[ 高軍 ]——(2012-4-17) / 已閱21669次
[摘要] “小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象在我國(guó)出現(xiàn)并迅速漫延，暴露出了我國(guó)改革與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中諸多深層次的社會(huì)矛盾，其本質(zhì)上是一個(gè)農(nóng)民平等權(quán)利保護(hù)、公權(quán)約束的問(wèn)題，同時(shí)，還折射出法律的穩(wěn)定性與法律變革、合法性與合理性等深層次的法理問(wèn)題。“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象啟示我國(guó)必須實(shí)行法律變革、實(shí)現(xiàn)民主，并進(jìn)而推進(jìn)政治體制改革。
[關(guān)鍵詞] “小產(chǎn)權(quán)房” 土地管理 城鄉(xiāng)二元對(duì)立 法社會(huì)學(xué)
“小產(chǎn)權(quán)房”又稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，由于未繳納土地出讓金等費(fèi)用，不能取得由政府房管部門頒發(fā)的正式產(chǎn)權(quán)證，而是由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或村經(jīng)濟(jì)合作社的機(jī)構(gòu)制作頒發(fā)權(quán)屬證書的“準(zhǔn)商品房”。“小產(chǎn)權(quán)房”最初起源于民間，即農(nóng)民將自家宅基地上所建的房屋出售給他人，這種現(xiàn)象在我國(guó)已存在多年，但并未形成大規(guī)模的氣候。近年，“小產(chǎn)權(quán)房”之所以能興起并迅速漫延，和前些年涌動(dòng)的“單位集資建房”、“個(gè)人合作建房”等一樣，“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的背景，也是在現(xiàn)行中國(guó)土地管理制度下，對(duì)過(guò)高的、遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般居民購(gòu)買能力的房?jī)r(jià)無(wú)奈而導(dǎo)致的必然結(jié)果。事實(shí)上，在各地房?jī)r(jià)日益高漲的現(xiàn)狀下，小產(chǎn)權(quán)房已漸漸成為除商品房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和單位集建房外的另一種城市房屋供應(yīng)類型。但是，自“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)以來(lái)，一直存在著兩種截然相反的觀點(diǎn)。反對(duì)的意見(jiàn)認(rèn)為：“小產(chǎn)權(quán)房”一旦放開(kāi)，土地調(diào)控和規(guī)劃方面將出現(xiàn)失控的狀況，最終必將危及農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)民的生存。此外，“小產(chǎn)權(quán)房”突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，而法律應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格遵守。因此，反對(duì)者們手握“道德”與法律雙重利器，必欲除“小產(chǎn)權(quán)房”而后快。而贊成的意見(jiàn)則認(rèn)為：“小產(chǎn)權(quán)房”打破了政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，從而使地價(jià)和房?jī)r(jià)大幅度回落，它有利于農(nóng)民、購(gòu)房者和政府，為政府尋找到了多年想解決而一直又難以突破的“三農(nóng)”困境的新思路，因此稱“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生為農(nóng)民“自我城市化”的一場(chǎng)革命。以上兩種觀點(diǎn)的分歧，是當(dāng)代中國(guó)改革與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中利益群體之爭(zhēng)的一個(gè)縮影，暴露出了諸多深層次的社會(huì)矛盾，可以從多個(gè)不同的學(xué)科和角度來(lái)進(jìn)行分析。筆者認(rèn)為：“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象之爭(zhēng)關(guān)涉法律、法律實(shí)施及其評(píng)價(jià)，因此，從法社會(huì)學(xué)的角度來(lái)透視“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，尋求突破當(dāng)前“小商品房”困境的出路不無(wú)裨益。
一、“小產(chǎn)權(quán)房”之爭(zhēng)本質(zhì)上是農(nóng)民群體的權(quán)利平等對(duì)待與保護(hù)的問(wèn)題
