[ 胡冬梅 ]——(2008-8-19) / 已閱21612次
建立法官權(quán)利保障制度
是完善司法廉潔機(jī)制的重要途徑
[論文提要]：中國的司法腐敗一直備受關(guān)注，我國法院也因此建立了一系列的廉潔保障機(jī)制，但未從根本上解決問題。究其原因，筆者認(rèn)為，法官的長期辛勞和身心付出與社會(huì)回報(bào)不成正比。法官，是一項(xiàng)崇高而辛苦的職業(yè)，它比一般公務(wù)員擔(dān)當(dāng)更重的責(zé)任，因此，必須建立法官權(quán)利保障機(jī)制，對(duì)法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。我國現(xiàn)階段法官權(quán)利保障的現(xiàn)狀是：1、法官工作壓力過大；2、法官經(jīng)濟(jì)收入不高；3、法官權(quán)益得不到保障。建立法官權(quán)利保障制度，是由法官職業(yè)所決定的，也是完善司法廉潔機(jī)制的重要途徑，有政策依據(jù)，也可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。可從三方面入手：1、給法官以身份保障；2、經(jīng)法官以較高的經(jīng)濟(jì)待遇；3、在今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治進(jìn)步的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建法官特權(quán)保障制度。 （全文共8215字）
[關(guān)鍵詞]：法官權(quán)利保障制度 司法廉潔機(jī)制 現(xiàn)狀 依據(jù) 設(shè)想
中國的司法腐敗一直備受關(guān)注，特別是審判領(lǐng)域，由于法官職業(yè)的特殊性、獨(dú)立性和權(quán)威性，已先后有楊志明、謝廷國等多名法官因受賄而判刑，我國法院也因此建立了一系列的廉潔保障機(jī)制，如加強(qiáng)法官職業(yè)道德教育，對(duì)法官進(jìn)行監(jiān)督等，近期，又在公務(wù)員的基礎(chǔ)上推出了法官津貼，對(duì)法官職業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。這些都是司法廉潔保障的措施，取得了一定的成效，但司法腐敗未從根本上得到解決。究其原因，筆者認(rèn)為，法官的長期辛勞和身心付出與社會(huì)回報(bào)不成正比。法官，是一項(xiàng)崇高而辛苦的職業(yè)，從宏觀上來講，它關(guān)系到國家法律的適用和社會(huì)主義正義的維護(hù)，從微觀方面看，它關(guān)系到當(dāng)事人切身利益的實(shí)現(xiàn)。法官屬于公務(wù)員系列，但又比一般公務(wù)員擔(dān)當(dāng)更重的責(zé)任。因此，杜絕司法腐敗，建立廉潔保障機(jī)制，除以上提到的建立法官素質(zhì)教育和法官監(jiān)督機(jī)制外，筆者認(rèn)為更應(yīng)該建立法官權(quán)利保障制度，對(duì)法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有建立了區(qū)別于一般公務(wù)員的法官權(quán)利保障機(jī)制，提高了法官應(yīng)有的待遇，才能真正樹立司法權(quán)威，杜絕審判腐敗。下面，筆者試就法官權(quán)利保障的現(xiàn)狀、以及建立法官權(quán)利保障制度的必要性、依據(jù)、設(shè)想等幾方面談點(diǎn)粗淺的看法。
一、 我國現(xiàn)階段法官權(quán)利保障的現(xiàn)狀
在法官權(quán)利保障方面，法學(xué)界、實(shí)務(wù)界有一個(gè)共同的認(rèn)識(shí)：當(dāng)前中國法官壓力大，地位低，收入少。《法官法》至今已實(shí)施多年，但法官的權(quán)利保障問題并未得到很好的解決。
（一）法官的工作壓力過大。
