[ 張兆松 ]——(2009-5-18) / 已閱21460次
我國刑事法律援助制度的缺陷和完善
張兆松
由于種種原因，我國法律援助制度在實(shí)施過程中，還存在一些困難和問題。供需矛盾十分突出，在申請法律援助的困難群體中，每年僅有四分之一的人受惠于這項(xiàng)制度。我國的法律援助制度法律援助工作與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求還有很大差距，與發(fā)達(dá)國家已成熟的制度相比，還有很大的差距，法律援助工作的物質(zhì)保障能力與工作發(fā)展需要有距離，法律援助服務(wù)能力與困難群眾法律援助需求有距離。
一、我國現(xiàn)行刑事法律援助制度的缺陷
(一)對刑事法律援助制度的宗旨認(rèn)識(shí)不夠，沒有認(rèn)識(shí)到刑事法律援助制度的特殊性。
我國的刑事法律援助制度起步較晚，社會(huì)對其的認(rèn)識(shí)也較模糊，還有不少人認(rèn)為這只是一種以人為本的慈善行為，只是國家在條件許可的情況下給予經(jīng)濟(jì)困難者的幫助。某些地方甚至將刑事法律援助的職責(zé)都推給社會(huì)律師，變成全部是由社會(huì)律師承擔(dān)的義務(wù)，沒有將刑事法律援助作為人權(quán)來保障，沒有認(rèn)識(shí)到刑事法律援助的特殊性，沒有認(rèn)識(shí)到這是政府的職責(zé)。刑事法律援助工作的推行不僅是由于當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難，更在于案件性質(zhì)的特殊。其特殊性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是在刑事訴訟機(jī)制中，犯罪嫌疑人與刑事被告人處于當(dāng)然的弱勢地位；二是由于刑事訴訟事關(guān)犯罪嫌疑人與刑事被告人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)甚至于生命等重要權(quán)利。因此，對其在訴訟中的權(quán)益有重要保障作用的辯護(hù)律師，更應(yīng)予以充分保障。
(二)刑事法律援助的覆蓋面窄
根據(jù)《刑事訴訟法》第34條及《條例》的規(guī)定，我國目前刑事法律援助適用于兩類人群，一類以經(jīng)濟(jì)困難為前提條件，即犯罪嫌疑人因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請律師的、公訴案件中的被害人、被告人、自訴案件中的自訴人因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托訴訟代理人的。另一類是不以經(jīng)濟(jì)困難為前提條件，但僅限于被告人是盲、聾、啞或未成年人而沒有委托辯護(hù)人的或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院為被告人指定辯護(hù)的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助。從此規(guī)定來看，我國的刑事法律援助的覆蓋面除了自訴案件的被訴人外都覆蓋了，范圍不可謂窄。但一方面由于我國的刑事訴訟法只規(guī)定了指定辯護(hù)，刑事法律援助的空間只限于公訴人出庭公訴階段，基于上位法與下位法的關(guān)系，《條例》對公檢法并沒有強(qiáng)約束力，刑事法律援助的覆蓋面相當(dāng)窄。另一方面從實(shí)際操作來看，“對于《條例》第11條所規(guī)定的三類案件，當(dāng)事人申請法律援助的很少，法律援助中心基本上沒有為這些案件提供法律援助。” 再從經(jīng)濟(jì)審查標(biāo)準(zhǔn)分析，對非指定辯護(hù)的受援人的經(jīng)濟(jì)困難審查是較為苛刻的，一般規(guī)定都在居民生活保障線之上的20%左右，這就極大地限制了刑事法律援助受援人的范圍。如云南省2005年全省辦理的14171件援助案件中，刑事案件8930件，占63%。刑事案件中, 法院指定的8578件,占96%，通過申請的352件，僅占4%；省法律援助中心指派的1526件援助案件中，刑事案件1514件，占99%，全部為法院指定案件。 2005年，全國各地的法律援助機(jī)構(gòu)辦理法律援助案件25萬多件，接待法律咨詢200多萬人次，有43萬多名困難群眾得到法律援助，比上年增長48％。然而，由于種種原因，我國法律援助制度在實(shí)施過程中，還存在一些困難和問題。供需矛盾十分突出，在申請法律援助的困難群體中，每年僅有四分之一的人受惠于這項(xiàng)制度。
(三)審判階段法律援助人員介入案件的時(shí)間過遲。
《刑事訴訟法》第36條第2款規(guī)定：“辯護(hù)律師自人民法院受理案件之日起，可以查閱、摘抄、復(fù)制本案所指控的犯罪事實(shí)的材料，可以同在押的被告人會(huì)見和通信。其他辯護(hù)人經(jīng)人民法院許可，也可以查閱、摘抄、復(fù)制上述材料，同在押的被告人會(huì)見和通信。”《條例》第20條規(guī)定：“由人民法院指定辯護(hù)的案件，人民法院在開庭10日前將指定辯護(hù)通知書和起訴書副本或者判決書副本送交其所在地的法律援助機(jī)構(gòu)。”據(jù)此，與委托辯護(hù)人相比，承擔(dān)法律援助的辯護(hù)人只有在開庭前10天才能介入訴訟。而實(shí)際的情況卻是，對需要指定辯護(hù)的案件，人民法院將指定辯護(hù)通知書和起訴書副本送交法律援助機(jī)構(gòu)的時(shí)間離開庭的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于10天，一般為3～5天，個(gè)別法院甚至在開庭前臨時(shí)找在該院代理其他案件的律師為需要指定辯護(hù)的案件“緊急出庭辯護(hù)”。
