[ 馮興吾 ]——(2009-2-1) / 已閱19662次
中部地區(qū)村民自治若干問(wèn)題之法律分析
馮興吾 劉文輝
內(nèi)容摘要：村民自治是農(nóng)村村民依法自主地管理本村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的基層民主制度，它是伴隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程而出現(xiàn)的村民自治管理模式，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。經(jīng)過(guò)20多年的村民自治實(shí)踐，這一基層民主制度逐步趨于完善。但由于諸種因素的存在，影響和制約村民自治的發(fā)展。文章就中部地區(qū)村民自治的實(shí)踐及內(nèi)容加以探討，并對(duì)影響和制約村民自治發(fā)展的若干因素加以分析，提出一些完善村民自治的對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞：村民自治 障礙 缺陷 完善 法律
村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村最基層的群眾自治組織，是我國(guó)農(nóng)村政權(quán)的基礎(chǔ)，村群眾自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展、穩(wěn)定，影響黨在農(nóng)村政權(quán)的鞏固。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）是規(guī)范村民委員會(huì)建設(shè)的基本法律，是在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實(shí)施的。截至2007年底，我國(guó)農(nóng)村有61萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村已進(jìn)行了6次以上的村（居）民委員會(huì)換屆選舉。85%的農(nóng)村建立了實(shí)施民主決策的村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，90%以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財(cái)小組、村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組等組織，村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議等活動(dòng)普遍開(kāi)展。①（李學(xué)舉：《求是》，2008年第3期，第18頁(yè)）總的來(lái)看，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，我國(guó)基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，城鄉(xiāng)基層群眾自治正在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。雖然相對(duì)于東部的繁榮與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，中部地區(qū)出現(xiàn)相對(duì)凹陷現(xiàn)象， 但是，隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其中部地區(qū)農(nóng)村的形勢(shì)已發(fā)生了深刻的變化。在具體實(shí)踐中，有的地方漸露出弊端和缺陷。為此，必須從中部地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行完善。
一、中部地區(qū)村民自治障礙分析
(一)文化障礙
漫長(zhǎng)的封建統(tǒng)治歷史就是一部封閉歷史, 封建禮教的經(jīng)久貫徹、國(guó)家統(tǒng)治的高度一致以及傳統(tǒng)自治的不良影響，都成為現(xiàn)代民主自治的嚴(yán)重歷史羈絆。②（張德友 翟印禮：《法與農(nóng)村社會(huì)變遷》，人民出版社，2007年4月第1版，第226頁(yè)）國(guó)家政治、社會(huì)事務(wù)、公共福利被看作是官員的事、政府的事，社會(huì)民眾很少相信其有參與、處理這些事務(wù)的權(quán)利。以至于不少甚至很多村民把村民委員會(huì)當(dāng)作是管理自己、自己也必須服從的新的權(quán)力形式，并沒(méi)有意識(shí)到自己當(dāng)家作主的法定途徑，對(duì)其選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，罷免村民委員會(huì)委員的權(quán)利更是茫然無(wú)知。
(二)經(jīng)濟(jì)障礙
現(xiàn)行制度下的村民委員會(huì)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)履行所有者職能，又對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管理和集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有決策權(quán)。但是，由于我國(guó)中部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社并非源自村民的完全自發(fā)性組織，而是在政府主導(dǎo)下的產(chǎn)物，因此，村民委員會(huì)與農(nóng)村生產(chǎn)合作組織“一套班子、兩塊牌子”也就在所難免了；另一方面，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的虛擬性和村民自治權(quán)的壟斷性，使村民的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利處于一種不確定狀態(tài)。
