[ 何云笑 ]——(2008-6-20) / 已閱18545次
論公民權利與法治國家的建設
何云笑
內容提要：公民權利的建設與發展是一個真正法治國家的基石，長久以來，我國法治化的推動都以法制建設為物質前提，然而法制的根本是在于公民的權利，也即公民法定權利。保障和促進人權的發展是20世紀以來全世界的共同趨勢與追求，人權與法制乃至法治相結合，應當依靠公民（法定）權利作為溝通之橋梁。文章從公民權利與人權之關系，以及對法治國家的建設進行了一些探討和比較，力圖為中國法治國家之建設作些新的且有意義的探索。
關鍵詞： 權利 公民權利 人權 法治國家
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法律和權利（或為人權），是法學中一個基本論題，在政治學或國家政治中也是一個傳統話題。權利這個語詞的內涵相當豐富，從廣義上說，人權只是權利的一個主要方面，而不是全部。法律中的權利概念也有很多區分，不過一般之終極定義，還是降落到人權之上。當決定公民在國家中的地位以及與國家的關系等諸多基礎性重大論題時，人權權利又被法律實定化，成為基本權利以及各項普通權利。在一主權國家疆域之內，我們可以把這些人權被法律實定之權利概括稱為公民權利。這樣有兩個優點，一、由于人權的概念較為抽象，對其定義解釋爭議頗大，且在實際法律操作中較難把握尺度和范圍，而公民權利則是法律明文載明或可以依實定法推出的，這樣易于真正體現人權、保障人權（起碼在司法實踐操作中）；二、法律實定的公民權利符合法治國家的要求——以法治國。更好地避開了意識形態和政治的紛擾，在保障落實人權的情況下更能推動社會主義法治國家的建設。公民權利是法律實定化的人權，它是一個開放的權利框架，未被法律或者暫時未被法律囊括的人權內容并沒有被遺棄，隨著法律和相關制度的完善可以逐步被填充。權利可能始終無法全部被法律實定化（基于人權范圍之伸縮性質），但依舊可以根據現行法律推出具體權利內容，譬如我國現行法律中并未明文載有地役權，但可以根據民法通則及相關法律規范推出此民事權利。這樣既保障了公民的各項實體權利之實現，亦可保證其權利自身的法律依據，以便救濟。
一、法治國家的建設根基——公民權利的法律內涵
設定或重述公民權利這一概念，根本之意在于推動我國法治發展。梳理基本權利、權利、人權等一系列法律概念，目的亦是為法治國家之建設。法治國家的基石是為法律，法律之源是為權利，公民權利（人民主權）決定法制，法制繼而決定法治，法治保護人民權利。這些雖為普世且看似簡單的邏輯，但實踐卻并非易事。公民權利、人之權利（人權）雖為法律制度之指導精神、立法之根本，卻難以對其把握和理解調控。當代國家，憲法是根本大法，亦可認為所有法律皆源于此，在一些法學流派看來，人們所有之權利是源于法律規范。是憲法法律設定權利，還是權利設定憲法法律，歷來爭議頗大。自然法學派認為，人權乃是先國家、先憲法之權利，社會契約論者更認為，人民主權（人民讓予部分權利）而共同組成國家。質言之，應然法與實然法的關系調和是主要的問題。從現實角度出發，人權確實指導和規制立法與護法（包括守法、執法），法治國家基于民主的、開放的、文明的、自由的、正義的立法體制和嚴格的、公平的、公正的護法體制。而公民權利的法律性、制度性、規范性能恰好地幫助法治中這兩種體制的保障建立和完善。
一國公民在本國內享有全部的法律權利，是為公民權利。自1982年人民共和國新憲法頒布以來，以及相應的民法、刑法、行政法等普通法律出臺之后，我國社會進入了一個真正意義上的法制階段：每一年都有許多新的法律法規出臺，舊的法律法規也在不斷地修改以適應我國公民權利的發展。人們已經逐步感受到民主、自由、公平、正義的氣息，社會主義在經歷一系列的大動蕩大調整之后，又煥發出新的生機。社會制度的建設不再脫離經濟、遠離實際，決策者們已經在認真考慮國家需要的是什么，人民需要的是什么，人民在滿足生活需求后，自然而然地會關注政治生活，關注自己的權利問題。可以說，這是一個公民權利覺醒的時代。