著名的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞•森對(duì)第三世界國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的研究表明：政治自由和社會(huì)機(jī)會(huì)都是平等的內(nèi)涵，權(quán)利的不平等才是真的不平等，貧困在很大程度上來(lái)自于能力的剝奪。[1]森的理論同樣可以用來(lái)分析我國(guó)“三農(nóng)”現(xiàn)象。“小產(chǎn)權(quán)房”是我國(guó)所特有的一種現(xiàn)象，在西方國(guó)家并無(wú)相應(yīng)的對(duì)照物，“小產(chǎn)權(quán)房”能否轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，本質(zhì)上是農(nóng)民群體的權(quán)利平等對(duì)待與保護(hù)的問(wèn)題。
1.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)未受到平等的保護(hù)。按照現(xiàn)行土地管理法和房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，地市及城市郊區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村的土地屬于村民集體所有，村民對(duì)土地只有使用權(quán)，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)所有權(quán)。農(nóng)村集體所有的土地不能直接用于城市商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)，如果用于商品房建設(shè)用途，必須先由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行征地，給予相應(yīng)的征地補(bǔ)償，將“村民集體所有”的土地轉(zhuǎn)為“國(guó)有”后，再通過(guò)拍賣等手段，將附期限的“國(guó)有”土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，這樣開(kāi)發(fā)商才可以在原屬于“村民集體所有”，現(xiàn)屬于“國(guó)有”的土地上搞商品房開(kāi)發(fā)。事實(shí)上，政府往往以很低的價(jià)格從農(nóng)民手中強(qiáng)制征收土地，然后以幾十倍甚至幾百倍的價(jià)格賣給開(kāi)發(fā)商，從中獲得巨額利益。可以看出，在現(xiàn)行土地管理體制下，雖然農(nóng)村土地屬于“村民集體所有”，但集體所有即意味著不歸任何具體的個(gè)人所有，農(nóng)村土地實(shí)際處于所有權(quán)缺位的狀態(tài)。這種體制使得“村民集體所有”的土地所有權(quán)中最核心的處置權(quán)和收益權(quán)被公權(quán)所剝奪，不能有效地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。事實(shí)上在全國(guó)各地，農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)地通過(guò)出租、變賣集體土地使用權(quán)、出售宅在地上所建房屋等各種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益。決策層已意識(shí)到了上述現(xiàn)象的普遍存在，為了維護(hù)這種“村民集體所有”的體制，國(guó)家有關(guān)部門多次發(fā)布通知反復(fù)重申農(nóng)民在宅基地上所建的房屋不得向本集體組織以外的人出售。由于農(nóng)民對(duì)土地?zé)o所有權(quán)，因此，在該制度中始終處于被動(dòng)的地位，而地方政府在征地中則處于主動(dòng)的地位，同時(shí)由于其握有強(qiáng)大的政治資源，因此地方政府完全掌握了土地的主宰權(quán)，這是近年來(lái)層出不窮的因征地而侵犯農(nóng)民權(quán)益事件之所以發(fā)生的制度性根源。
2.在法律和公共政策制定的過(guò)程中，農(nóng)民缺少利益代言人。首先，按照現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大選舉法》的規(guī)定，在全國(guó)、省級(jí)、縣級(jí)等各級(jí)人大代表選舉中，人大代表名額的分配原則為，“農(nóng)村每一代表代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)。”亦即從選舉權(quán)的意義上，四個(gè)農(nóng)民才相當(dāng)于一個(gè)市民。由于我國(guó)人大代表選舉采用的是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式，只有在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表選舉中采用的是直接選舉，而地市級(jí)、省級(jí)及全國(guó)人大代表則采用的是間接選舉，即由下一級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生。事實(shí)上，從民主的角度來(lái)看，直接選舉代表了直接民主，而間接選舉的民主性則較低，間接代表的層級(jí)越多則民主性越低，這是一個(gè)基本的政治常識(shí)。其次，在近三千名全國(guó)人大代表中，出身農(nóng)民的代表人數(shù)聊聊無(wú)幾。