(三)政治障礙
由于我國(guó)的村民自治體制尚處于發(fā)展初期，農(nóng)村政治化建設(shè)還有待完善，因此，因各種權(quán)力邊界不清而產(chǎn)生的深層次沖突日益明顯。政治參與質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在參與村治權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)成員的復(fù)雜性，擴(kuò)大了村民選舉過(guò)程中的非合法因素。如有的地方按照《村委會(huì)組織法》規(guī)定的程序，通過(guò)“合法選舉”而進(jìn)入村委會(huì)；有的大家族，利用家族“多數(shù)人”的意愿來(lái)“合法”地侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益；有的甚至非法性地導(dǎo)致了“惡人治村”、“拳頭治村”、“宗族勢(shì)力控制村”等非正常狀態(tài)。村民自治功能的異化，使得村民自治本來(lái)的功能嚴(yán)重萎縮，村民自治由還權(quán)于民、村民當(dāng)家作主的民主自治制度蛻變?yōu)樯贁?shù)人用來(lái)謀求私利的渠道。③（程洪寶：《村民自治對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的雙面效應(yīng)》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期，第65頁(yè)）
(四)法律障礙
在以家庭宗法為核心的社會(huì)里，連接人與人之間的關(guān)系不是法律，而是依據(jù)血緣關(guān)系為紐帶的一種普遍連帶責(zé)任。因此，血緣、人情關(guān)系排斥了是非、平等，整個(gè)社會(huì)難以形成一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ苇h(huán)境。正是這種親緣的政治化以及政治的親化緣，造成國(guó)家不分、公私不明的社會(huì)形態(tài)，從而塑造并培育了崇尚 人治而漠視法治的意識(shí)，并且，僅有的一點(diǎn)法治也沒(méi)有達(dá)到統(tǒng)一，造成法治與民主的分離。所以，在這種法治基礎(chǔ)下不牢固且法治與民主不相容的狀態(tài)下，村民自治顯然缺乏必要的保障。目前，我同法制建設(shè)的狀況同社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求相比，還有不小的差距。④（宋五一 羊淑蓉 曾鷹：《西部地區(qū)村民自治的難點(diǎn)與企盼》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》，2008年1月23日，第3版）。
二、中部地區(qū)村民自治缺陷分析
(一)、對(duì)農(nóng)村“兩委”關(guān)系規(guī)定不夠明確、具體， 影響黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的鞏固
根據(jù)《村委會(huì)組織法》第二條、第四條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”；“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”；“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。但是，有的地方村兩委會(huì)干部素質(zhì)不高，對(duì)黨的各項(xiàng)方針政策有利的執(zhí)行，不利的置之腦外。有的甚至走向政府的反面，導(dǎo)致鄉(xiāng)村富人政治強(qiáng)化、鄉(xiāng)村宗族政治強(qiáng)化⑤（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所編：《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究報(bào)告2》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年5月第1版，第58頁(yè)）。這實(shí)際上削弱了黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，容易在農(nóng)村產(chǎn)生無(wú)政府主義和自由主義。
(二)、在強(qiáng)調(diào)村民委員會(huì)自治權(quán)的同時(shí)，村治功能過(guò)于集中
村民委員會(huì)集村民經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)、村民自治事務(wù)和黨務(wù)于一體，村民委員會(huì)主任聚村合作社負(fù)責(zé)人、村辦企業(yè)負(fù)責(zé)人、基層黨支部（或黨總支）等職權(quán)于一身，使村民自治的權(quán)力在原有基礎(chǔ)上更加集中，其結(jié)果必然導(dǎo)致村民委員會(huì)干了許多與村民切身利益不相關(guān)的事，甚至有的地方產(chǎn)生的村民委員會(huì)漸漸遠(yuǎn)離了選民，淡化了選民賦予其職權(quán)。
(三)、對(duì)村民委員會(huì)組成成員的素質(zhì)要求不明確,政治參與比較混亂