(四)律師隊(duì)伍發(fā)展不平衡
“救濟(jì)走在權(quán)利之前，無救濟(jì)即無權(quán)利”，廣泛流傳于法律界的這句經(jīng)典法諺，向人們道出了法律救濟(jì)的重要性。如果一個(gè)地區(qū)沒有了律師，法律救濟(jì)便會(huì)喪失重要的力量。現(xiàn)實(shí)就擺在人們面前，全國206個(gè)縣沒有律師，而且這個(gè)范圍正在擴(kuò)大之中。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)顯示，目前，我國執(zhí)業(yè)律師已達(dá)11.8萬多人，其中專職律師103389人，兼職律師6841人，公職律師1817人，公司律師733人，軍隊(duì)律師1750人，法律援助律師4768人。另外，還有律師輔助人員3萬多人。全國律師每年辦理訴訟案件150多萬件，每年辦理非訴法律事務(wù)80多萬件。但另據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國律師中，僅廣東、北京、江蘇、上海和浙江5省市律師人數(shù)就占了大約1/3，業(yè)務(wù)收入占了全國律師業(yè)務(wù)收入的2/3。2002年西部律師人數(shù)占全國律師人數(shù)的比例不到22%。目前，全國律師總數(shù)占全國人口的比例約為1/10萬。西部一些省區(qū)，與這個(gè)比例差距較大，陜西省現(xiàn)有2768名律師，占全省人口的比例為0.7/10萬，西安市集中了111家律師事務(wù)所，占全省律師事務(wù)所總數(shù)的近1/2；甘肅省現(xiàn)有律師1344名，占全省人口的比例為0.5/10萬。來自陜甘寧等省區(qū)律師協(xié)會(huì)的資料顯示：陜西省自恢復(fù)律師制度以來，全省共有6000余人取得律師資格，實(shí)際在陜西從業(yè)的不到2500人。但是，截至2004年初，己有400多人到東部地區(qū)執(zhí)業(yè)，近三四年來，更是以每年50名左右的速度流向東部地區(qū)。寧夏自治區(qū)自律師制度恢復(fù)以來，取得律師資格的不到1000人，但近5年中，就有150多名律師外流。甘肅省近5年也有140名律師外流。青海省自律師制度恢復(fù)后，只有877人取得律師資格，現(xiàn)在本省執(zhí)業(yè)的有406人，至今己有100多人外流。陜西省永壽縣法律援助中心雖有4個(gè)人，但都沒有律師資格。對于未成年人犯罪案件，依法必須提供法律援助的，“我們只能讓我們局法律援助中心的人過去，法院對于我們援助中心的人，也只是睜一只眼閉一只眼。這是沒有辦法的選擇。”
(五)刑事法律援助制度缺乏物質(zhì)保障基礎(chǔ)
開展刑事法律援助工作的關(guān)鍵不僅要有人力因素（即需要滿足訴訟需要的一定數(shù)量律師），更要有充足的資金。由于對刑事法律援助的認(rèn)識(shí)有偏差，法律援助經(jīng)費(fèi)短缺的問題沒有得到有效解決。如我國法律援助的經(jīng)費(fèi)人均不足一角錢、相當(dāng)一部分地區(qū)沒有建立法律援助的專門機(jī)構(gòu)等。以2003年全國法律援助經(jīng)費(fèi)為例，其中財(cái)政撥款為21712.74萬元，只占當(dāng)年財(cái)政支出（22053億元）的0.0098%，人均救助經(jīng)費(fèi)不足6分錢。即使在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，法律援助仍然受到經(jīng)費(fèi)不足、人員編制不足，各方面配合不夠的困擾。
2005年初司法部法律援助中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示，法律援助經(jīng)費(fèi)方面存在的問題表現(xiàn)在：一是還有9個(gè)省區(qū)市尚未出臺(tái)法律援助補(bǔ)充范圍、經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，有22個(gè)省區(qū)市沒有制定辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，影響了《條例》的有效貫徹實(shí)施。二是法律援助經(jīng)費(fèi)短缺的問題沒有得到有效解決。許多貧困地方的法律援助機(jī)構(gòu)沒有必要的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，或者數(shù)量很少。