[ 尹振國 ]——(2008-12-19) / 已閱27386次
基層法院法官權益保障問題：困境、原因與出路
尹振國
“法律借助法官降臨塵世”，法官是活的法律，是法律的化身、是正義的象征，是社會公平正義的最后守護神。
法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國首都的守護者。在我國的法院體系中，處于“塔底層”的基層法院數量最多。根據《法院組織法》的規定，縣（旗）、自治縣、不設區的市市轄區設基層法院。目前，基層法院的數量占據全部法院數量的80%，3000多個基層法院設立的上萬個人民法庭又將觸角延伸到社會的各個角落，構筑成法院與社會廣泛聯系的網絡；基層法院法官人數最多，占全國法官總數的80%；基層法院審理的案件最多，占全國法院審理案件總數的80%，且有90%以上的民事案件是由基層法院審理的。⑴ 因此，基層法院法官是我國法官的主體，也是建設社會主義法治國家的主體。長期以來，基層法院法官在打擊犯罪、保護人民合法權益、維護社會穩定方面做出了杰出的貢獻。
但是，近年來，基層法院法官的人身權利受侵害的事件呈逐年增長的趨勢。據統計，2003年上半年，江蘇省已發生80多起暴力抗法、傷害、威脅、要挾法官的事件。而在近5年來，全國范圍內侵害法官人身權利的案件更是觸目驚心：江蘇被告人周美鳳、胡信根暴力上訪，用硫酸傷害法院工作人員；無錫基層法院女法官的徐娜遭當事人報復被連砍十幾刀；貴州的女法官蔣慶被長期幫教的罪犯殺死在家中；湖南永興縣原告方在法院制造爆炸時間，造成法官一死兩傷；北京豐臺已離婚當事人駕車撞擊法官；河南法官賈愛玲因不徇私情被誣告入獄265天；云南會澤一被執行人對法官行兇，造成法官一死一傷；廣東四會市法官莫兆軍因被告人不服判決自殺而被捕；桂林某縣法院法官黎朝陽在看守所被打死……侵害基層法院法官其他合法權益的事件更是數不勝數。隨著越來越多侵害基層法院法官合法權益事件越來越多，基層法院法官成為高危行業，維護社會公平正義的法官卻成為“刀尖上的舞者”，成為披著強者外衣的弱勢群體。
在中國，基層法院法官與基層群眾接觸最多；在社會的轉型期，各種矛盾糾紛都涌向基層法院，隨著訴訟費用的降低、民事訴訟法的修改，在可預見的將來，基層法院受理的案件會逐年增加，基層法院法官辦案壓力大，而法官因辦案累死的新聞頻見于報端（如《湖南法官彭順安累倒在案頭》、《河北省“百日會戰”期間某縣一法官累得突發腦溢血》）。在中國，基層法院政治地位低，法官物質待遇差也是不爭的事實。相對于上級法院的法官，基層法院法官維護自己合法權益可利用的各種資源少（政治、經濟、法律等資源）、維權成本更大、而維權成功率更小，加上缺少相應保障基層法院法官合法權益的機制，基層法院法官更容易成為被侵害的對象（媒體的報道也證實了這一點），許多人（包括基層法院法院和欲從事基層法院工作者）幾乎視做基層法院法官為畏途，而基層法院法官人才流失的現象也越來越嚴重，不僅是中西部地區，而且在經濟最為發達的廣東、浙江等省也出現了“法官荒”。⑵
“徒法不足以自行”，依法治國，建設社會主義法治國家關鍵靠法律人才。沒有法律人才，推進法官職業化、依法治國只是一句空話。基層法院法官沒地位，合法權益受到侵害不僅僅是法官個人的事情，而且是關系到法律地位、司法權威的大事。倒下去的不僅是法官，而且是司法權威。“法律必須被信仰，否則形同虛設”，蘇共亡黨的一個重要原因是沒有講依法執政，導致權力濫用，司法沒有權威，國家出現了動亂和分裂。因此，保障基層法院法官合法權益，絕不是謀求法官個人利益，也不僅僅是基層法院自己的事情，而是關系到中國共產黨執政地位和社會穩定的大事。對保障和維護基層法院法官合法權益的問題，我們一定要有清醒的認識，要采取有力措施加以解決。