二、法治國家與保障公民權利之關系
法治國家的目的在于保障公民權利，其實質是保障人權。人權經法律化后成為了公民權利的概念，既然公民權利是由法律實證定之，那就可以通過立法、法律解釋等可操作工序進行完善和健全。法制建設的含義即通過建設法律制度來加強和保障公民權利。在利益多元化的當今社會，公民權利的建設意味著個體權利與自由的數量內容和程度上之擴張，也就是公民在國家中的地位提升，這應當包括兩個方面，公民個人（自然人）的權利建設與社會自治團體（包括法人、社會公益團體、社會私益團體、其他公民聯合團體等）的權利發展。公民個人的權利建設，主要從其政治上的、經濟上的、人身自由上的（言論、遷徙、集會、結社、出版等）和社會其他權利出發。公民個體的權利是一切權利建設的基礎，但畢竟，公民作為個體，其力量是相當微弱和單薄的， 要真正保障公民的權利，社會自治團體（也就是公民個體聯合團體）的權利建設是必要的，這也是公民（市民）社會整體的另一面。現在諸多學者在討論NGO（非政府組織）在中國的相關問題，盡管部分學者對中國NGO現在的發展狀況不甚樂觀，認為存在較多問題，但作為新興的第三種力量，大多數學者們還是對其擔負起我國社會結構轉型并進而促進政治民主化的歷史使命抱有相當大的期望。①執政黨已經認識并注意到社會組織的作用與重要性，在中共中央十六屆六中全會通過的綱領性文件《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，“發展社會組織”被多次提到，很顯然，高層對NGO的態度已趨正面。雖然NGO的含義與筆者敘述的社會自治團體相比外延大上有些差異，但本質是一樣的，就是建設發展由公民個體組成的各種社會團體的權利，以此擴充公民整體權利的范圍，進而有效保障公民權利的行使。
代表公民權利行使的社會團體（組織）應當以為維護公民權益為己任，這當然包括各方面的利益。我們也無須只求建立政治性的社會團體（組織）才能保障公民權利的建設與發展。在美國，存在大量的、普遍的民事的結社，這些民事的結社在自覺、自愿的基礎上得以發展的。這些民事結社類似于孟德斯鳩所說的社會中介力量，對社會權利起到了社會制衡作用，正是這種民事性的結社，使自由與民主、自由與平等之間的沖突得到了大大的緩解。法國著名學者托克維爾從這里總結美國的經驗時說，相信世界上永遠也不會再建立新的貴族制度了，他認為普通的公民聯合起來，也可以建立起非常富裕、非常有影響、非常強大的社團。公民力量聯合之極是成為國家，次之是成為各個大小不一的社會團體（組織），它們都是代表著公民的意志和利益，為維護公民權利而存在并奮斗著。
三、公民權利與法治國家之建設
1、法治國家的大體框架
權力只屬于人民（公民），國家只是權力的行使者。法無授權即無權力，權力只有一部分歸屬自由裁量，總體而言權力是有限的，這是近代國家理念的核心思想與本質要求。憲政國家一般通過兩種方式來限制國家權力，一種是限制國家權力的行使方式和范圍，明確權力界限；另一種是將國家權力按照一定標準劃分，并合理配置給不同的國家機關，進行分權制衡，這兩種方式主要還是通過法律來具體運作。現代憲政國家為了保障國家權力在國際競爭中的有利地位，同時考慮到公民權利的保障日益依賴于國家權力，因而開始由消極限制國家權力向主動控制國家權力轉變。不接受國家權力的有限性，不承認政府必須“有所為”而“有所不為”的國家，就不可能有真正意義上的憲法和憲政。
公民權利和國家權力之間的主從關系是憲法與法律的精髓，適當的張力是民主國家的綜合體現。憲法之實現，最根本的標志就是公民權利和國家權力的良性協調。在二者關系上，公民權利是第一，國家權力才是其次，并努力追求達到公民權利和國家權力的平衡。因此，國家權力的取得必須合法化，沒有正當程序的授權不能產生國家權力，也即國家權力必須來源于公民授權，同時受到公民權利的制約。國家權力行使的自由裁量不得侵害公民權利，最終要達到國家權力回歸人民權益。只有認真對待憲法和法律，處理好公民權利和國家權力之間的關系，我們才能徹底認識到法律是公民權利的保障書，才能真正建設好法治國家。