我國法院的設(shè)置和管理是沿襲過去的行政管理模式，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們的訴訟觀念不強(qiáng)，法院的任務(wù)主要是刑事審判和離婚、小額債務(wù)、普通民事侵權(quán)糾紛等，法官無需太多專業(yè)知識(shí)，案件數(shù)量也較少。現(xiàn)在，時(shí)代發(fā)展了，案件激增，新類型案件不斷出現(xiàn)，案件難度增大，在原有法官編制及人員結(jié)構(gòu)基本不變的情況下，法院辦案力量明顯不足，特別是東部和一些中心城市，法官長期處于超負(fù)荷、高強(qiáng)度的狀態(tài)中，身心健康受到很大影響。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快的中西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則面臨法律人才不足、法官斷檔的尷尬局面。另外，因當(dāng)事人的不理解和沖動(dòng)，還經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人傷害法官的事件，且呈上升趨勢。
法官履行職務(wù)的人身保障，關(guān)系到國家司法職能的正常開展，如果法官自身安全都難以保障，又何談司法權(quán)威？依法治國的方略又怎能落實(shí)？因此，對(duì)法官權(quán)益的保護(hù)要前置，不能搞事后保障。
（二）法官的經(jīng)濟(jì)收入不高。
目前，法官的經(jīng)濟(jì)收入等同于政府行政官員，甚至比某些行政部門還要低，如財(cái)政、稅務(wù)、國土等部門，這與其從事的審判職業(yè)的高難度性、高危險(xiǎn)性不相吻合。我國法官和西方國家尤其是英美法系國家的法官相比，經(jīng)濟(jì)收入差距更為懸殊。
在法官的物質(zhì)保障方面，我國《法官法》專設(shè)“工資保險(xiǎn)福利”一章，但這些規(guī)定并未得到落實(shí)。《法官法》第36條到38條規(guī)定：法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，由國家規(guī)定，法官享受國家規(guī)定的審判津貼、地區(qū)津貼、其他津貼以及保險(xiǎn)和福利待遇。事實(shí)上，這些“國家規(guī)定”未完全出臺(tái)（除從2007年下半年起實(shí)行的法官津貼外）。法官的工資制度和增資制度仍然套用行政職級(jí)，這不太符合現(xiàn)代國家法官高薪制的趨勢，不利于廉潔勤政、秉公執(zhí)法和吸引人才、穩(wěn)定法官隊(duì)伍，也不能完善司法廉潔機(jī)制。
法院的辦案經(jīng)費(fèi)的多寡，也直接影響法官的收入。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)特別是中西部一些基層法院，其辦案經(jīng)費(fèi)難以列入財(cái)政預(yù)算，即使列入了也難以保證。法院的經(jīng)費(fèi)都保障不了，法官的收入也自然受到影響。在發(fā)達(dá)地區(qū)，法官的工資待遇也不是最高。
(三)法官的權(quán)益得不到保障。
根據(jù)我國現(xiàn)行法官法，法官享有充分的權(quán)利，如《法官法》第8條所列舉的法官權(quán)利類型，甚至比西方國家的有關(guān)規(guī)定更為廣泛。這是我國司法制度水平的提升。但總的來說，它仍不夠成熟和完善，法官的權(quán)益得不到充分保障。比如，我國法官的選拔任用標(biāo)準(zhǔn)同于一般行政人員，這不符合法官職業(yè)的特殊性需要；免除、辭退法官的事由過于寬泛，實(shí)際操作性不強(qiáng)。再如《法官法》規(guī)定，各級(jí)法院院長由本級(jí)人大選舉和罷免，副院長、庭長、副庭長、審判員由本級(jí)人大常委會(huì)任免，這就給某些個(gè)人干預(yù)法院審判開了方便之門。法官在任期間非經(jīng)本人同意和法定程序被轉(zhuǎn)調(diào)其他工作屢見不鮮。在《法官法》中，有多處“由國家另行規(guī)定”或“由有關(guān)部門制定”的條款，但到目前為止，這些有關(guān)法官職業(yè)保障的配套規(guī)定并未出臺(tái)。《法官法》的一些規(guī)定也過于原則，例如“法官有權(quán)提出控告”，但行使控告權(quán)的主體和受理機(jī)關(guān)作出決定的程序、期限以及作出決定后的救濟(jì)等配套內(nèi)容未進(jìn)一步細(xì)化。長期以來，我國對(duì)法官一直是采取行政化管理，法官等同于法院的其他工作人員，等同于行政機(jī)關(guān)干部，在錄用上，必須通過公務(wù)員考試；在級(jí)別上，套用行政級(jí)別，該模式現(xiàn)在仍在影響法官的權(quán)利、薪俸、福利等。