一、 基層法院法官權益保障的困境
基層法院法官權益保障制度是一個司法制度的重要組成部分，與一國的政治制度、文化傳統、社會發展、法治發達程度等息息相關。基層法院法官合法權益是法官依法應當享有的權利和利益。包括人身權（生命權、健康權、名譽權、榮譽權等）、財產權（主要是經濟待遇保障權）、職業保障權（政治待遇、晉升的權利）休息權、受教育的權利等等。由于政治、經濟、社會等各方面的原因，有關侵害基層法院法官的人身財產權益、阻礙法官履行職責的事件呈上升趨勢，法官承擔著巨大的職業壓力和風險。
（一） 基層法院法官的人身權受侵犯
基層法院法官面對這絕大多數的基層群眾，審理絕大多數的案件，處于矛盾的風口浪尖，竟成為無辜的受害者。據統計，2003年上半年，江蘇省已發生80多起暴力抗法、傷害、威脅、要挾法官的事件。而在近年來，全國范圍內侵害法官人身權利的案件更是觸目驚心：江蘇被告人周美鳳、胡信根暴力上訪，用硫酸傷害法院工作人員，貴州的女法官蔣慶被長期幫教的罪犯殺死在家中，湖南永興縣原告方在法院制造爆炸時間，造成法官一死兩傷；北京豐臺已離婚當事人駕車撞擊法官，云南會澤一被執行人對法官行兇，造成法官一死一傷……而司法機關內部對法官人身權的侵犯也時有所見：廣東四會市法官莫兆軍因被告人不服判決自殺而被捕；桂林某縣法院法官黎朝陽在看守所被打死…… 之于當事人在法庭上辱罵、威脅法官更是十分常見。從侵害法官人身權的各種案例來看，法官在庭前談話、財產保全、庭審前后，執行等業務的各種環節甚至在日常生活中都遭到不同程度的侵害。而在西方國家，法官無論是法律地位還是在普通公眾中的地位，可以用崇高的權威來概括。法官受侵害的案件幾乎沒有，即使向法官扔一個雞蛋的行為都會被判處刑罰。
（二） 基層法院法官物質待遇差
我國基層法院的經費來自于區縣財政，而大部分縣級財政是吃飯財政，僅能給公務員發工資。除了經濟發達地區（北京、上海、廣東、浙江等）的基層法院外，大部分的基層法院特別是中西部地區法官的月收入在1000元上下，有的甚至只有700多元。而2007年深圳的最低工資標準是966元。有些基層法院法官的收入竟比不上民工（法官做的畢竟是智力活）。在我國，法官的經濟待遇沒法與律師相比（2003年北京律師平均收入為50萬，而北京經濟發達區的法院法官年收入不到10萬）；與同級公務員相比，基層法院法官的經濟待遇沒有任何優勢（與工商、稅務、電信、電力等強勢部門更是無法相比），與上級法院法官相比更是相差很大。在美國，以1994年為例，最高法院首席大法官的年薪為171500美元，最高法院其他法官的年薪是164100美元。聯邦上訴法院法官的年薪是141700美元。聯邦地區法院法官、參議院、眾議員的年薪是133600美元。在意大利，法官工資高于其他公務員，法官實行定期增資制度。在德國，初級法院和地區法院的工資最低，但是也相當于高級公務員工資的最高額。在泰國，法官享有低租住房活住房津貼，法官享有一定的假期、免費休息和免費的待遇。⑶比較而言，中國基層法院的大多數法官只能靠微薄的工資收入支撐家庭，很多法官面臨著生活艱苦和工作繁重的雙重壓力。
