的幾個法條會制造出這么多層出不窮的“問題”來。既然如此，我想，如果他們不深入實踐，估計也很難想出解決問題的辦法來。作為經常接觸此類案件、經常對這些問題有所思、有所想的實務界的律師來說，為解決這些問題進行探索，爭取提供一些好的路徑，也許就責無旁貸了。
講到這里，我們必須先闡明現有制度的幾個缺陷，如此才能為我們完善現有制度提供動力和方向。
缺陷一：土地使用權人受讓土地是基于契約即《國有土地使用權出讓合同》（國家為了表明重視這個問題，國土資源部和國家工商管理總局特別制定了供全國各地適用的合同范本）。土地使用權人被收回土地也應當基于契約。國有土地使用權出讓合同既然對于為了公共利益收回出讓的國有土地使用權情形進行了約定，出讓人和受讓人就應當遵守這個約定。根據合同的相對性原則，有關土地使用權的補償屬于出讓合同雙方之間的權利義務關系，不應當涉及第三人。根據權利義務的相一致原則，誰收回，就應當由誰補償。顯然，有關土地使用權的補償不應當由房屋拆遷管理部門許可的拆遷人承擔。而我國現有法律制度中，對于收回出讓的國有土地使用權涉及地上物拆遷的，規定由拆遷人支付包含土地使用權補償在內的被拆遷房屋的補償，顯然不妥。
缺陷二：拆遷人有些情況下也是新的土地使用權人，其使用土地需要和政府部門簽訂國有土地使用權出讓合同。如果對原土地使用權人就土地使用權的補償需要由新的土地使用權人支付，那么無異增加了新的土地使用權人的負擔。這意味著新的土地使用權人使用土地需要支付兩個對價：一是國有土地使用權出讓合同約定的出讓金，二是對原土地使用權人就收回土地使用權要求的補償。這不符合權利義務的對等原則。
缺陷三：如果把退還剩余年限的土地出讓金也作為補償的內容之一，由誰來退還剩余年限的土地出讓金？如果由出讓人即市、縣人民政府土地行政主管部門退還，就形成了同一收回行為存在兩個支付補償義務主體的情況。一方面，由出讓人退還剩余年限的土地出讓金；另一方面，由拆遷人支付土地使用權的補償。如果這樣，法律關系將更加錯綜復雜。反之，如果由拆遷人退還剩余年限的土地出讓金，缺乏法理支持。首先，拆遷人未曾收取原土地使用權人繳納的出讓金，談何退還？沒有權利就沒有義務。拆遷人沒有享受過受領出讓金的權利，卻讓其承擔退還出讓金的義務，法理上顯然說不通。其次，如果拆遷人受出讓人的委托退還出讓金，也說不通。既然是委托，那就是一種代理行為，實際上支付退還出讓金這種補償的義務主體還是出讓人，仍然無法擺脫剛才所述的兩個補償義務主體并存的困境。最后，拆遷人取得一塊土地的使用權，卻需要支付至少兩個對價，一是向出讓人繳納出讓金，二是向原受讓人退還剩余年限的土地出讓金。這樣不但增加了拆遷人的負擔，從長遠來看，也不利于我國土地市場的健康發展。
缺陷四：正如筆者在“法律規范之間的沖突”中所述，如何理解和正確適用土地管理法規定的“適當補償”原則？城市房地產管理法規定的“土地使用者使用土地的實際年限”和“土地使用者開發土地的實際情況”原則？物權法規定的“對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金”原則？收回出讓的國有土地使用權，究竟是否需要對土地使用權人按照市場評估價進行補償？這幾部基本法律顯然作出了不同的回答。建設部制定的房地產估價規范似乎進一步佐證了物權法的規定凸顯的法律精神，即包含土地使用權補償在內的被拆遷房屋補償應當建立在市場評估的基礎上根據評估價確定。但是這些不盡一致的規定造成了實踐中的混亂，嚴重影響了我國土地市場秩序，不利于我國土地市場經濟的可持續發展。
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