[ 王忠輝 ]——(2009-1-15) / 已閱23496次
改革我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度之緊迫性
北京市中銀律師事務(wù)所 王忠輝律師
【內(nèi)容提要】勞動(dòng)教養(yǎng)制度作為中國(guó)特有的一項(xiàng)教育改造制度，自1955年創(chuàng)立以來(lái)，在改造違法犯罪人員和預(yù)防犯罪等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，這項(xiàng)制度發(fā)展到今天，在發(fā)揮作用的同時(shí)也不斷暴露出了諸多法理上和實(shí)踐上的缺陷，并嚴(yán)重影響著中國(guó)的法制化進(jìn)程和“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”宏偉目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，筆者認(rèn)為，改革我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度，建立、健全合法合理的勞動(dòng)教養(yǎng)制度就顯得尤為迫切。
【關(guān) 鍵 詞】勞動(dòng)教養(yǎng)/作用/缺陷/改革
一、我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的由來(lái)
1955年下半年，我國(guó)在取得全國(guó)范圍內(nèi)的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)重大勝利的基礎(chǔ)上，又在機(jī)關(guān)內(nèi)部開(kāi)展了大規(guī)模肅清暗藏反革命分子的運(yùn)動(dòng)。中共中央于1955年8月25日發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，該指示明確指出：“對(duì)這次運(yùn)動(dòng)中清查出來(lái)的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和罪狀較輕、坦白徹底或因立功而繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動(dòng)改造。另一種辦法，是不夠判刑、而政治上又不適用于繼續(xù)留用，放到社會(huì)上又增加失業(yè)的，則進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來(lái)，替國(guó)家做工，由國(guó)家發(fā)給一定的工資。”，1956年1月10日，黨中央又發(fā)布了《關(guān)于各省、市應(yīng)立即籌辦勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》，該指示對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)原則、審批權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)和管理等問(wèn)題作了原則規(guī)定。從此，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)在全國(guó)各地陸續(xù)建立，勞動(dòng)教養(yǎng)制度在我國(guó)誕生。
1957年8月1日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院于8月3日公布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》，1979年11月29日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院又于同日公布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》，1982年1月21日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部發(fā)布了《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的具體實(shí)施作了較為詳盡的規(guī)定。此后，全國(guó)人大常委會(huì)又根據(jù)社會(huì)治安領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新問(wèn)題、新情況，在1986年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》、1990年通過(guò)了《關(guān)于禁毒的決定》、1991年通過(guò)了《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，這些規(guī)定進(jìn)一步對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象作了擴(kuò)大。此外，一些行政法規(guī)、司法解釋及有關(guān)規(guī)范性文件也對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)工作作出了補(bǔ)充規(guī)定，如1989年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于處理反動(dòng)會(huì)道門工作有關(guān)問(wèn)題的通知》等。上述法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、規(guī)范性文件等規(guī)定共同構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，指導(dǎo)、規(guī)范著我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)工作。
二、我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度發(fā)揮的作用
我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度自1955年創(chuàng)立以來(lái)，迄今已走過(guò)了50年的歷程。50年來(lái)，這項(xiàng)制度在預(yù)防犯罪和改造違法犯罪人員等方面確實(shí)發(fā)揮了重要的作用，不僅使那些處于犯罪邊緣的人避免了繼續(xù)違法和走向犯罪，而且通過(guò)改造也使那些已經(jīng)違法犯罪的人認(rèn)識(shí)到罪錯(cuò)，及時(shí)糾正了自己的不良行為習(xí)慣。據(jù)調(diào)查顯示：經(jīng)過(guò)改造的人員返回社會(huì)后，他們中的90％左右的人都能夠遵紀(jì)守法、自食其力，有的甚至還被評(píng)為“先進(jìn)模范”，成為國(guó)家建設(shè)的有用之才。主要表現(xiàn)在：
1、預(yù)防、震懾作用。