“人往高處走，水往地處流”，基層法院法官經濟待遇低下，迫使經濟不發達地區的法官紛紛辭職下海到經濟發達地區做律師或調往黨政機關，而經濟發達地區基層法院的法官更是想辦法調往經濟政治待遇好的上級法院（比較而言，美國基層法院法官的經濟待遇和上級法院法官相差不大，美國的基層法官更專注自己的工作。西方很多國家的情形也大致如此）。暫時走不了留下來的人也不能安下心來，總想到外面闖一闖。近年來，隨著就業壓力的加大，法學院的畢業生紛紛涌向法院。不過這里的法院是加定語的，指的是中級法院和高級法院，經濟不發達地區的基層法院無人問津。基層法院從社會上優秀法律人才中選任法官也異常艱難，職業門檻（要求通過統一司法考試、35周歲以下）、編制限制、工資福利、政治地位、職業風險令優秀的法律人才望而卻步。里面的人想走，外面的人不想進來，基層法院人才出現純流失狀態，基層法院“法官荒”愈演愈烈。據報道，甘肅省一縣級法院僅4名法官。⑷隨著基層法院優秀法官的流失，基層法院的法官素質堪憂，長期下去，推進基層法院法官職業化愿望會落空。
（三） 基層法院政治待遇差、晉升機會少
作為普通法系的典型國家，英國的法官一直是以聲望卓著和公正威嚴而深得公眾的信任，法官作為一個司法職業，其無論是在法律職業基層內部還是在社會其他行業，他的地位和聲譽尤為突出。“被任命或選舉為法官常被看做是一生中姍姍來遲的輝煌成就也是對其尊敬和威嚴在形式上的承認……總之，他是一個舉足輕重的人物。”⑸在中國，法官被作為公務員管理，法院行政化，法官公務員化。基層法院的政治地位低下，絕大多數基層法院的行政級別是正科級（級別與政治待遇經濟待遇掛鉤），與區縣政府下屬的委辦局同級，由于領導職位數有限，大多數法官干到退休也只是科員級別（要解決副科待遇，不僅要有工作業績，而且取決于與黨政領導的關系），與中級法院相比，中級法院級別高，副科級以上的領導職位數比基層法院多，中級法院工作人員晉升機會多、時間快、級別高；而在同級黨委、政府、人大獲取相應待遇的機會很多，一般只要擔任內設機構的正副職，就可解決副科甚至正科待遇，甚至同為政法機關的公安局的派出所所長一上任就是副科級。
根據馬斯洛的需要層次理論，自我實現的需要是人的最高層次的需要。因此，人具有追逐權力的本性和實現自我價值的需要。在基層法院內部，因領導職務少，而法院人數多（一般100多人），職位競爭非常激烈，有的通過各種途徑調到黨政機關。作為基層法院，既要處理好數量眾多的案件，又要追求十分職位的晉升，無形之中增加精神壓力。
基層法院處于最基層，是我國司法機關中受監督最多的機關，主要有黨委、人大、上級各級法院、同級和上級檢察院的監督，監督是依法審判的保障，而劍盾權一旦異化，就會成為司法獨立、依法審判的絆腳石；又，基層法院的人、財、物受制于地方政府，抗權力干擾能力最差，基層法院儼然成為地方政府所屬的一個部門。在基層法院內部，庭長批案、審委會定案，疑難案件請示上級法院，基層法院法官司法自由裁量權被剝奪，法官成為行政機關公務員，有時為確保質效指標，防止當事人上訪鬧事，法官不得不違法辦案。司法獨立何在？法官的職業尊嚴和榮譽感從何而來？
2003年，洛陽中級人民法院法官李慧娟因評判《河南省農作物種子管理條例》與《種子法》相沖突的條款“自然無效”，被河南省人大認為是“違背了我國的人民代表大會制度，侵犯了權力機關的職權，是嚴重的違法行為”，繼而被免去助理審判員的資格。《立法法》的合法行為，司法獨立規則的缺乏竟帶來法官生存的問題。如果投身司法體制改革的法官受到撤職、處分，甚至人身權益受到侵害，誰還愿意推動司法改革？