不少縣區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)沒有納入財(cái)政預(yù)算，如河北省、江西省、云南省、廣西區(qū)等省區(qū)超過半數(shù)以上的縣區(qū)沒有將法律援助經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，湖北省、海南省有約一半的縣區(qū)未列入預(yù)算，即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，仍有34％的縣（區(qū)）未納入預(yù)算。三是九部委聯(lián)合通知關(guān)于設(shè)立省級法律援助資金轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定落實(shí)起來還有很多的困難，目前僅有廣東、貴州、河南、重慶、寧夏五個(gè)省區(qū)建立了法律援助專項(xiàng)資金，用于支持貧困縣區(qū)的法律援助工作，絕大多數(shù)省區(qū)市還沒有采取這一做法。 法律援助專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，決定了法律援助的服務(wù)力量是法律專業(yè)人才。現(xiàn)階段，我國提供法律援助的主導(dǎo)力量是社會(huì)律師。有些地方有專項(xiàng)法律援助經(jīng)費(fèi)、但是沒有用于支付律師辦案補(bǔ)貼；還有一些地方存在對律師辦理的義務(wù)量之內(nèi)案件不給補(bǔ)貼、法律援助經(jīng)費(fèi)使用有結(jié)余才支付補(bǔ)貼等現(xiàn)象。 如石家莊市由于政府撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足法律援助的實(shí)際開支，支付律師辦案補(bǔ)貼不能完全得到落實(shí)，三年來，全市各級法律援助機(jī)構(gòu)和辦案律師共為受援人減免法律服務(wù)費(fèi)用1000余萬元，其中三分之一的案件是律師自己貼錢辦案。 社會(huì)律師畢竟不是國家工作人員，而是參與市場競爭的個(gè)體，在履行法律援助義務(wù)時(shí)，沒有經(jīng)費(fèi)保障，難免使有的律師缺乏責(zé)任心，敷衍了事，影響了辦案的質(zhì)量和效果。
(六)刑事法律援助制度缺乏強(qiáng)有力的法律保障
從1994年開始，我國先后制定了一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件以促進(jìn)和規(guī)范我國的法律援助工作。1996年3月和5月我國《刑事訴訟法》、《律師法》相繼頒布，對法律援助問題作出了明確的法律規(guī)定，確立了法律援助制度在中國法律體系中的地位。1997年4月最高人民法院與司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》。同年5月司法部發(fā)出了《關(guān)于開展法律援助工作的通知》。1999年5月，最高人民法院與司法部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》。2000年4月，最高人民檢察院與司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》。2001年4月，司法部與公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》。2003年7月16日，國務(wù)院頒布了我國第一部法律援助行政法規(guī)《法律援助條例》。與此同時(shí)，各地也紛紛出臺(tái)有關(guān)法律援助工作的地方性規(guī)范。我國的法律援助工作已經(jīng)走上了法制化、規(guī)范化的軌道。但從總體看，有關(guān)法律援助的規(guī)定都過于原則和不明確。在組織機(jī)構(gòu)、人員管理、業(yè)務(wù)工作制度、辦案規(guī)程、經(jīng)費(fèi)管理、職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律、法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和案件質(zhì)量監(jiān)控，以及法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理制度等方面，尚未形成與《法律援助條例》相配套的法律援助管理和實(shí)施的規(guī)范體系。由于缺乏可操作的法律或政策依據(jù)，各地在法律援助實(shí)踐中所掌握的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)過于簡單或者過低和不科學(xué)、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、審查決定是否給予法律援助時(shí)隨意性較大、案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)控不力等情況時(shí)有發(fā)生，一些地方的法律援助實(shí)際效果并不十分明顯。