綜上，建立法官權(quán)利保障制度迫在眉捷。只有建立了法官權(quán)利保障制度，法官在政治上、經(jīng)濟(jì)上有了保障，才能在其審判領(lǐng)域更好地秉公執(zhí)法，依法辦案，也才能真正地保障司法廉潔。
二、建立法官權(quán)利保障制度的必要性及相關(guān)依據(jù)
我國法官的處境及現(xiàn)有的管理模式，在我國進(jìn)入世貿(mào)組織、經(jīng)濟(jì)得到飛躍發(fā)展的大氣候下，越來越顯出其陳舊的、滯后于時(shí)代的一面，在法制社會(huì)發(fā)達(dá)的今天，大膽地提出建立法官權(quán)利保障制度并得以落實(shí)，不僅能提高我國法院和法官的地位，推進(jìn)法治進(jìn)程和樹立法律權(quán)威，同時(shí)，對(duì)司法廉潔也能提供進(jìn)一步的保障。
（一）建立法官權(quán)利保障制度的必要性。
1、法官是一項(xiàng)崇高而具有危險(xiǎn)性的職業(yè)，決定了必須建立法官權(quán)利保障制度。
法官身份崇高是世界通例，這是由法官的職業(yè)決定的。法官，不僅要承擔(dān)解決各類糾紛的重?fù)?dān)，而且還要求結(jié)果公正──符合社會(huì)正義。故法官在社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用，法官通過法律的適用，定紛止?fàn)帲鞆埳鐣?huì)正義，維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為民眾的安居樂業(yè)提供有效的保障。因此，它要求法官職業(yè)的從業(yè)者是一個(gè)高素質(zhì)的團(tuán)體。
法官又是一個(gè)高危險(xiǎn)的職業(yè)。矛盾是雙方面的，法官在解決糾紛的過程中，必然會(huì)遇到正義與邪惡的抗?fàn)帲诖饲闆r下，法官受到各種精神壓力，遇到各種危險(xiǎn)乃至付出生命。故法官職業(yè)的危險(xiǎn)性是客觀存在的。由此，建立法官身份保障制度是必要的。
2、建立法官權(quán)利保障制度，是完善司法廉潔機(jī)制的重要途徑。
我國對(duì)法官的管理沿襲過去公務(wù)員的管理模式，在法官的身份和權(quán)利保障方面比較弱，沒有體現(xiàn)法官獨(dú)有的特色。因?yàn)閷徟械莫?dú)立性、權(quán)威性，法官在禁不起誘惑的情況下，很容易產(chǎn)生司法腐敗。如，我國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)已走向市場化，我國的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等均變?yōu)橛蓚�(gè)人來承擔(dān)。由于法官的政治地位未提高，經(jīng)濟(jì)待遇低，當(dāng)法官首先作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體走入這個(gè)社會(huì)圈子時(shí)，他也會(huì)像平常人一樣為生活、為孩子上大學(xué)、為買房子的費(fèi)用而發(fā)愁，在經(jīng)濟(jì)上捉襟見肘的情況下，很容易滋生腐敗。剖析法院系統(tǒng)中出現(xiàn)的一些腐敗案的形成過程，原因固然很多，但其中的一個(gè)重要因素就是經(jīng)濟(jì)待遇低，特別是低薪。高薪不一定能養(yǎng)廉，但低薪必不足以養(yǎng)廉，低薪之下難以抵制和減少腐敗。所以，我們提倡對(duì)法官，要隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有在政治上賦予法官應(yīng)有的社會(huì)尊榮，從經(jīng)濟(jì)上確定法官較高的收入，司法廉潔保障制度才會(huì)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。解了法官的后顧之憂，讓法官不為生計(jì)而發(fā)愁，不為小利而枉法，法官才能集中精力去研究法律，排解糾紛，才能公正司法，廉潔辦案。
（二）建立法官權(quán)利保障機(jī)制的政策依據(jù)。