（四）基層法院法官的休息權得不到保障
社會轉型時期，也是社會矛盾的凸現期；隨著依法治國的推進，人們的法律意識大大增強。在加上立法等原因，各地基層法院特別是經濟發達地區基層法院審理的案件數量呈大幅增長趨勢。
許多基層法院每年要受理七八千甚至上萬件案件，法官每人每年承辦的案件也在150件以上。案件大幅增長，而法官的人數卻沒有增加，案多人少的矛盾十分突出。據《南方周末》報道：廣東東莞市塘廈人民法庭有13個法官，截至11月15日廣東法院系統年度收案數統計日，塘廈法庭人均收案近一千宗的就有三人。東莞市法院系統不到200位一線法官，卻管轄著1200萬人。今年3月開始，法庭辦公樓每晚都燈火通明。白天，法官們幾乎沒有時間做案頭工作：開庭、開庭、吃飯、開庭、開庭；見當事人、調解、見當事人、調解……書記員都被累哭了。而增加編制很困難，很難招到更多的人。⑹
相當多的基層法院法官成天忙于辦案，既要注重判決的法律效果，又要注重判決的社會效果（減少涉訴信訪），法官的精神始終處于緊張狀態，有的甚至顧不上吃飯，精神和身體都得不到很好的休息和舒緩，造成機體代謝功能紊亂。許多基層法院辦案經費不足，辦公條件差，而案件數量多，法官只好用休息時間來辦案，常年累月會積勞成疾，導致很多法官累倒在工作崗位上。⑺
（五）基層法院法官的受教育的權利得不到保障
基層法院受經濟條件限制，大多數的基層法院沒有圖書資料室；法官忙于審理數量龐大的案件，很少有時間學習法律知識和參加法官業務知識培訓。而社會發展速度快，許多新型疑難疑難案件層出不窮，基層法院法官由知識所限，窮于應付。
二、 基層法院法官權益保障陷入困境的原因分析
在推進法治化進程中，分析基層法官權益受侵害或權益無保障的原因，探求保障基層法官權益的具體途徑顯得十分迫切。
（一）基層法院法官地位低
在中國，司法改革還在推進之中，司法獨立的愿望還沒有實現。漢密爾頓指出：“對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。同樣，對法院物質基礎有控制權，等于對法院的意志有控制權。法治的要義是限制國家權利保障公民權利，基層法院的人、財、物都控制在地方政府手中，司法權不僅不能制約行政權，反而容易屈服于行政權。基層法院容易成為地方保護主要的幫兇。正是看到法院的這一弱點，一些案件尚在審理之中，當事人就向當地黨政機關或人大告狀，要求對法院的審判活動進行監督。其結果，法官獨立辦案的權利受到了各個權力階層的控制和干預，法官常常無辜地成為被攻擊的對象。
（二）思想觀念問題
中國傳統社會無法治，人治觀念、官本位思想根深蒂固。老百姓有“清官情結”，往往認為法官應當明察秋毫，分不清楚客觀事實和法律事實，而法官認定的法律事實與客觀事實不一致，往往引起當事人的過激反應，從而對法官不滿，認為法官枉法裁判，總要討個說法。
在中國，老百姓往往認為誰的官大，誰就能解決問題，信訪不信法，一些案件經過兩級法院的審理結案，當事人還是上訪不絕。法官是社會公正的象征, 一旦有些個體出現徇私枉法的行為會導致社會對整個法官群體的社會評價降低（“大蓋帽兩邊翹，吃了原告吃被告”）。而且，基層法院是個天然的弱勢部門，“吃柿子拿軟的捏”，基層法院法官合法權益受侵害幾乎是必然的。