刑事法律援助應(yīng)是國家的義務(wù)和責(zé)任，但是我國的法律援助制度在國家責(zé)任的規(guī)定相對比較十分薄弱。法律和法規(guī)對于國家義務(wù)性規(guī)范的規(guī)定仍相對較少，而且具體性和可操作性仍不強(qiáng)。特別是在一些規(guī)定中，對于國家機(jī)關(guān)不履行法律援助義務(wù)如何得到救濟(jì)上，沒有任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)定；司法機(jī)關(guān)不履行法律援助義務(wù)的后果和救濟(jì)程序，法律和司法解釋也沒有作出規(guī)定。如2000年4月最高人民檢察院與司法部《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》第1條規(guī)定：人民檢察院對直接受理立案偵查的刑事案件，在對犯罪嫌疑人第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，在告知犯罪嫌疑人享有《中華人民共和國刑事訴訟法》第96條規(guī)定的有關(guān)訴訟權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知其如因經(jīng)濟(jì)困難無力聘請律師，可以通過人民檢察院向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)申請法律援助。人民檢察院辦理審查起訴案件，自收到移送審查起訴的案件材料之日起三日內(nèi)，在根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第33條第2款的規(guī)定告知犯罪嫌疑人有關(guān)訴訟權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知其如因經(jīng)濟(jì)困難無力委托辯護(hù)人的，可以通過人民檢察院向當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)申請法律援助。第2條規(guī)定：人民檢察院自收到在押犯罪嫌疑人提交的法律援助書面申請之日起三日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向所在地的法律援助機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交該申請，并同時(shí)通知其法定代理人或近親屬在三日內(nèi)向該法律援助機(jī)構(gòu)提交身份和戶籍證明、經(jīng)濟(jì)和居住狀況證明等相關(guān)材料。司法部與公安部聯(lián)合的《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》也有類似規(guī)定。但在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在法律援助方面基本上沒有采取任何實(shí)質(zhì)行動(dòng)， 絕大部分案件只有起訴到了法院，因法律有強(qiáng)制性規(guī)定，法律援助問題才被重視。其原因一方面，由于上述聯(lián)合通知只是規(guī)范性文件，并沒有體現(xiàn)在刑事訴訟法中，在刑事訴訟活動(dòng)中沒有嚴(yán)格的法律約束力，即使指定辯護(hù)之外的犯罪嫌疑人在訴訟過程中沒能在程序上享有法律援助的權(quán)利，也不影響案件的審理與判決。另一方面，這些文件過于原則化，可操作性不強(qiáng)。但對公檢法司四家在刑事訴訟活動(dòng)中如何具體開展法律援助工作并沒有相關(guān)實(shí)施細(xì)則，也沒有建立公檢法司四家在刑事訴訟活動(dòng)開展法律援助工作的銜接機(jī)制。因此基于刑事法律援助立法與法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法三家在刑事法律援助案件中銜接機(jī)制的缺失，公民的刑事法律援助權(quán)也就難以得到保障。
(七)社會(huì)組織參與法律援助的有待規(guī)范和提高
參與法律援助工作的社會(huì)組織主要有以下三類：第一類是各級工、青、婦、殘等社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的法律援助組織。這類參與法律援助工作的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)一般對應(yīng)工、青、婦、殘的機(jī)構(gòu)設(shè)立而設(shè)立在相關(guān)的維權(quán)或信訪部門。第二類是法學(xué)院校設(shè)立的法律援助組織。這類法律援助組織設(shè)在高等法學(xué)院系內(nèi)，由法學(xué)教師負(fù)責(zé)指導(dǎo)，學(xué)生為主參與法律援助活動(dòng)。第三類是純粹的自發(fā)成立的各種民間法律援助組織。但從目前看，社會(huì)組織參與法律援助主要是第一類，這類法律援助組織數(shù)量眾多，是目前從事法律援助工作的社會(huì)組織的主體，僅據(jù)全國婦聯(lián)提供的數(shù)字，全國婦聯(lián)系統(tǒng)就有這類法律援助組織20000多家。社會(huì)組織參與法律援助活動(dòng)存在的問題是：經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺；法律援助工作不規(guī)范；對社會(huì)組織開展法律援助活動(dòng)缺乏有效地管理和監(jiān)督。
(八)法律援助服務(wù)水平和辦案質(zhì)量有待進(jìn)一步提高