在每次人代會(huì)上，“三農(nóng)問(wèn)題”及農(nóng)民群體總是“被關(guān)懷”的對(duì)象，但農(nóng)民群體卻始終缺乏通過(guò)廣泛參與、平等商談來(lái)表達(dá)自身利益訴求的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，政府維持目前的城鄉(xiāng)二元對(duì)立的土地制度，無(wú)不聲稱是從保護(hù)農(nóng)民的利益角度出發(fā)的，主要理由為：(1)土地所有權(quán)如果歸農(nóng)民所有將會(huì)造成大量的土地兼并現(xiàn)象，將危及國(guó)家的安全與穩(wěn)定；(2)由于農(nóng)民每戶只能享有一處宅基地，如果房屋轉(zhuǎn)讓，宅基地隨之轉(zhuǎn)移，農(nóng)民就失去了唯一的生存基礎(chǔ)，必定造成社會(huì)問(wèn)題；(3) 宅基地使用權(quán)是農(nóng)民特定身份的社會(huì)福利，其他人無(wú)權(quán)享受，等等。事實(shí)上，這種邏輯的背后是一種反平等、反法治的主客體際思維，即農(nóng)民不是權(quán)利的主體，而只是客體，體現(xiàn)的是一種“父愛(ài)主義”。在這種思維模式下，農(nóng)民是“非理性的”人，他們不能完全理解自己的行為和把握自己的命運(yùn)，只能“被代表”，只能成為“被討論”、被施以陽(yáng)光雨露的對(duì)象，而這種“代表”和“施與”則是絕對(duì)善的，是為農(nóng)民的利益著想的。事實(shí)上，這只是有關(guān)部門一廂情愿的空想。而眾多的封殺“小產(chǎn)權(quán)房”的法律或政策的出臺(tái)，并沒(méi)有舉行大規(guī)模的由這些法律或政策所規(guī)制的對(duì)象農(nóng)民群體參加的聽(tīng)證會(huì)，以充分聽(tīng)取農(nóng)民群體的意見(jiàn)。在現(xiàn)行的體制下，農(nóng)民群體由于沒(méi)有參加談判的權(quán)利，作為弱勢(shì)群體，在公共政策制定過(guò)程中缺乏利益代言人，他們的土地權(quán)利事實(shí)上被掠奪了。
由于以上制度性的原因，使得作為土地真正主人的農(nóng)民不能充分實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利，在土地被征用的過(guò)程中始終處于無(wú)發(fā)言權(quán)“任人宰割”的弱勢(shì)地位。而農(nóng)民住房不能和城市居民住房一樣上市交易的法律與政策，實(shí)質(zhì)上侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，堵塞了農(nóng)民籌措資金擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)的道路，阻礙了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與城市居民依靠房產(chǎn)升值，財(cái)富不斷得到累積相比，作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的核心部分的房產(chǎn)只能是不能升值甚至還會(huì)不斷貶值的死資產(chǎn)，因此，該制度實(shí)質(zhì)上還侵犯了農(nóng)民的憲法平等權(quán)。以上對(duì)農(nóng)民制度性的束縛，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，它導(dǎo)致了農(nóng)村內(nèi)部的生產(chǎn)要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，成為制約農(nóng)民財(cái)富積累的主要制度障礙，它與戶籍制度一道，構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民的制度性歧視，是造成中國(guó)“城鄉(xiāng)二元對(duì)立”的制度性根源。
二、“小產(chǎn)權(quán)房”背后是公權(quán)行使與公權(quán)約束的問(wèn)題
眾所周知，“小產(chǎn)權(quán)房”在現(xiàn)行的法律體制中是不合法的，但“小產(chǎn)權(quán)房”之所以能產(chǎn)生直至迅速漫延，購(gòu)房者明知有風(fēng)險(xiǎn)卻愿意購(gòu)買，直接的原因就在于愈演愈烈的畸高的房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)的超出了普通公眾的購(gòu)買能力，與商品房相比，“小產(chǎn)權(quán)房”較低的價(jià)格能滿足廣大城市中低收入階層公民體面地、有尊嚴(yán)地居住這一最基本的需求。而房?jī)r(jià)為什么會(huì)畸高，政府的各項(xiàng)打壓房?jī)r(jià)的舉措為什么不能奏效，原因?qū)崉t在于政府自身，事實(shí)上，公權(quán)在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的作用是導(dǎo)致我國(guó)房?jī)r(jià)高居不下的主要原因。