國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》及其他有關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)、適應(yīng)的對(duì)象、勞動(dòng)教養(yǎng)的期限等內(nèi)容作出了具體規(guī)定，這使得勞動(dòng)教養(yǎng)的適用有了一定的規(guī)則和依據(jù)，這些規(guī)則和依據(jù)會(huì)有效指引行為人的行為，使行為人能夠及時(shí)根據(jù)相關(guān)規(guī)定了解和判斷自己的行為是否屬違法犯罪行為，是否會(huì)受到勞動(dòng)教養(yǎng)處罰，并有意識(shí)地預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。
另一方面，通過(guò)勞動(dòng)教養(yǎng)的適用，不僅使得違法行為能夠得到相應(yīng)處罰，起到有效遏制、預(yù)防犯罪的作用；而且也能夠警戒社會(huì)上不穩(wěn)定分子，使他們不敢挺而走險(xiǎn)。尤其，勞動(dòng)教養(yǎng)最高處罰四年的規(guī)定，更對(duì)社會(huì)上的不穩(wěn)定分子產(chǎn)生巨大的震懾作用。
2、教育、改造作用。
國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》開(kāi)宗明義：“為了把游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動(dòng)力的人，改造成為自食其力的新人；為了進(jìn)一步維護(hù)公共秩序，有利于社會(huì)主義建設(shè)，對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題，作如下決定：……”，公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第三條：“對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人，實(shí)行教育、挽救、改造的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動(dòng)第二。在嚴(yán)格管理下，通過(guò)深入細(xì)致的政治思想工作、文化技術(shù)教育和勞動(dòng)鍛煉， 把他們改造成為遵紀(jì)守法，尊重公德，熱愛(ài)祖國(guó)，熱愛(ài)勞動(dòng)，具有一定文化知識(shí)和生產(chǎn)技能的建設(shè)社會(huì)主義的有用之材。”。依照這些規(guī)定，我們可以看出，勞動(dòng)教養(yǎng)的主要目的不是為了懲罰違法犯罪，而是為了維護(hù)社會(huì)治安，預(yù)防和減少犯罪，對(duì)輕微違法犯罪人員實(shí)行的強(qiáng)制性的教育改造。
實(shí)踐中，勞動(dòng)教養(yǎng)的教育、改造作用也是非常明顯的，如：為有利于勞教人員解除勞動(dòng)教養(yǎng)后就業(yè)，不少勞動(dòng)教養(yǎng)管理所辦有電腦、裁剪、縫紉、電器維修、木工、烹調(diào)、理發(fā)、汽車駕駛和維修等職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班；勞教人員學(xué)習(xí)文化和職業(yè)技術(shù)經(jīng)考試合格的，發(fā)給社會(huì)承認(rèn)的文化或技術(shù)等級(jí)證書；勞教所還積極與勞教人員的家屬、原工作單位和原居住地的政府及有關(guān)單位建立聯(lián)系，采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”、“走出去”以及簽訂“聯(lián)合幫教協(xié)議”等方法，對(duì)勞教人員共同進(jìn)行幫助教育；這些都使廣大勞教人員體會(huì)到黨和政府及社會(huì)公眾對(duì)他們的期望和要求，增強(qiáng)了改正錯(cuò)誤的信心。
三、我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度面臨的尷尬
勿容置疑，勞動(dòng)教養(yǎng)作為中國(guó)特有的法律制度，在維護(hù)社會(huì)治安，預(yù)防和減少犯罪，教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面發(fā)揮過(guò)積極的作用，也曾經(jīng)為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)立下過(guò)汗馬功勞。但隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展變化，該制度存在的諸多問(wèn)題和缺陷也日益暴露出來(lái)。尤其，隨著我國(guó)《行政處罰法》、《立法法》的出臺(tái)，更將勞動(dòng)教養(yǎng)制度推上了不合法的境地。
1、勞動(dòng)教養(yǎng)制度違反《憲法》。
《中華人民共和國(guó)憲法》第三十七條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”。據(jù)此規(guī)定，我們可以推出：長(zhǎng)時(shí)間限制或剝奪公民人身自由，應(yīng)由人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。否則，均應(yīng)認(rèn)為是非法（從國(guó)外立法來(lái)看，長(zhǎng)時(shí)間限制或剝奪公民人身自由也無(wú)不置于司法機(jī)關(guān)的合法監(jiān)控之下）。而根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》及公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，勞動(dòng)教養(yǎng)是由省、自治區(qū)、直轄市和大中城市勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)來(lái)審查批準(zhǔn)的（實(shí)際由公安機(jī)關(guān)自己決定），而勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，又是由民政、公安、勞動(dòng)部門的負(fù)責(zé)人組成，依此程序來(lái)對(duì)行為人實(shí)施限制人身自由時(shí)間較長(zhǎng)的勞動(dòng)教養(yǎng)顯然嚴(yán)重違反《憲法》規(guī)定，背離《憲法》和法治精神。
2、勞動(dòng)教養(yǎng)制度違反《行政處罰法》、《立法法》。