大多數(shù)律師在承辦法律援助案件的過程中，憑著強(qiáng)烈的同情心和職業(yè)道德，能較好地為當(dāng)事人服務(wù)。但也有不少地方法律援助服務(wù)水平和辦案質(zhì)量不高。表現(xiàn)在：—是有些地方的法律援助機(jī)構(gòu)在受理申請、審查和決定指派的環(huán)節(jié)不嚴(yán)格按照《條例》的規(guī)定操作，表現(xiàn)在：對口頭申請不受理、不答復(fù)；對當(dāng)事人遞交的證明材料需要查證的，不向有關(guān)機(jī)關(guān)和單位查證；不按規(guī)定時(shí)間對當(dāng)事人的申請給予答復(fù)等，既違背了《條例》的有關(guān)規(guī)定，又損害了當(dāng)事人獲得法律援助的權(quán)利。二是對《條例》和有關(guān)規(guī)定的理解出現(xiàn)偏差。一些地方認(rèn)為在國務(wù)院《條例》頒布實(shí)施后，省級政府出臺(tái)民事、行政法律援助補(bǔ)充范圍之前，原有的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的相關(guān)規(guī)定自動(dòng)失效，應(yīng)當(dāng)只辦理國務(wù)院《條例》規(guī)定范圍的案件。因而不適當(dāng)?shù)乜s小了應(yīng)受理的事項(xiàng)范圍，導(dǎo)致對當(dāng)事人作出不適當(dāng)?shù)膶彶闆Q定。三是148法律服務(wù)專線的管理體制尚未理順，服務(wù)效率還需提高。四是沒有根據(jù)《關(guān)于律師和基層法律服務(wù)工作者參與法律援助工作的暫行管理辦法》的規(guī)定與律師協(xié)會(huì)開展合作，對律師在辦理法律援助案件過程中不會(huì)見當(dāng)事人、不愿卷等敷衍塞責(zé)的情況沒有對策，沒有建立起有效的質(zhì)量控制機(jī)制。
二、完善我國刑事法律援助制度的構(gòu)想
(一)建立完備的刑事法律援助立法體系
獲得律師幫助權(quán)為公民的基本權(quán)利，很多國家因此都制訂了法律援助方面的單獨(dú)立法，如英國的《1949年法律援助與咨詢法》和1999年頒布實(shí)施的《獲得司法公正法》、美國的《法律服務(wù)公司法》（1997年修訂）、荷蘭的1994《法律援助法》、韓國的《法律援助法》（1994年）年。很多國家的法律援助體系實(shí)際上是兩個(gè)完全獨(dú)立的體系，一個(gè)是民事法律援助體系，另一個(gè)是刑事法律援助體系，雖然這兩個(gè)體系可能同時(shí)規(guī)定在一部法律之中。我國于2003年頒布實(shí)施了《條例》，但是不管是從法律援助在整個(gè)法律中的地位效力還是法律援助可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規(guī)難以擔(dān)當(dāng)此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法檢系統(tǒng)，與國務(wù)院就沒有直接的隸屬關(guān)系，通過行政立法就無法確定法院、檢察院在刑事法律援助方面的權(quán)利義務(wù)。在立法上確立刑事法律援助必須貫穿于刑事訴訟全過程的體制。
建立刑事法律援助的救濟(jì)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國家責(zé)任，完善刑事法律援助的救濟(jì)機(jī)制。國家機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)在《法律援助法》中得到強(qiáng)化，國家責(zé)任與律師責(zé)任不平衡的狀況應(yīng)當(dāng)在《法律援助法》中加以改變。
要進(jìn)一步完善刑事法律援助中法律援助機(jī)構(gòu)與公檢法四家的銜接機(jī)制。由于當(dāng)前在刑事法律援助中公檢法司四家的銜接機(jī)制的缺失，使受援人的合法利益受到了較大侵害。因此，法律援助機(jī)構(gòu)得到公檢法三家的大力支持和積極配合，完善這種銜接機(jī)制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。筆者認(rèn)為：要完善刑事法律援助中的銜接機(jī)制，首先，要將目前司法部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部之間關(guān)于刑事法律援助聯(lián)合通知這些零散的發(fā)文統(tǒng)一到一個(gè)法律文件中去，以加強(qiáng)刑事法律援助的法律效力。這就需要修改刑事訴訟法或由全國人大常務(wù)委員會(huì)做出有關(guān)解釋。其次，各地在執(zhí)行這種刑事法律援助程序性規(guī)定時(shí)，需根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定詳盡、方便受援人且切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，并將之作為執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容加以落實(shí)。再次，由于在刑事法律援助銜接機(jī)制中關(guān)鍵是讓犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申請法律援助的知情權(quán)，以及提高效率、簡化相關(guān)手續(xù)，讓受援人能及時(shí)得到法律援助，因此，為了讓法律具有可操作性，就要在法律中規(guī)定相應(yīng)的制裁措施，在有關(guān)的司法解釋中對有關(guān)部門處理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申請法律援助工作的時(shí)效做出嚴(yán)格的規(guī)定。