1.房地產(chǎn)市場(chǎng)稅費(fèi)過(guò)重。中國(guó)政府近年稅收收入的增長(zhǎng)速度是GDP的兩倍，GDP以及稅收的增長(zhǎng)很大程度上是由于土地開(kāi)發(fā)形成的。據(jù)悉，中國(guó)房地產(chǎn)三級(jí)市場(chǎng)上的稅收幾乎是世界上稅負(fù)最重的，上百項(xiàng)稅費(fèi)的結(jié)果必然是房?jī)r(jià)居高不下。小產(chǎn)權(quán)房省去的費(fèi)用主要是兩部分，一是土地出讓金，二是各種稅費(fèi)。事實(shí)證明，刨去這兩塊費(fèi)用，住房?jī)r(jià)格可以壓低70%左右。[2]
2.地方政府與民爭(zhēng)利。地方政府與房地商事實(shí)上形成了“利益共同體”，處于“一榮俱榮，一損俱損”的利益共進(jìn)退關(guān)系。房?jī)r(jià)飛漲必然帶來(lái)地價(jià)飛漲的結(jié)果，而現(xiàn)行的財(cái)政體制規(guī)定土地出讓金全部歸地方政府獨(dú)自享用，因此地方政府從地價(jià)飛漲中可以獲得巨額的利潤(rùn)。在一些地方，政府賣地所得占了歲入的大半，甚至達(dá)到2／3。由于這些錢不必納入預(yù)算、決算，事實(shí)上成了地方政府的“小金庫(kù)”。因此，有學(xué)者認(rèn)為，房?jī)r(jià)瘋長(zhǎng)對(duì)于有權(quán)的官員實(shí)際上是“公私兩利”的事：于公，一是政府有錢，二是拉上GDP；于私，一是自己口袋里錢見(jiàn)長(zhǎng)，二是可以長(zhǎng)官。這就是地方政府對(duì)中央遏制瘋房“上有政策，下有對(duì)策”的經(jīng)濟(jì)原因。[3]
事實(shí)上，“小產(chǎn)權(quán)房”爭(zhēng)論現(xiàn)象的背后是各種利益的搏弈。維持現(xiàn)行的土地制度，地方政府、部分“有官方背景的”開(kāi)發(fā)商、以及一些炒房者是最大的獲益者，而中央政府、農(nóng)民、以及廣大購(gòu)房者成為受害者。由于地方政府掌握著公權(quán)力，所有的政策都必須通過(guò)地方政府來(lái)執(zhí)行，事實(shí)上成了土地制度改革的最大阻礙力量。在中央、地方各級(jí)政府利益的搏弈中，處于權(quán)力最高層的中央政府和權(quán)力最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯然處于弱勢(shì)地位。中央政府雖然處在權(quán)力的最高層，但政策的制定需要得到準(zhǔn)確的信息，而且關(guān)鍵的是中央政府制訂的政策需要下級(jí)各級(jí)政府去執(zhí)行。為了解決高房?jī)r(jià)苦民的問(wèn)題，中央政府不可謂不重視，所采取的措施從表面上看力度不可謂不大，但所開(kāi)處方卻往往藥不對(duì)癥，采取的措施只是風(fēng)聲大、雨點(diǎn)小，相反一段時(shí)間過(guò)后，房?jī)r(jià)卻還是扶搖直上。另外，雖然民間不乏好的思路，市場(chǎng)自發(fā)催生“小產(chǎn)權(quán)房”即是最好的說(shuō)明，但迄今為止，中央政府的政策都是在現(xiàn)行的土地管理體制中進(jìn)行的，這表明現(xiàn)行的政策反饋及民意上達(dá)的途徑出現(xiàn)了嚴(yán)重問(wèn)題。既得利益團(tuán)體在權(quán)力精英、學(xué)術(shù)精英中不乏數(shù)量龐大且強(qiáng)有力的代言人，由于利益集團(tuán)的作用，中央得到的信息往往是扭曲的。至于中央的一些惠民政策的執(zhí)行，中國(guó)自古以來(lái)就有“上有政策，下有對(duì)策”，“上有澎渤之施，下有毫厘之給”的“官場(chǎng)文化”，中央政策被下級(jí)執(zhí)行變味走樣誠(chéng)屬慣常。而處于權(quán)力最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，土地是其轄區(qū)的，上級(jí)政府只要一征地倒手即可以獲得巨額利益，而這其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是無(wú)利可圖的，這是為什么經(jīng)常會(huì)發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府截留對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償款導(dǎo)致征地糾紛甚至引發(fā)“群體性事件”的一個(gè)重要原因。至于不在國(guó)家正式權(quán)力序列的村委會(huì)，由于土地是農(nóng)民賴以生存的命脈，現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地屬于“村民集體所有”，但在實(shí)際操作中變成了無(wú)人所有，進(jìn)而變成了權(quán)力所有，土地的增值財(cái)富被權(quán)力所攫取，農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到保障。因此，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)在集體土地上建房出售，顯然比被國(guó)家征地要得到更多實(shí)惠，事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的支持對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”興起起到了關(guān)鍵性的作用。
三、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象折射了法律的穩(wěn)定性與法律變革、合法性與合理性等深層次的法理問(wèn)題。