《村委會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)成員的候選人只有年齡要求，即“年滿十八周歲，不分民族，種族......都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依法被剝奪政治權(quán)利的人除外”。法律規(guī)定的條件實(shí)際上是只要是有完全民事行為能力，沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利的村民，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這是憲法規(guī)定公民的最基本權(quán)利，也是最為廣泛的權(quán)利。因此，有些人在選舉時(shí)，私下許諾，向村民承諾一些與黨的政策、法律相違背的諾言，蠱惑人心，欺騙群眾，拉攏一些不明真相的選民選他，上級(jí)政府只能制止，做些宣傳思想教育工作，不能有效地通過(guò)法律的形式制約他。“由于宗族勢(shì)力等影響，很多地方村委會(huì)換屆選舉中出現(xiàn)了破壞選舉的現(xiàn)象，比如威脅利誘村民投票、暴力干涉村民投票，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)搶奪和毀壞投票箱現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾了村委會(huì)選舉的正常舉行”。 ⑥（張國(guó)衛(wèi)：《村干部任期應(yīng)從三年改為五年》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2008年3月31日，第7版）
(四)、村民選舉權(quán)利救濟(jì)制度極不健全，法制基礎(chǔ)薄弱
《村委會(huì)組織法》只講了應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行選舉，而沒(méi)有講不遵循規(guī)則進(jìn)行選舉的懲罰制裁措施，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵害村民選舉權(quán)利所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任以及農(nóng)民權(quán)利保障與救濟(jì)。目前，我國(guó)刑法僅以第二百五十六條條規(guī)定了破壞選舉罪，但這一規(guī)定只是保護(hù)公民依照憲法規(guī)定所享有的選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利。依照罪刑法定原則，村民選舉權(quán)利不在受保護(hù)之列。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《行政處罰法》，也都沒(méi)有涉及到對(duì)村委會(huì)選舉中的行政行為的相關(guān)規(guī)定。
(五)、罷免村民委員會(huì)成員程序過(guò)于復(fù)雜，權(quán)力運(yùn)行缺乏制約
《村委會(huì)組織法》第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村委員會(huì)成員，罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)”。但罷免程序太復(fù)雜，且鋌而走險(xiǎn)，未必能成功。罷免不成，反遭報(bào)復(fù)，與其這樣，不如不罷。上級(jí)政府對(duì)此也有顧慮，盡管群眾有要求，有呼聲，但如果政府同意了，組織罷免活動(dòng)，萬(wàn)一“過(guò)不了半數(shù)”，通不過(guò)罷免提議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系就變得更為緊張。
三、中部地區(qū)村民自治完善分析
(一)、界定村委會(huì)組成成員任職資格條件，保障民主選舉的公正性
1.對(duì)候選人的資格進(jìn)行更加明確的界定
除法律上已規(guī)定的條件外，對(duì)年齡、身體素質(zhì)、文化程度、個(gè)人在遵紀(jì)守法情況進(jìn)行具體界定是有必要的，它可以使村民委員會(huì)這一組織始終保持活力，這對(duì)廣大農(nóng)村居民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是有益的。如安徽省寧國(guó)市西津辦事處風(fēng)形山村嚴(yán)格按照省、市以及街道黨工委的統(tǒng)一部署和要求，超前謀劃、精心組織、周密安排，較好地完成了第七屆換屆選舉各項(xiàng)任務(wù)，既強(qiáng)力推進(jìn)了村“兩委”班子交叉任職，減少了村干部職權(quán)，又開(kāi)展了黨總支委成員“兩推直選”試點(diǎn)工作，得到了上級(jí)組織和廣大群眾的充分認(rèn)同。 ⑦（胡正平 楊巍：《村級(jí)組織換屆選舉工作的實(shí)踐與思考》，《宣城日?qǐng)?bào)》，2008年3月28日，第3版）
2.準(zhǔn)確界定“賄選”
《村委會(huì)組織法》沒(méi)有明確界定什么是“賄選”行為。由于沒(méi)有一個(gè)具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“賄選”的認(rèn)識(shí)也不盡一致。因此，不宜把“賄選”的認(rèn)可范圍定得太大、但是應(yīng)該具體明白。在確有證據(jù)證明其有賄選行為時(shí)，應(yīng)由換屆選舉委員會(huì)裁定采取什么措施進(jìn)行處理。如果處理程序過(guò)于復(fù)雜，就會(huì)與選舉程序發(fā)生矛盾，弄不好會(huì)使選舉久拖不決。
3.組織競(jìng)選、平等“拉票”
隨著公開(kāi)選舉的深入人心，“拉票”現(xiàn)象會(huì)越來(lái)越普遍。這種現(xiàn)象的增多，起碼說(shuō)明了選民的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)增強(qiáng)。從樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)精神的角度看，“拉票”行為是合情合理也是合法的。要在法律的框架內(nèi)為合理競(jìng)爭(zhēng)提供一種名正言順、公平合理的環(huán)境，讓候選人都有準(zhǔn)確的、公開(kāi)的表達(dá)自己施政方略的條件，這樣既可使候選人有機(jī)會(huì)向選民表達(dá)自己的真實(shí)打算，讓選民去評(píng)判，同時(shí)又可有效控制“上門游說(shuō)”、“小恩小惠”。甚至，允許候選人在換屆選舉委員會(huì)的幫助下，在公開(kāi)場(chǎng)所自己組織會(huì)議，向選民宣傳自己的施政主張。