(二)擴(kuò)大刑事法律援助的范圍
1、擴(kuò)大強(qiáng)制辯護(hù)的范圍。強(qiáng)制辯護(hù)是指在法律所規(guī)定的特定類型的案件當(dāng)中，必須要有辯護(hù)人的參加才能開啟正式審判的制度；否則整個(gè)審判活動(dòng)將被視為無效審判。我國現(xiàn)有的強(qiáng)制性指定辯護(hù)是從兩個(gè)方面來設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)：可能判處的刑罰和被告人的自我辯護(hù)能力。前者是針對可能判處死刑的被告人，后者則是針對未成年人和盲、聾、啞人。 這樣的規(guī)定是比較切合目前中國的現(xiàn)實(shí)情況的。但是，從國外的強(qiáng)制辯護(hù)的范圍來看，他們通常都把所有的重罪犯納入強(qiáng)制辯護(hù)的范圍，如德國為可能判處一年以上有期徒刑的被告人，日本則為可能判處三年以上有期徒刑的被告人。那么我國強(qiáng)制辯護(hù)的范圍應(yīng)如何確定呢？有的學(xué)者認(rèn)為，我國刑事法律援助案件的范圍應(yīng)擴(kuò)展至無力支付費(fèi)用的且有可能被判處監(jiān)禁的刑事被告人。 我們認(rèn)為根據(jù)我國的實(shí)際情況，可以考慮對可能處五年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的被告人提供強(qiáng)制辯護(hù)的保護(hù)。從世界各國的規(guī)定看來，五年以上刑罰屬于重罪的范疇，被判處重罪的被告人理應(yīng)得到更有效的法律保護(hù)。從1984年到2003年將近20年的時(shí)間里，我國處5年以上有期徒刑、無期徒刑直至死刑的比例在整個(gè)罪犯總數(shù)中所占的比例基本上都維持在40％以下。根據(jù)2004年最高人民法院工作報(bào)告，全國各級人民法院在審理刑事案件中共判處罪犯767951人，其中判處5年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的罪犯占19.04％。由此看來，在我國重罪的比例不算高。再加上我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高以及律師隊(duì)伍的壯大，以5年以上有期徒刑為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是恰當(dāng)?shù)摹?br>
2、擴(kuò)大任意指定辯護(hù)的范圍。
(三)刑事法律援助受援階段提前
刑事法律援助不同于民事法律援助之處主要在于刑事訴訟的特殊性，刑事訴訟并不局限于法庭審判階段，而是涉及到偵查、提起公訴、審判三個(gè)階段。刑事被告人（偵查階段則被稱為犯罪嫌疑人）作為被刑事追訴的對象，則始終處于刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程的中心。因此，他所需要獲得的法律幫助，也應(yīng)反映在刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程之中。顯然，如果只在審判階段刑事被告人才能獲得相應(yīng)的刑事法律援助，而處于偵查或起訴階段的犯罪嫌疑人不能獲得相應(yīng)的刑事法律援助，那么，刑事法律援助維護(hù)刑事被告人、犯罪嫌疑人合法權(quán)益的積極意義必將遭受嚴(yán)重?fù)p害。再考慮到侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益大部分發(fā)生在偵查階段的現(xiàn)狀，犯罪嫌疑人在偵查起訴階段獲得刑事法律援助不僅是人權(quán)保障的必須，更是一種現(xiàn)實(shí)的需要。
要讓刑事法律援助貫穿于刑事訴訟的始終，就要在我國的刑事訴訟法立法中確立刑事法律援助的地位。第一，確保犯罪嫌疑人在刑事偵查階段被告知有申請法律援助的權(quán)利，且對未成年人、盲、聾、啞以及可能被判處死刑的犯罪嫌疑人應(yīng)在刑事偵查階段給予其法律援助。第二，應(yīng)當(dāng)建立權(quán)利告知制度。即犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請律師的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院有義務(wù)及時(shí)告知其有申請刑事法律援助的權(quán)利。并且應(yīng)當(dāng)適應(yīng)將來《刑事訴訟法》的再修改，將公安、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知而沒有告知的情況作為程序違法來規(guī)定，對沒有履行告知義務(wù)的機(jī)關(guān)規(guī)定制裁措施，以使法律具有可操作性。