“小產(chǎn)權(quán)房”是對(duì)當(dāng)前滯后的土地制度所導(dǎo)致的非理性房?jī)r(jià)的一種本能的反叛，是房地產(chǎn)市場(chǎng)所催生的“自生自發(fā)的秩序”，雖然不合法，但卻具有合理性，能帶來(lái)多方共贏。它在能為一部分社會(huì)群體解決迫在眉睫的住房問(wèn)題的同時(shí)，也為眾多的開(kāi)發(fā)商尋找低廉開(kāi)發(fā)成本創(chuàng)造了可能，同時(shí)還幫助政府解決了部分居民的住房問(wèn)題以及為解決“三農(nóng)”困境尋找到突破口。小產(chǎn)權(quán)房一旦合法化（當(dāng)然應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)合理規(guī)劃，以避免占用大量耕地），將改變土地壟斷現(xiàn)狀，當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)土地供應(yīng)不足會(huì)得到緩解，而如果二元對(duì)立的土地制度繼續(xù)維持下去，城市中低收入群體、農(nóng)民、誠(chéng)實(shí)守信的開(kāi)發(fā)商都將大受其害，同時(shí)政府的行政成本會(huì)越來(lái)越高。事實(shí)上，小產(chǎn)權(quán)房是對(duì)當(dāng)前的土地管理和相關(guān)制度的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是繼續(xù)維護(hù)這一制度還是斷然進(jìn)行改革？毫無(wú)疑問(wèn)，目前是進(jìn)行相關(guān)制度變革的契機(jī)。
對(duì)于那種認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，而法律應(yīng)當(dāng)被遵守的意見(jiàn)，筆者認(rèn)為正如霍姆斯在《法律的道路》中認(rèn)為的那樣，“一項(xiàng)法律準(zhǔn)則倘若沒(méi)有比它在亨利四世被訂立時(shí)更好的理由，固然是件令人不快的事；但更令人反感的是，即當(dāng)它被訂立時(shí)的理由早已消失時(shí)，卻僅因盲目的附從過(guò)去而仍一味地固守著該項(xiàng)準(zhǔn)則”。而羅斯科•龐德認(rèn)為，“法律必須穩(wěn)定，但又不能靜止不變。因此，所有的法律思想都力圖協(xié)調(diào)穩(wěn)定必要性與變化必要性這兩種彼此沖突的要求。一般安全中的社會(huì)利益促使人們?nèi)ヌ綄つ撤N據(jù)以徹底規(guī)制人之行動(dòng)的確定基礎(chǔ)，進(jìn)而使一種堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)定的社會(huì)秩序得到保障。但是，社會(huì)生活情勢(shì)的不斷變化卻要求法律根據(jù)其他社會(huì)利益的壓力和種種危及安全的新形式不斷作出新的調(diào)整。因此，法律秩序就必須既穩(wěn)定又靈活”。[4]因此，“時(shí)移事易”，法律必須適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，因勢(shì)利導(dǎo)回應(yīng)時(shí)代的要求，而不能削足適履，硬將社會(huì)往僵化過(guò)時(shí)的法律中去套。那種教條主義的墨守成規(guī)，只能導(dǎo)致法律空轉(zhuǎn)，徒增行政成本，阻礙社會(huì)的發(fā)展。事實(shí)上，法律的權(quán)威不是來(lái)自于強(qiáng)制，而來(lái)自于理性、公平與正義，“法律的威力與其說(shuō)圍繞法律的軍事力量，遠(yuǎn)不如說(shuō)在于法律符合正義和大眾意志的原則。當(dāng)法律原則是社會(huì)利益的時(shí)候，人民自己就是法律原則的支柱，全體公民的力量就是它的力量。”[5]“只有這些法律總是以自然和理性為依據(jù)，從人民的利益出發(fā)，而且都是經(jīng)過(guò)大家的討論，每個(gè)人都了解法律草案的目的所在，在得到普遍的贊同以后才制定的；這種為人民所擁護(hù)、反映了人民愿望的法律，人民當(dāng)然總是懷著愉快甚至自豪的心情來(lái)執(zhí)行”。[6]因此，“確保遵從規(guī)則的因素如信任、公正、可靠性和歸屬感，遠(yuǎn)較強(qiáng)制力更為重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求強(qiáng)力制裁的時(shí)候，才是有效的；依法統(tǒng)治者無(wú)須處處都依賴警察”。[7]現(xiàn)行土地管理法律因脫離時(shí)代而顯得嚴(yán)重滯后，但由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的一種制度的“路徑依賴”，特別是從現(xiàn)行土地制度中獲得巨額利益的既得利益集團(tuán)的阻礙，使得改革步履維艱，但目前中國(guó)城市化進(jìn)程、“三農(nóng)”困境、作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等均一致要求通過(guò)徹底的改革，突破土地制度路徑束縛的時(shí)候。馬克思、恩格斯曾經(jīng)指出：“一切劃時(shí)代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來(lái)的。”[8]事實(shí)上，改革需要勇氣和魄力，正如當(dāng)年小崗村的農(nóng)民冒著風(fēng)險(xiǎn)按血印搞土地承包，土地承包制從不合法到合法，最終闖出了農(nóng)村改革的新天地那樣，形勢(shì)的發(fā)展迫使我們必須跳出舊有的框架和路徑，及時(shí)變革土地管理法制，使其走向理性化的軌道，以適應(yīng)時(shí)代的需要，而不應(yīng)墨守成規(guī)而固步自封，從而喪失制度變革的良好時(shí)機(jī)。