(二)、明確黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)民主管理的規(guī)范性
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)、善于領(lǐng)導(dǎo)村民自治。
擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持依法辦事。按照《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可通過(guò)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)開(kāi)展工作，但是，按照《黨章》規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要正確理解和行使其對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要保障村委會(huì)依法行使自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要了解實(shí)際情況，實(shí)事求是地分析、判斷和尊重村委會(huì)的意見(jiàn)，反對(duì)以黨委的決議或者以文件的形式要求村委會(huì)必須執(zhí)行；要通過(guò)村黨支部，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)農(nóng)村的優(yōu)秀分子加入共產(chǎn)黨；黨委要通過(guò)合法形式把農(nóng)村中的優(yōu)秀黨員送入村民自治組織，以組織的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)黨委的意圖，把村民自治組織建設(shè)成為一個(gè)保障村民實(shí)現(xiàn)直接民主的堅(jiān)實(shí)載體，同時(shí)也是黨在農(nóng)村實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)實(shí)載體。
2.對(duì)村“兩委”的職能作具體界定，明確農(nóng)村“兩委會(huì)”的關(guān)系
村支部從村級(jí)具體事務(wù)中退出來(lái)，即村支部不再管理村級(jí)的經(jīng)濟(jì)、行政、公共事務(wù)等具體的、屬于村民自治范疇的工作。村支部可以從三個(gè)方面發(fā)揮作用：一是加強(qiáng)支部自身建設(shè)，增強(qiáng)支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。二是向村民開(kāi)展思想教育和黨的路線方針政策的宣傳工作，提高村民的思想覺(jué)悟水平，讓村民了解黨的大政方針，從思想上保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。三是支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。
3.要加強(qiáng)村黨支部對(duì)村民代表會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)，完善村級(jí)民主監(jiān)督制度。
村黨支部要在村民自治中把村民代表會(huì)議這種經(jīng)常性民主監(jiān)督真正拿在手上抓，而不是要將行政權(quán)力拿在手上抓。隨著具體職能的嚴(yán)格劃分，村支部從具體村務(wù)中退出以后，村委會(huì)依法獨(dú)立行使村務(wù)管理，村支部加強(qiáng)和完善村民議事制度建設(shè)，村級(jí)權(quán)力的運(yùn)作將會(huì)有一個(gè)清晰的分野。支部書記既可以通過(guò)選舉擔(dān)任村主任、還可以通過(guò)一定的程序擔(dān)任村民代表會(huì)議的負(fù)責(zé)人。
4.大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村民自治吸引力
集體經(jīng)濟(jì)的壯大為村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了重要的物質(zhì)保障。實(shí)行村民自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，需要一定的經(jīng)濟(jì)條件作保障。⑧（劉歡迎：《芻議我國(guó)村民自治問(wèn)題及對(duì)策》，《華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)》，2007年10月，第46頁(yè)）因此，實(shí)行村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的方式方法，積極引導(dǎo)村民參加新農(nóng)村建設(shè)，堅(jiān)持“科教興農(nóng)”戰(zhàn)略和農(nóng)村“百千萬(wàn)”工程，推進(jìn)“一事一議”的落實(shí)，善于在組織和服務(wù)中求發(fā)展，不斷發(fā)展?fàn)畲筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)村民委員會(huì)的服務(wù)功能和村民自治的吸引力。
(三)、建立與村民素質(zhì)相適應(yīng)的新機(jī)制，促進(jìn)民主決策程序性
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