從《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》看，2004年至2008年人民法院司法改革的主要內(nèi)容是：
35條：落實(shí)法官法的規(guī)定，與有關(guān)部門協(xié)商，推動(dòng)建立適合法官職業(yè)特點(diǎn)的任職制度。在保證法官素質(zhì)的前提下，適當(dāng)延長專業(yè)水平較高的資深法官的退休年齡。
37條：改革法官遴選程序，建立符合法官職業(yè)特點(diǎn)的選任機(jī)制。探索在一定地域范圍內(nèi)實(shí)行法官統(tǒng)一招錄并統(tǒng)一分配到基層人民法院任職的制度。逐步推行上級(jí)人民法院法官主要從下級(jí)人民法院優(yōu)秀法官中選任以及從其他優(yōu)秀法律人才中選任的制度。
40條：落實(shí)法官法的規(guī)定，推動(dòng)適合法官職業(yè)特點(diǎn)的任用、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤、醫(yī)療保障和工資、福利、津貼制度的建立和完善。在確定法官員額的基礎(chǔ)上，逐步提高法官待遇。
43條：健全符合法官職業(yè)特點(diǎn)的法官懲戒制度，制定法官懲戒程序規(guī)則，規(guī)范法官懲戒的條件、案件審理程序以及救濟(jì)途徑等，保障受到投訴或查處法官的正當(dāng)權(quán)利。
47條：繼續(xù)探索人民法院的設(shè)置、人財(cái)物管理體制改革，為人民法院依法公正、獨(dú)立行使審判權(quán)提供組織保障和物質(zhì)保障。
48條：改革和完善人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制，探索建立人民法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的體制。研究制定基層人民法院的經(jīng)費(fèi)基本保障標(biāo)準(zhǔn)。
2006年5月3日，中共中央作出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》，這是黨歷史上第一次就加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作作出的專門決定。從《決定》看，牽涉到法官權(quán)利保障的內(nèi)容有四個(gè)方面：
一是推動(dòng)建立和完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。高級(jí)人民法院要在2006年底前完成本地區(qū)基層人民法院公用保障標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，對(duì)基層人民法院編制內(nèi)的人員經(jīng)費(fèi)，全額納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排。
二是逐步解決法官編制不足問題。最高法院將會(huì)同國家有關(guān)部門，積極協(xié)調(diào)增加政法專項(xiàng)編制，用于緩解部分地區(qū)案多人少的矛盾，同時(shí)爭取增加適當(dāng)?shù)臋C(jī)動(dòng)編制，用于基層人民法院引進(jìn)急需的高素質(zhì)人才。根據(jù)中、西部地區(qū)法官短缺現(xiàn)象和司法考試制度中存在的問題，對(duì)改進(jìn)和完善司法考試制度提出建議。
三是完善法官職業(yè)保障機(jī)制。各級(jí)人民法院將認(rèn)真落實(shí)《公務(wù)員法》、《法官法》關(guān)于法官職業(yè)保障的有關(guān)規(guī)定，推動(dòng)適合法官職業(yè)的任用、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤、醫(yī)遼保障和工資、福利、津貼制度的建立和完善。積極與組織、人事、財(cái)政等有關(guān)部門合作，逐步建立符合法官職業(yè)特點(diǎn)的工資制度，依法落實(shí)審判津貼。對(duì)因公殉職的法官實(shí)行撫恤制度，中央財(cái)政設(shè)立的特別補(bǔ)助金和特別慰問金專款，要專項(xiàng)用于因公殉職的法官家屬的生活補(bǔ)助。積極與組織、人事部門協(xié)調(diào)，適當(dāng)提高地方各級(jí)人民法院干部職級(jí)比例。注意法官隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)的合理配置，既要?jiǎng)?chuàng)造有利于年輕法官成長的條件，又要充分發(fā)揮審判經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官的作用。