法治社會，矛盾大多通過司法程序解決，很多黨委和政府的問題現在都交給法院了解決，司法程序解決，總有敗訴的一方，敗訴的一方通常都會對法院的裁決不滿，這是世界普遍性的問題，幾乎沒有敗訴的一方對法院的裁決滿意的。由于歷史的原因，基層群眾的文化程度比較低，法治觀念淡漠，一旦敗訴或者認為法官判決不高，容易情緒激動，以致辱罵、毆打甚至殺害法官。
有的當事人明明是自己因為無理而敗訴，為挽回面子，逢人便稱自己是因為沒有給法官送禮才輸了官司，有的當事人為了發泄心中的不滿情緒，造謠中傷法官“徇私枉法”、“偏袒一方”， 少數人從個人利益出發，想通過吵鬧，甚至威脅、恐嚇法官的辦法來達到個人目的的最大化。這些違法犯罪行為損害了法官人格，也損害法院形象，更損害了法律的尊嚴。
不少人認為，法官是人民的公仆，受點委屈沒什么。與當事人的沖突只是人民內部矛盾，無原則地為違法者開脫，導致有些人橫行無忌。
（三）基層法院法官權益法律保障不足
在我國法律并沒有給法官特別權利和保護，《法官法》關于法官待遇、職業保障等規定也沒有得到真正的落實。盡管法律對法官履行職務期間受干擾有一定的規定，但大多規定得很原則，很多都寫在紙面上，沒有落實到實際的操作之中。對于當事人妨礙法官履行職責的行為，處罰手段大多是教育、訓誡，少數是罰款、司法拘留，對許多執行法官將拒不執行判決和裁定的行為視為民事違法行為，即使是需要追究當事人的刑事責任，進入司法程序時間長，需要耗費大量時間和精力，而且社會效果也不好⑻。
（四）基層法院的物質條件差、警力不足
有些基層法院由于經濟條件所限，無法修建現代化的大樓，辦公區與審判區沒有隔開，安檢設施落后，有些基層法庭甚至沒有安全保障，各色人等隨意進進出出，安全隱患多。
基層法院警力不足也是法官人身易受侵害的一個原因，基層法院法警平均10名左右。大多數基層法院法警都從事刑事被告人的押解和執行任務，而民事案件審理時幾乎沒有法警值庭，這也是民事法官受侵害多于刑事法官受侵害的主要原因。
三、 基層法院法官權益保障的出路
法官是會說話的法律，如果沒有法官地位的提高，談何法律的地位？保障基層法院法官的合法權益，樹立司法權威不僅僅是喊幾句口號就能得來的。保障基層法官合法權益，根本在于提升法院的政治地位，提升基層法官的政治、經濟地位，增強基層法官職業的吸引力；關鍵在于實現法官管理的法治化、垂直化，加強基層法院法官的職業保障；重要手段是保障當事人訴訟權利，增強當事人的法律意識。
（一） 提升法院的政治地位
根據我國刑法規定，各級人民政府、法院、檢察院（“一府兩院”）受各級人大監督，對人大負責。要落實基層法院的憲法地位，逐步擺脫地方法院的人、財、物受制于地方政府的局面，確保法院獨立審判的地位。2008年11月28日，中共中央政治局通過了最新的司法改革報告，從發展社會主義民主政治、加快建設法治國家的戰略高度，對司法體制改革做出了戰略部署。此輪改革的重點之一是政法經費保障，即將基層法院財政納入中央財政預算，由中央財政予以保障，由此改變基層法院依賴地方政府的現狀。法學家賀衛方表示，“長期以來，基層法院由于經濟上不獨立，過度依賴地方，為地方經濟服務，這不符合市場經濟所追求的公平、平衡的法律體系的目標。”⑼
明確人大監督范圍和程序，人大主要對法院進行宏觀監督。
（二）提高基層法官的經濟、政治待遇
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