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第九條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”，第十條第一款規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰”，第六十四條第二款規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢”，《中華人民共和國(guó)立法法》第八條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；”。根據(jù)上述法律規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由法律設(shè)定，行政法規(guī)無(wú)權(quán)設(shè)定，而作為我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度基礎(chǔ)性法律依據(jù)的國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》在性質(zhì)上至多屬于行政法規(guī)（有人認(rèn)為其更像似政策性文件）。因此，以行政法規(guī)來(lái)設(shè)定限制人身自由這樣重大的行政處罰已明顯違反《行政處罰法》、《立法法》的規(guī)定。
3、勞動(dòng)教養(yǎng)制度不符合聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》。
我國(guó)已于1998年10月5日簽署了聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》，該公約第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)明文規(guī)定：“人人有權(quán)享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由；任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以釋放。”。因此，從該規(guī)定來(lái)看，公約要求任何限制公民人身自由的強(qiáng)制性措施都必須始終處于司法機(jī)關(guān)的合法監(jiān)控之下。而與之相比，我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度顯然差之甚遠(yuǎn)。
4、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的性質(zhì)不明、且期限過(guò)長(zhǎng)。
勞動(dòng)教養(yǎng)制度自創(chuàng)建以來(lái),迄今為止一直沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的“提法”，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》第二條：“勞動(dòng)教養(yǎng)，是對(duì)于被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對(duì)他們安置就業(yè)的一種辦法。”之規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)是一種強(qiáng)制教育措施,而根據(jù)公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第二條：“勞動(dòng)教養(yǎng)，是對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。”之規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)又是一種行政措施，另外，實(shí)踐中有的學(xué)者根據(jù)勞動(dòng)教養(yǎng)期限的長(zhǎng)期性，更將勞動(dòng)教養(yǎng)制度看成為“準(zhǔn)刑法”性質(zhì)。雖然根據(jù)我們目前的司法實(shí)踐，可以推斷出勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)應(yīng)為行政處罰，但根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，作為行政處罰的勞動(dòng)教養(yǎng)又是由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)這一性質(zhì)不明的機(jī)構(gòu)作出，這讓我們又難以自圓其說(shuō)。
對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的期限，國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》及公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》也作了相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第三條規(guī)定：“勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為一年至三年。必要時(shí)可延長(zhǎng)一年。節(jié)日、星期日休息。”，公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第十三條規(guī)定：“勞動(dòng)教養(yǎng)期限，根據(jù)需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人的違法犯罪事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、動(dòng)機(jī)和危害程度，確定為一至三年。勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)間，從通知收容之日起計(jì)算，通知收容以前先行收容審查或羈押的，一日折抵一日。”。根據(jù)這些規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限一般為一年至三年，必要時(shí)可以達(dá)到四年，如此長(zhǎng)的期限規(guī)定實(shí)際上與剝奪自由的有期徒刑無(wú)異，甚至比《刑法》所規(guī)定的管制、拘役、刑期較短的有期徒刑還要重。而勞動(dòng)教養(yǎng)所適用的對(duì)象，卻僅為有輕微違法犯罪行為尚不夠刑事處罰者，并且從程序上來(lái)看，勞動(dòng)教養(yǎng)也不需要通過(guò)司法程序而直接由勞教委就可作出決定，無(wú)怪乎實(shí)踐中有些違法犯罪人寧愿被定罪處刑也不愿被勞動(dòng)教養(yǎng)。
四、改革我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的必要性和緊迫性