四是加強(qiáng)物質(zhì)裝備建設(shè)。各級(jí)人民法院將積極配合黨委和政府將
法院基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備和信息化建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及財(cái)政預(yù)算，提倡和推行人民法院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府“代建制”，審判法庭、人民法庭建設(shè)未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，力爭2008年基本完成建設(shè)任務(wù)。要大力推進(jìn)信息化建設(shè)。
總結(jié)上述二個(gè)文件，法官的權(quán)利保障主要是法官的身份保障、法官的物質(zhì)保障，而法官的特權(quán)保障則是后一步發(fā)展中解決的問題了。這為我們近階段構(gòu)建法官權(quán)利保障機(jī)制提供了有力依據(jù)。
（三）建立法官權(quán)利保障制度的國外借鑒。
法官的身份和權(quán)利保障已為大多數(shù)國家所接受，而且在法制發(fā)達(dá)國家早已把法官的身份保障制度提上了日程，且十分完善。如在法官任期方面，多數(shù)國家對(duì)法官的任職作了區(qū)別于行政公務(wù)員的規(guī)定，法官任職往往采用終身制，非經(jīng)立法機(jī)關(guān)彈劾或法院判決，不得被罷免。再如美國聯(lián)邦法院的法官實(shí)行終身制，雖然規(guī)定有退休年齡，但到齡后是否退休要根據(jù)本人自愿。在法官職務(wù)保障方面，各國大都對(duì)非本人自愿的離職、免職、撤職規(guī)定了嚴(yán)格的事由和程序。在物質(zhì)待遇方面，許多國家都比較優(yōu)厚，以英美法系國家最為突出：美國聯(lián)邦最高法院首席大法官的工資與副總統(tǒng)相等，年薪超過16萬美金；英國法官的收入在本國屬于高薪階層，一般法官收入為12萬英磅，并規(guī)定法官被任命后，對(duì)其薪酬和其他職務(wù)任何機(jī)關(guān)不得作出不利變更；各國法官除享有高額工資外還享有多種優(yōu)厚待遇，即使在印度這樣的國家也可享受帶薪假期，免費(fèi)住宿和旅行等。
三、建立法官權(quán)利保障機(jī)制的設(shè)想
建立法官權(quán)利保障機(jī)制，是司法獨(dú)立的前提。二戰(zhàn)后，司法獨(dú)立作為一項(xiàng)基本人權(quán)，得到了國際社會(huì)的普遍認(rèn)可，成為世界政治文明的重要組成部分。黨的十五大第一次把“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，并提出要“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和法權(quán)”，為法院的改革前途指出了明確的方向。而只有建立完善的法官權(quán)利保障制度，才能使法官無后顧之憂，秉公辦案，廉潔執(zhí)法。
建立法官權(quán)利保障制度，具體指，法官一經(jīng)任命，非因法定事由并經(jīng)法定程序不得被罷免、撤職、調(diào)任、停職或降職；法官的職務(wù)行為不受追究；法官有權(quán)領(lǐng)取較高報(bào)酬并且在任職期間不得減少，退休后的經(jīng)濟(jì)收入受到法律保障等。
基于我國法官權(quán)利保障的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三方面著手：
（一） 給法官以身份保障。審判獨(dú)立的根本是法官獨(dú)立，法官獨(dú)
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