(四)加強(qiáng)對刑事法律援助的物質(zhì)保障
法律援助經(jīng)費(fèi)是指法律援助機(jī)構(gòu)開展法律援助工作所支出的一切必要費(fèi)用，是法律援助制度存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是制約包括我國在內(nèi)的許多國家法律援助發(fā)展的關(guān)鍵因素。一項(xiàng)法律制度落實(shí)，物質(zhì)保障是基礎(chǔ)。如何解決法律援助經(jīng)費(fèi)困難是世界上所有建立法律援助制度的國家所面臨的難題，絕大多數(shù)國家以財(cái)政撥款為主提供法律援助的經(jīng)費(fèi)。 如果法律援助機(jī)構(gòu)、公檢法四家缺乏經(jīng)費(fèi)，就難以充分開展刑事法律援助工作。中央財(cái)政和地方各級政府要加大了對法律援助經(jīng)費(fèi)的支持力度，同時(shí)，社會(huì)各界也奉獻(xiàn)愛心，積極支持法律援助事業(yè)，使法律援助工作的物質(zhì)保障能力得以增強(qiáng)。我們認(rèn)為解決我國的法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)該堅(jiān)持以政府撥款為主，社會(huì)捐贈(zèng)為輔的辦法通過多種途徑籌集經(jīng)費(fèi)，保證法律援助制度的真正落實(shí)。一是提高法律援助經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例，加大對法律援助的投入。對貧困地區(qū)，建議由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)法律援助的支出，以免出現(xiàn)因?yàn)樯硖庁毨У貐^(qū)，越需要援助的群體越得不到援助的窘?jīng)r。二是要落實(shí)法律援助專職機(jī)構(gòu)的人員編制，從優(yōu)待律師，確保有一定數(shù)量的律師樂于并認(rèn)真從事刑事法律援助工作。
(五)大力推進(jìn)社會(huì)組織參與法律援助
社會(huì)團(tuán)體參與法律援助的積極作用在于：一、利用其廣泛的社會(huì)影響力產(chǎn)生良好的宣傳作用；二、分流政府法律援助一部分工作量。他們可作為法律援助的前端環(huán)節(jié)，對擬進(jìn)入法律援助程序者進(jìn)行篩選，減輕政府法律援助機(jī)構(gòu)壓力。三、由于他們具有準(zhǔn)政府組織的特性，工作模式更易與政府法律援助銜接。 在未來必將在非政府法律援助社會(huì)組織中扮演不可缺少的重要角色。如法學(xué)院校設(shè)立的法律診所。這類法律援助組織由法學(xué)教師負(fù)責(zé)指導(dǎo)、學(xué)生為主參與法律援助活動(dòng)。這種法律援助組織不是掌控公共權(quán)力的社會(huì)強(qiáng)勢群體，也不是某一社會(huì)群體的代言人，其參與法律援助活動(dòng)的公益性、非政府性特點(diǎn)更為突出。高等院校參與法律援助活動(dòng)的作用，首先是為法律人才服務(wù)社會(huì)提供途徑，在法律人才中培養(yǎng)、弘揚(yáng)服務(wù)社會(huì)的公共意識(shí)；其次是彌補(bǔ)法律援助人才資源不足，為政府法律援助隊(duì)伍儲(chǔ)備人才；三是其專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢使服務(wù)質(zhì)量相對其他社會(huì)組織更高。
法律院所是我國社會(huì)主義法制建設(shè)大環(huán)境下可以利用的最大的法律資源。近20年來，中國的法學(xué)教育得到迅猛發(fā)展，法學(xué)教育機(jī)構(gòu)成倍增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全國設(shè)有法學(xué)本科專業(yè)的高等學(xué)校292所，2005增長到559所， 2007年全國已有603所法學(xué)院系，每年法學(xué)畢業(yè)生將達(dá)到數(shù)十萬。“診所式法律教育”法學(xué)教育和法學(xué)實(shí)踐相結(jié)合的一個(gè)很好的方式， 它既為法律援助提供了資源，又為法學(xué)學(xué)生提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也增加了法學(xué)院學(xué)生對法律援助的情感投入，它是我國的法律援助工作中可以利用的一支重要力量。
(六)建立相關(guān)的程序性制裁機(jī)制