四、“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的啟示
作為政治學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科上的一個(gè)最基本的前提預(yù)設(shè)，國(guó)家是通過(guò)人們之間的社會(huì)契約而組成的。具體而言，即人們通過(guò)社會(huì)契約，讓度出部分權(quán)利以組織政府，由于政府的權(quán)力來(lái)自于人們的讓度，故政府應(yīng)當(dāng)為民眾提供安全、自由、人權(quán)保障為核心內(nèi)容的公共產(chǎn)品。當(dāng)代中國(guó)，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”已寫入神圣的憲法，從憲法解釋角度來(lái)看，公民居住權(quán)保障是政府的憲法義務(wù)，當(dāng)然也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有題中之義。因此，政府不能以任何理由或借口而不履行對(duì)公民居住權(quán)保障的義務(wù)。對(duì)于當(dāng)前瘋漲的房?jī)r(jià)，有學(xué)者認(rèn)為其實(shí)質(zhì)上“是政治道德問(wèn)題，不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”，一針見(jiàn)血地揭示出了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。[9]當(dāng)前，我國(guó)正處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)迅速變化的社會(huì)，我們不能抱殘守缺，法律也不能變動(dòng)不居。
1.破除舊的觀念，徹底拋棄長(zhǎng)期以來(lái)在政策制定的過(guò)程中，對(duì)待農(nóng)民的那種主客體際思維和單方面施以恩惠的“父愛(ài)主義”，對(duì)農(nóng)民的態(tài)度應(yīng)當(dāng)“從恩惠到權(quán)利”。事實(shí)上，農(nóng)民在憲法上與城市居民一樣是平等的公民，在財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利上是完全平等的。同時(shí)，農(nóng)民是理性的人，是“經(jīng)濟(jì)人”，是其自身利益的最好的維護(hù)者，農(nóng)民對(duì)自己生活的把握和對(duì)幸福生活的追求，從來(lái)不比任何一個(gè)群體差，他們不需要僅僅只是被動(dòng)地“被代表”， 他們需要參與平等的協(xié)商與談判，需要有直接的或通過(guò)平等的、直接的選舉產(chǎn)生的代表來(lái)表達(dá)其群體的利益訴求的機(jī)會(huì)。對(duì)于那種從主客體際思維出發(fā)、出于“父愛(ài)主義”的那種維護(hù)現(xiàn)行土地制度是出于“從農(nóng)民利益角度考慮”的觀點(diǎn)，其完全“是一種嚴(yán)重不了解農(nóng)村實(shí)際的官僚假想”。[10]事實(shí)上，無(wú)論是歷史還是現(xiàn)實(shí)，均證明實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有權(quán)不是可不可為的問(wèn)題，而是為或不為的問(wèn)題。
2. 在拋棄上述陳舊的、落后的觀念基礎(chǔ)上，徹底改革導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)二元對(duì)立的法律制度。首先，解放農(nóng)民，廢除將農(nóng)民捆綁在農(nóng)村的法律與政策，廢除50年代由公安部頒布的“暫行”了五十多年的，早已落后于時(shí)代，實(shí)質(zhì)上侵犯了八億農(nóng)民受憲法保障的平等人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)二元對(duì)立的戶籍管理制度，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的憲法上的身份平等權(quán)；其次，必須對(duì)我國(guó)土地管理法律制度實(shí)行改革。前已述及，我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元對(duì)立的土地管理制度已嚴(yán)重落后于時(shí)代發(fā)展的要求。事實(shí)上，作為目前“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象產(chǎn)生的制度性根源——我國(guó)現(xiàn)行土地管理法第63條 “農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定本身就明顯地違反了我國(guó)憲法第10條“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)接受違憲審查。