勞動(dòng)教養(yǎng)作為中國(guó)特有的法律制度，自1955年實(shí)施以來(lái)，確實(shí)在感化人、教育人方面起到了非常重要的作用，也曾為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)立下過(guò)汗馬功勞。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、時(shí)代的變遷，尤其是改革開(kāi)放二十多年來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，社會(huì)主義法制也日臻完善，依法治國(guó)作為一項(xiàng)重要的國(guó)策寫進(jìn)了十五大，再加上當(dāng)前面臨著某些地區(qū)存在嚴(yán)重司法腐敗和國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我國(guó)人權(quán)問(wèn)題的指責(zé)，使我們不得不對(duì)我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度中存在的不足和缺陷進(jìn)行改革完善，使之更適合我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。
1、改革我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是現(xiàn)代社會(huì)“法制統(tǒng)一”規(guī)則的要求。
如前所述，我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法律淵源包括國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》、公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》及其他有關(guān)的規(guī)范性文件。其中，國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》是現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度的基礎(chǔ)性行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院后來(lái)轉(zhuǎn)發(fā)的公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》在性質(zhì)上也僅僅屬于部門規(guī)章，而近年來(lái)我國(guó)頒布實(shí)施的若干基本法律實(shí)際上已經(jīng)從根本上否定了勞動(dòng)教養(yǎng)的合法性。如１９９６年３月１７日第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)，１９９６年１０月１日起施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第九條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”，２０００年３月１５日第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)，２０００年７月１日起施行的《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定：“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)只能制定法律。”，可見(jiàn)構(gòu)成勞動(dòng)教養(yǎng)制度法律依據(jù)的國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》、公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》等規(guī)定，已明顯與現(xiàn)行法律作出的明確規(guī)定相違背，而根據(jù)“新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法”的法理，我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度事實(shí)上已經(jīng)處于不合法的境地，只是未被明令廢止和撤銷而已。
2、改革我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是遵守和履行國(guó)際公約的要求。
中國(guó)政府一再承諾，信守已簽署的國(guó)際公約規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。我國(guó)已于1998年10月5日簽署了聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》，根據(jù)公約，長(zhǎng)時(shí)間剝奪人身自由的決定只有通過(guò)正當(dāng)程序由法院作出，才符合國(guó)際人權(quán)保護(hù)精神。雖然我國(guó)目前尚未正式批準(zhǔn)加入該公約，但那只是時(shí)間問(wèn)題，最終批準(zhǔn)卻是必然的。而我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)定與公約要求的格格不入，必將影響到我國(guó)批準(zhǔn)該公約的進(jìn)程，進(jìn)而影響到我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的形象。因此，如果我們不及時(shí)改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度，將會(huì)給某些別有用心的人攻擊中國(guó)政府違背國(guó)際公約和侵犯人權(quán)留下最好的借口。
3、改革我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是現(xiàn)代社會(huì)“程序公正”與“實(shí)體公正”并重原則的要求。
由于長(zhǎng)期受“重實(shí)體、輕程序”思想的影響，導(dǎo)致我國(guó)一段時(shí)間以來(lái)在法律制定和法律適用上出現(xiàn)了片面追求實(shí)體而忽略程序的現(xiàn)象，認(rèn)為只要“實(shí)體公正”就是公正，程序無(wú)關(guān)痛癢，忽視“程序公正”的存在。近年來(lái)，隨著法治觀念的深入人心，程序的獨(dú)立價(jià)值越來(lái)越受到人們的關(guān)注，“程序公正”與“實(shí)體公正”并重成為現(xiàn)代法治社會(huì)的基本要求。