在刑事訴訟程序范圍內(nèi)，程序性制裁是指針對參與訴訟的警察、檢察官和法官違反法律所規(guī)定的訴訟程序的行為，確立相應(yīng)的程序性法律后果。從制裁方式上看，主要是通過宣告程序違法者的證據(jù)、行為或裁決喪失法律效力的方式來達(dá)到懲罰違法者的作用。其基本原理在于通過剝奪程序性違法者所得的不當(dāng)利益，來促其不得不遵守法律所規(guī)定的訴訟程序。具體到刑事法律援助，應(yīng)在《刑事訴訟法》中規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)有而沒有律師幫助的犯罪嫌疑人、被告人的偵查、起訴、審判行為無效。例如，可以明確規(guī)定當(dāng)事人認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)獲得法律援助，而法院沒有指定辯護(hù)的，當(dāng)事人有權(quán)向法院要求指定辯護(hù)，法院仍然沒有指定辯護(hù)的，可以向上級法院申訴。如果因?yàn)榉蠗l件而沒有指定辯護(hù)最后被法院定罪的，可以成為第二審或者再審程序中撤銷原判決的理由。負(fù)有法定告知義務(wù)的國家機(jī)關(guān)，沒有告知當(dāng)事人有獲得法律援助的權(quán)利的，該事實(shí)也可以因違反法定程序而得到程序性制裁。建立程序性制裁機(jī)制能有效促進(jìn)公檢法機(jī)關(guān)的合作與支持，從而實(shí)現(xiàn)法律援助的效果，同時(shí)也可大大改變公檢法機(jī)關(guān)對律師的態(tài)度。
(七)建立質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，確立刑事法律援助的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
構(gòu)建刑事法律援助制度的質(zhì)量保障機(jī)制。雖然《條例》第6條規(guī)定：律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督；第24條1款規(guī)定：受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會(huì)人員在案件結(jié)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)向法律援助機(jī)構(gòu)提交有關(guān)法律文書副本或復(fù)印件，以及結(jié)案報(bào)告等材料，并分別規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督的主體、質(zhì)量監(jiān)督的方式，但由于該條文規(guī)定過于模糊，且并非完全針對刑事法律援助案件，故其缺乏應(yīng)有的可操作性。鑒于刑事法律援助活動(dòng)的特殊性，律師提供刑事法律援助服務(wù)的質(zhì)量同樣也應(yīng)當(dāng)值得我們的關(guān)注,如果律師僅僅是在形式上提供了刑事法律援助，而未對貧窮的當(dāng)事人提供有效的法律服務(wù)，那么，設(shè)置刑事法律援助制度的目的就會(huì)落空。為了解決貧窮被告人辯護(hù)質(zhì)量的問題，確立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是確保貧窮被告人辯護(hù)質(zhì)量的最有效的方式。美國各州和各地方通過一系列方式確立了貧窮被告人辯護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，包括法庭裁決、法規(guī)、法庭規(guī)則和貧窮被告人辯護(hù)合同。在我國的司法實(shí)踐中，由于我國未明確律師提供刑事法律援助時(shí)所應(yīng)當(dāng)具備的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了律師提供刑事法律援助時(shí)不負(fù)責(zé)任，走過場的現(xiàn)象。因此，我們一方面應(yīng)當(dāng)提倡律師能夠積極的參與刑事法律援助，另一方面也應(yīng)當(dāng)設(shè)置借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，制訂提供刑事法律援助的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。從而使刑事法律援助能夠落到實(shí)處。
建立切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，確保辦案質(zhì)量，是各地法律援助機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)工作。首先要完善案件指派制度，做到科學(xué)分案、指派到位和重大疑難案件集體討論等，保證法律援助人員的專業(yè)水準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)能力。其次，采取各種有效辦法，監(jiān)督法律援助案件的辦理。比如建立服務(wù)質(zhì)量跟蹤反饋制度、開庭旁聽制度、結(jié)案評估制度和案件抽查制度等。最后，完善獎(jiǎng)勵(lì)懲處機(jī)制，將處理違紀(jì)違規(guī)與表彰獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，以激勵(lì)和鞭策法律援助人員提高辦案質(zhì)量，保證受援人得到優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)。
(八)重新構(gòu)建法律援助的財(cái)政撥款體系
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