2、建設法治國家的精神
建設我國的法治精神，毋寧說是建設法治國家之實質要求。若中國以法而治，則結合本國國情，以社會主義法治的三個層次（境界）為目標，是為基礎和適當的。
（1）推崇法律至上（社會主義憲法、法律至上）
憲政主義者的第一要求就是憲法至上。法治國家更及，憲法和普通法律，廣義上統稱為法律，是國家之最高原則，誠如前述中引用馬克思的論斷。法律至上的內涵即是，一國所有之公民、團體、組織、部門，均以法律為行為標桿和尺度，若然犯法，必將受法律之懲戒，但除法律之外，再無別物可將此人（或為組織）治罪。法律至上在中國的意思就是，社會主義公民之權利，皆由法律所規范和保障，法無明文不為罪，法律是衡量人們行為的根本準則和統一規范，人民只受治于法律，而不受治于人情好惡。行政部門、社會團體、任何個人和組織都不得侵犯公民之合法權利，法律懲罰侵犯公民權利的行為，同時責令侵權者賠償，即通過法律救濟權利。
（2）貫徹公民在法律面前皆平等（社會主義公民法律地位平等）
在有了法律至上的基礎之后，則必須堅持所有公民在法律面前的平等。主要分兩個方面理解：a、法律權利的平等。這是一種靜態意義上的法律平等，公民的權利由法律設定或推定，那每個公民的權利大小、范圍、內容都是一樣的，沒有人比別人的權利大些或小些，一域之內，只要是吾國公民，權利的涵蓋都相同，即一般情況下不存在特權⑤ b、適用法律的平等。公民有權使用同一的法律來維護自己的權利，特別在司法訴訟中，必須體現適用法律的平等。這也是動態意義上的法律平等。英格蘭名學者戴雪在其所著《英憲精義》中就述道：“在英格蘭四境內，不但無一人在法律之上（即法律至上）；而且每一人，不論為貴為賤，為富為貧，須受命于國內所有普通法律，并須安居于普通法院的管轄權之治下。”③可見，法律的平等是法治精神的重要內容。
（3）以現有法律為主，不斷補充公民的權利內容，從保障人權的高度發展保障公民權利，繼續擴大法律的權利內涵。
現有法制是建設法治國家的“物質”基礎，人權與公民權利是建設法治國家的指引方向。變革20余年來，中國的法制蓬勃發展，各項法律都在完善，如今，中國已制定了400多部法律、800多件行政法規和8000多件地方性法規，中國特色的社會主義法律體系已初步形成。我國公民的權利也由這些法律法規而深刻地展現出來。在簽署加入《世界人權宣言》和《公民權利與政治權利國際公約》之后，我國的法制建設就更應該以保障人權為目標，切實地履行到發展和保障中國公民權利的實踐當中，為走上真正的法治國家而不懈努力。
就如戴雪教授所觀察到的20世紀初英國與法國的巨大差別一樣，法治是一個民族文明、民主、自由的標志。當時英格蘭實行君主立憲，用法律來控制君王、控制權力，既而保護人民，所以國家蒸蒸日上，最終成為世界霸主的“日不落”帝國。反觀法蘭西之政制，封建君主集大權于一身，實行武力威權統治（即君權人治），壓迫人民、剝削人民，最終導致人民奮起反抗，推翻其建立共和國。可見人治是不能長久的，也是逆歷史潮流的，只有人民主權和法律主治才是國家興旺發達的根源。處在21世紀前端的中國，在已經認識到法治的重要性下，是否應當繼續堅定不移并腳踏實地地走下去，真正讓自己納入先進國家之列，讓民族屹立于世界文明之林。保障公民權利與法治建國完全體現了社會主義的本質要求，同時也真實地反映了我國社會發展的現實需要。維護和保障公民權利與依法治國是構建和諧社會的重要內容，法治建國的列車已經啟動，公民權利之發展與保障正在進行。在不久的將來，希冀吾國人民能更為幸福，中華亦能更為文明、強大。
注釋：
①相關內容可參見2007年2月1日出版的第327期《南風窗》
②若涉及到公民的行為能力的問題，本文不加特別說明，概以一般完全行為能力公民論之。另外，為國家和公共利益享有特權的有特殊地位的人亦不予討論，如國家安全部門、軍隊人員履行職務，但必須事先經相關法律授權或確認。
③[英]戴雪著 雷賓南譯 《英憲精義》中國法制出版社 2001年4月第1版 第237頁