考察我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度，實(shí)體方面規(guī)定的較為豐富，程序規(guī)范卻嚴(yán)重缺乏。表現(xiàn)在：勞動(dòng)教養(yǎng)直接由承辦的公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)由公安、民政、勞動(dòng)等部門組成的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)審查批準(zhǔn)即可，其內(nèi)部性、部門性、非訴性、簡(jiǎn)易性的特點(diǎn)決定了其缺乏嚴(yán)格和公正，因而很難避免對(duì)公民作出不公正的處理，使一部分不符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的人員被勞教；勞動(dòng)教養(yǎng)審批程序剝奪了被勞動(dòng)教養(yǎng)者的參與機(jī)會(huì)，如當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、賠償請(qǐng)求權(quán)等均沒(méi)有規(guī)定，違背程序公正原則；不服勞動(dòng)教養(yǎng)決定的救濟(jì)途徑基本沒(méi)有規(guī)定，實(shí)踐中，雖然被勞教人員不服勞教決定可以提起行政訴訟，但由于其人身自由受到限制，往往很難行使訴權(quán)，勞教決定很少受到司法監(jiān)督。上述種種缺陷，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法制形象。
4、改革我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是勞動(dòng)教養(yǎng)制度自身及實(shí)踐對(duì)其提出的要求。
自勞動(dòng)教養(yǎng)制度創(chuàng)立以來(lái)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)作出了不少含有勞動(dòng)教養(yǎng)的決定，行政機(jī)關(guān)也制定、頒布、批轉(zhuǎn)了不少關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)也對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)工作制發(fā)了大量的司法解釋和規(guī)范性文件，可謂“法出多門”。但從內(nèi)容上看，絕大多數(shù)都是粗略的實(shí)體規(guī)定，程序規(guī)定幾乎為零，另外還有些規(guī)定或前后不一、或相互矛盾，這些問(wèn)題的存在使勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性和可操作性。
正是由于勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性和可操作性，才使得勞教委（實(shí)際上由公安部門）適用勞動(dòng)教養(yǎng)和勞教機(jī)關(guān)執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)存在很大程度的隨意性，為執(zhí)法腐敗提供了生長(zhǎng)的土壤，在現(xiàn)實(shí)辦案過(guò)程中存在不少由于缺少法律規(guī)定滋生的以罰代教、以教代刑甚至不夠勞動(dòng)教養(yǎng)條件而被強(qiáng)行勞動(dòng)教養(yǎng)的不正常現(xiàn)象。例如：筆者曾經(jīng)接觸過(guò)這樣一個(gè)案件，×市出租車司機(jī)為反對(duì)無(wú)營(yíng)運(yùn)手續(xù)的出租車及非法運(yùn)營(yíng)的三輪車上街運(yùn)營(yíng)而舉行集體游行示威（此次游行沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府部門的批準(zhǔn)），張×是當(dāng)?shù)匾幻鲎廛囁緳C(jī)，當(dāng)日上街觀看。被×市×區(qū)公安帶走詢問(wèn)，后被刑事拘留，×區(qū)公安提請(qǐng)批捕，檢察機(jī)關(guān)作出不予批準(zhǔn)逮捕決定，后張×被勞動(dòng)教養(yǎng)。在這個(gè)案件中，由于張×根本沒(méi)有參與游行，公安機(jī)關(guān)證據(jù)不足，檢察機(jī)關(guān)才不批準(zhǔn)逮捕，但張×卻被當(dāng)?shù)貏诮涛瘺Q定勞動(dòng)教養(yǎng)。由此可見(jiàn)勞教委（實(shí)際上由公安機(jī)關(guān)）適用勞動(dòng)教養(yǎng)的隨意性。通過(guò)該案例，可以讓我們更加強(qiáng)烈地感受到改革我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度的必要性和緊迫性。
五、改革我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法構(gòu)想
對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的出路，理論界大致有三類主張：一是主張保留并強(qiáng)化，認(rèn)為勞教制度創(chuàng)建50年來(lái)，教育改造了幾百萬(wàn)有各種違法犯罪行為的人，不僅為穩(wěn)定社會(huì)作出了重要貢獻(xiàn)，而且把大量被勞教人員改造成了自食其力的守法公民，因而這一有中國(guó)特色的制度只能加強(qiáng)不能削弱；二是主張廢除，認(rèn)為勞教性質(zhì)不明，勞教對(duì)象混亂，操作過(guò)程缺乏監(jiān)督，隨意性大，且期限過(guò)長(zhǎng)，侵犯公民人身自由權(quán)，是法治不健全時(shí)代的產(chǎn)物，應(yīng)予以廢除；三是主張改革，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)治安、人民群眾生活秩序仍需進(jìn)一步穩(wěn)定，在這種形勢(shì)下，要一下子把實(shí)行了50年之久的勞動(dòng)教養(yǎng)制度完全取消，不切實(shí)際。再者，我國(guó)刑法對(duì)犯罪概念既有定性規(guī)定，又有定量規(guī)定（而西方國(guó)家的刑法卻只有定性規(guī)定，沒(méi)有定量規(guī)定），定量規(guī)定決定了我國(guó)刑法偏重于結(jié)果本位，忽視行為人的人格狀況，而治安管理處罰條例也同樣存在這樣的問(wèn)題，二者均對(duì)行為人的主觀惡性因素考慮不夠，從而在預(yù)防和治理犯罪上留下一種結(jié)構(gòu)性缺陷，這一結(jié)構(gòu)性缺陷需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)這樣一種側(cè)重行為人的主觀惡習(xí)而關(guān)注其人格矯治的方法來(lái)彌補(bǔ)。但現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度的種種弊端又確實(shí)不容忽視，因而迫切需要對(duì)其進(jìn)行改革。從近幾年的討論情況來(lái)看，絕大多數(shù)人屬于第三種觀點(diǎn)，即主張改革，筆者同樣傾向于該觀點(diǎn)。那么，究竟應(yīng)如何改革呢？下面筆者就此問(wèn)題談?wù)勛约捍譁\的看法。
1、勞動(dòng)教養(yǎng)制度應(yīng)盡快上升為法律，取得法律上的依據(jù)。