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的形勢(shì)下，要解決嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問(wèn)題，必須使農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，讓農(nóng)民真正地享有中華人民共和國(guó)憲法所確認(rèn)的財(cái)產(chǎn)平等權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民有能力對(duì)抗強(qiáng)大的公權(quán)，保障作為其財(cái)產(chǎn)權(quán)核心部分的土地權(quán)利不受來(lái)自公權(quán)的任意侵犯，平息當(dāng)前發(fā)生在全國(guó)各地的在一定程度上呈現(xiàn)出暴力和失控跡象的土地爭(zhēng)端；只有賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，才能使農(nóng)民有恒產(chǎn)而有恒心，克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的短期行為，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入；同時(shí)，也只有賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，農(nóng)民才能真正地可從土地增值中獲得利益，農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)將比較容易地得到建立，社會(huì)主義新農(nóng)村才能建成，農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代化才有可能實(shí)現(xiàn)。因此，時(shí)代的發(fā)展呼吁新的農(nóng)村體制改革，呼吁法律的及時(shí)變革，那種以穩(wěn)定農(nóng)村為理由繼續(xù)維持對(duì)農(nóng)民進(jìn)行制度性歧視的制度是極不明智的。
3. 擴(kuò)大社會(huì)主義民主，改革公共政策的制定過(guò)程。改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，不可否認(rèn)的是，我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的貧富分化局面，產(chǎn)生了不同的利益階層群體，如果不承認(rèn)這一點(diǎn)，只能說(shuō)不是愚蠢就是別有用心。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展過(guò)程中一個(gè)值得警惕的現(xiàn)象是，政策制定的過(guò)程中弱勢(shì)群體缺乏代言人，其利益訴求無(wú)法得到充分的表達(dá)，而上層政策或制度的出臺(tái)往往缺乏必要的、由各階層，特別是作為政策或制度所規(guī)制對(duì)象的階層平等參與商談的程序，因此，才會(huì)有“要求中小學(xué)生跳交際舞、唱京劇”、“上海禁止合租房”、“東莞禁止養(yǎng)豬”等一系列荒唐政策的出臺(tái)。而其中尤其值得重視的是，作為絕對(duì)數(shù)量最大但卻處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民群體的利益訴求由于缺乏充分有效表達(dá)的途徑，從而引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。令人欣慰的是，胡錦濤同志在中共十七大報(bào)告中提出，要擴(kuò)大人民民主，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，這使我們看到了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。但筆者認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步，逐漸實(shí)現(xiàn)各級(jí)人大代表的直接選舉，創(chuàng)造比資本主義更先進(jìn)的政治文明，更充分地體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。此外，在政府公共政策制定的過(guò)程中，應(yīng)充分聽(tīng)取各階層的利益訴求，為此應(yīng)從制度上保證社會(huì)各階層能真正實(shí)現(xiàn)充分參與的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，政府行為應(yīng)恪守行政倫理，不得從公權(quán)行為中獲取任何利益，不得與民爭(zhēng)利。因此，應(yīng)切斷地方政府從土地中獲益的制度根源，并切實(shí)采取措施，減輕房地產(chǎn)行業(yè)、以及廣大中小企業(yè)、工薪階層的稅負(fù)，培養(yǎng)稅基，藏富于民。