目前，我國(guó)關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度方面的規(guī)定，主要存在于行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋及有關(guān)的規(guī)范性文件中，法律尚未對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度作出任何規(guī)定。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義法制的健全，《行政處罰法》、《立法法》的頒布，勞動(dòng)教養(yǎng)制度已與這些法律直接發(fā)生沖突，而且事實(shí)上已經(jīng)處于不合法的境地，只是未被明令廢止而已。因此，為解決目前我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度所面臨的窘境，必須盡快制定有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的法律，使其合法化。
2、勞教立法應(yīng)明確勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)。
我們都知道，性質(zhì)不明是制約勞動(dòng)教養(yǎng)制度向前發(fā)展的一個(gè)重要因素，正是由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)定性不明，才導(dǎo)致這項(xiàng)制度在實(shí)踐中發(fā)生理解和適用上的混亂。我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度自從創(chuàng)建以來(lái)，迄今為止沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的提法。國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》規(guī)定：勞動(dòng)教養(yǎng)是一種強(qiáng)制性教育改造措施，之后頒布的公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》又規(guī)定：勞動(dòng)教養(yǎng)是一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施，實(shí)踐中更有人把勞動(dòng)教養(yǎng)看作是“準(zhǔn)刑事處罰”。究其緣由，乃法律規(guī)定不明確所致。因此，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)進(jìn)行法律定性就成為完善勞教法律制度的一個(gè)重要內(nèi)容。有鑒于此，筆者認(rèn)為，改革后的勞動(dòng)教養(yǎng)制度必須明確勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)。因此，筆者建議在修改和完善勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度時(shí)，首先要明確勞動(dòng)教養(yǎng)的法律性質(zhì)。
就勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)而言，其究竟屬于行政處罰，還是屬于“準(zhǔn)刑事處罰”，還是屬于其他性質(zhì)呢？從我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)的方針和具體內(nèi)容來(lái)看，勞動(dòng)教養(yǎng)似更注重對(duì)違法行為人的教育改造，注重對(duì)違法行為人的心態(tài)和人格的矯正。因此，其與行政處罰或“準(zhǔn)刑事處罰”的職能有一定的距離，將其歸類于行政處罰或“準(zhǔn)刑事處罰”，稱謂似乎不太恰當(dāng)，而且可能會(huì)不利于違法行為人的心態(tài)、人格的矯正，使其產(chǎn)生逆反心理，影響其改造效果。從這一點(diǎn)來(lái)看，筆者認(rèn)為，改革后的勞動(dòng)教養(yǎng)制度應(yīng)更加突出對(duì)違法行為人心態(tài)、人格的矯正，另外，考慮到違法行為矯治的強(qiáng)制性，筆者認(rèn)為，將其定性為行政強(qiáng)制措施似乎更為恰當(dāng)，而且這樣一來(lái)也可和我國(guó)已經(jīng)頒布的《行政訴訟法》對(duì)接。
3、勞教立法應(yīng)統(tǒng)一勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍、對(duì)象。
目前我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度在適用范圍和適用對(duì)象上極其混亂和隨意。在適用范圍上，國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》未作規(guī)定，國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》明確為大中城市，后來(lái)隨著農(nóng)村社會(huì)治安形勢(shì)的惡化，一些地方又把勞動(dòng)教養(yǎng)的適用面擴(kuò)大到農(nóng)村；在適用對(duì)象上，國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》規(guī)定了四類，公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的人，也可以收容勞動(dòng)教養(yǎng)。而且適用對(duì)象也擴(kuò)大到六類，后來(lái)又明確規(guī)定對(duì)賭博，制作、出售或傳播淫穢物品和經(jīng)強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的人員亦可實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，對(duì)經(jīng)公安機(jī)關(guān)處理后又賣淫、嫖娼的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)。這樣適用對(duì)象再一次擴(kuò)大。這些都充分表明了目前我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度在適用范圍和適用對(duì)象上的混亂和隨意。因此，改革后的勞動(dòng)教養(yǎng)制度應(yīng)屏棄這些弊端，取消適用范圍上的地域限制，統(tǒng)一勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象，規(guī)定把勞動(dòng)教養(yǎng)普遍適用于全國(guó)范圍內(nèi)每一個(gè)符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的中國(guó)公民，以體現(xiàn)法律面前人人平等的原則。
4、勞教立法應(yīng)縮短勞動(dòng)教養(yǎng)的期限。
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