4.推動(dòng)政治體制改革，防止權(quán)力的異化。眾所周知，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的改革事實(shí)上只是一條腿在走路。經(jīng)濟(jì)體制改革活躍了市場(chǎng)，激發(fā)了企業(yè)的活力，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了很大的發(fā)展，但由于政治體制改革的嚴(yán)重滯后，造成權(quán)力過(guò)于集中，權(quán)力缺乏必要約束，其所帶來(lái)的弊端已越來(lái)越明顯，并正在吞噬著經(jīng)濟(jì)體制改革所取得的成果，阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深入。特別是由于政治權(quán)力加盟經(jīng)濟(jì)利益，權(quán)力的行使與利益的關(guān)系日益密切，遂造成了嚴(yán)峻的腐敗局面，特別是以維護(hù)“公有”之名，行部門利益保護(hù)之實(shí)的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。由于公有企業(yè)事實(shí)上不可能由“全民”享有，真正享有利益的只能是這些公有企業(yè)內(nèi)部的人。因此，移動(dòng)通信、中國(guó)電信、煙草、民航、鐵路、供電、供水、供氣等壟斷行業(yè)的所有行為（包括漲價(jià)行為），無(wú)不聲稱是為了維護(hù)“公有制”，維護(hù)公共利益！但這些壟斷部門職工的巨額工資福利，對(duì)照其落后的服務(wù)，再加上《反壟斷法》出臺(tái)前的利益之爭(zhēng)最終使得這部法律只反“自然壟斷”，卻不反當(dāng)代中國(guó)最嚴(yán)重的、最應(yīng)當(dāng)反的行政壟斷，足已使任何稍具常識(shí)的人看出這些壟斷行業(yè)的真正目的。在此背景下，那些以維護(hù)法律實(shí)施為名，主張徹底扼殺“小產(chǎn)權(quán)房”的利益群體，不得不讓人懷疑是否也是出于同樣的目的。
社會(huì)主義應(yīng)該是公平正義的社會(huì)，絕不能允許在社會(huì)主義、公有制等神圣的旗號(hào)下由少數(shù)人、少數(shù)群體享受特權(quán)而致使社會(huì)主義的神圣使命落空。為了防止利益集團(tuán)攫取政治、經(jīng)濟(jì)利益，防止社會(huì)群體的分化與社會(huì)的動(dòng)蕩，必須堅(jiān)決進(jìn)行政治體制改革。筆者認(rèn)為，政治體制改革的核心在于通過(guò)分權(quán)防止權(quán)力過(guò)于過(guò)集中，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)權(quán)力的控制。雖然，“三權(quán)分立”的模式并不適合中國(guó)，我們絕不走西方的老路。但權(quán)力的分立，通過(guò)權(quán)力約束權(quán)力以防止產(chǎn)生腐敗是政治學(xué)的一條基本定律，所有法治社會(huì)的政治實(shí)踐均無(wú)法逾越，因此，我們應(yīng)當(dāng)探索出一條適合中國(guó)具體國(guó)情的通過(guò)權(quán)力來(lái)制約權(quán)力的模式；另外，關(guān)于政治體制改革的政府角色定位，筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革的圖景應(yīng)確立政府“守夜人”的角色，政府必須徹底退出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益鏈，回歸其本來(lái)的公共服務(wù)提供者的角色。鄧小平同志說(shuō)過(guò)，“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”，[11]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黨和政府一直充當(dāng)?shù)氖羌议L(zhǎng)和全能保姆的角色，整個(gè)社會(huì)也習(xí)慣于依靠政策和指令辦事，但政策和指令來(lái)自于上層直至最高層，其制定的過(guò)程中缺少社會(huì)各階層的充分參與及辯論，長(zhǎng)期以往遂導(dǎo)致我們的社會(huì)成為一個(gè)缺乏反思、反饋和自我糾錯(cuò)機(jī)制的社會(huì)，中華人民共和國(guó)建國(guó)后許多政治運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)，許多決策的失誤的原因即在于此。當(dāng)代中國(guó)，時(shí)代發(fā)展要求進(jìn)一步擴(kuò)大民主、保障人權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)從憲法保留、法律保留的角度來(lái)重新審視具體的法律、法規(guī)、規(guī)章中對(duì)公民憲法基本權(quán)利的限制性規(guī)定，切實(shí)保障公民的表達(dá)自由和其他各項(xiàng)憲法基本權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，營(yíng)造下情上達(dá)渠道通暢，政策反饋與糾錯(cuò)機(jī)制靈活，充滿活力與創(chuàng)造力的社會(huì)主義和諧社會(huì)。
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[作者簡(jiǎn)介]高軍，男，江蘇淮安人，法學(xué)博士、副教授、江蘇華東律師事務(wù)所律師。聯(lián)系方式：13585359126；gdhzgaojun@163.com
本文已發(fā)表在《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期，轉(zhuǎn)載（引）請(qǐng)注明出處，謝謝！
