[ 韓宏偉 ]——(2008-1-31) / 已閱37726次
論農民工權益的缺損與法律保障
韓宏偉 伊犁師范學院法經系
內容提要 農民工是新型的工人階級，在城鄉二元格局的轉型與市場經濟的互動中，基于社會的歧視和法律保障的缺失，農民工權益屢屢被侵害，困擾著社會的和諧發展。探究農民工權益法律保障缺損的深層原因，以期構建農民工權益保護的法律路徑，是我們社會對其人權保障的最大福祉。
關鍵詞 農民工 農民工權益 缺損 法律保障
經濟發展的市場化、社會化，使得人口流動成為社會發展的必然趨勢。農村富余勞動力涌向城市進行務工，一方面是對農村傳統鄉土經濟秩序的改革，促使農村產業結構做出積極調整，以此來實現農村經濟的可持續發展；另一方面是對城市經濟發展勞動力短缺的必要補充，促使城市經濟實現工業化、現代化的實踐之路。農村人口流向城市，既減輕了農村的經濟壓力，又促進了城市經濟和社會的不斷繁榮，這是一項雙贏的戰略。江澤民同志強調指出：“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。”然而，在城市經濟發展過程中，盡管農民工做出了巨大的貢獻和犧牲，但其權益的保障一直存在缺損問題，這是對農民工的不尊重和踐踏，是社會經濟進程中的不和諧之音。農民工權益的法律有效保障，不僅僅是對農民工人權的尊重，更重要的是對法律的尊重。因為法律彰顯的公平、正義是為整個社會負責任，這是其不可推卸的義務。
一、農民工權益法律保障缺失的表現
城鄉二元格局帶來的推拉效應與傳統戶籍制度的客觀結果，造就了農民工這個特殊的社會群體，農民工是中國市場經濟發展的必然產物，是國家實現現代化的基本軌跡。農民工是介于農民和工人之間的一個社會特殊群體，他們既非純正的農民又非真正意義上的工人，這就決定了這個群體的難堪與尷尬境地。“他們這個群體就像是生活在孤島上，遠離家門又徘徊在城市的門外。”一位社會學家如是說。農民工權益法律保障的缺失，一方面把農民工不斷推向社會的死角；另一方面又加劇了社會矛盾，增加了社會的不安定因素。實際上，農民工權益缺損導致的違法犯罪等社會問題，最終還是要法律去解決，權力機關的不作為最終還是要以其作為的行為去收場，這無疑于作繭自縛。
（一）社會保障制度對農民工的歧視性
社會保障制度是市場經濟的“穩定器”、經濟運行的“減震器”和實現社會公平的“調節器”。[1]但是我國目前的社會保障制度存在嚴重不足，缺乏公平性。社會保障制度只涵蓋了國家機關、事業機關和部分集體企業的職工，而個體經營者、私營企業職工和“三資”企業中的農民工并未享受到充分的社會保障。雖然廣東、北京等少數省市開始實施最低生活保障，但絕大部分農民工仍然被排除在社會保障制度之外。當農民工遭遇工資不能及時足額發放、工傷賠償、人格歧視等問題時，社會保障制度缺乏有效的監督機制以及對于損害農民工權益的單位和個人缺乏嚴厲的懲罰機制，往往使農民工連辛勤勞動的“裸體工資”都不能拿到。
（二）法律援助制度滯后
我國自1994年建立法律援助制度以來，已經建立政府法律援助機構2892個，共有法律援助專職人員9798名，10多年來共解答法律咨詢600多萬人次，辦理各類法律援助案件81萬余件，有130余萬人得到了法律援助服務。法律援助已經成為一項保障農民工合法權益、實現司法公正、維護社會穩定的不可或缺的制度，但因法律援助經費的短缺，法律援助律師資源的不足，法律援助機構與政府部門的協作機制缺乏有效的監督，大量需要提供法律援助的農民工權益糾紛和案件不能得到及時的解決。農民工權益被侵害之后，由于交不起高額的訴訟費而喪失了國家法律幫助的權利，這對農民工來說是極大的不公平。法律的權威不是靠金錢堆積起來的，而是靠公平和正義積攢起來的。農民工權益受損而不訴諸于法律，卻被迫選擇自己不情愿的“私了”，這并不是農民工法律意識的淡薄，而是一種潛在的不平等在作祟。因為他們與雇主之間的不平等地位，迫使其只能接受不平等的結果。
另外，當農民工權益被侵害之后，維護社會公正的政府、維護工人權益的工會、維護婦女權利的婦聯理論上應該是維護農民工權益的堅強后盾，但實際上來自他們的關心卻幾乎看不見。廣東商學院教授謝澤憲、中山大學法學院教授黃巧燕于2003年7月經過問卷調查后發現，代表農民工權益的機關并不能全心全意地維護農民工的切身利益，從某種程度上說，它只是一個形式而已。為何廣東省手外科醫院如此之多、手外科技術如此發達，究其原因，是手指工傷事故太多。每年都有上萬只手指手術，每一次手術耗費數萬元，這是一個很大的利益市場。農民工工傷之后的賠償、生活、就業、子女教育、父母贍養等一系列問題都值得我們認真思考，這不僅僅是一個法律問題，更是一個社會問題。農民工工傷之后不但背負巨大的經濟負擔，而且負載更加沉重的精神壓力，因為他們有見不得人的一面。謝澤憲教授痛心疾首地指出，“這不是他們的丑，是社會的恥辱。”[2] 法律把沒有解決的問題扔給社會，是對社會的不尊重，更是對法律自身權威性的踐踏。法律援助是農民工正義維權的社會底線，如果都沒有了，那么農民工只有任人宰割。正義成了一扇虛設的門，法律把農民工拒之門外，同時也把自己關在了門內。
（三）農民工政治權益被剝奪
農民工處于社會層次體系的底層，由于受教育程度、身份地位、財產占有等的限制，其政治參與機會往往很少甚或被剝奪，這樣使得農民工對政治生活的影響力較低甚或沒有。政治生活的產品是法律，而法律則是權勢政府對社會公共價值的強制性和權威性分配。強勢群體在法律的制定中具有極其重要的影響力，他們通過自己的影響力或其他行為，使法律的制定有利于自己的利益欲求，或者至少不影響自己的既得利益。農民工作為弱勢群體，因其特殊的社會身份而無法參與法律規則的制定，不能使自己的意志體現在法律中，故此，自己的權利被忽視、剝奪是“情理之中”的事情。法律對強勢群體的關照就是對弱勢群體的欺壓，這在一定程度上折射出社會權利分配不平等的“潛規則”。同時，農民工政治參與權利被忽視、剝奪殃及其他方面，諸如子女受教育、就業、培訓、休息、安全保障等權利都得不到有效和持久的保障。
“一個社會如果不能充分關注保障問題，特別是社會脆弱成員的保障問題，很可能要忍受破壞性不利后果的折磨。”[3] 農民工權益法律保障虛置的表現，使其不斷被逼向“違法犯罪”的邊緣。2000年震驚全國的湖南張君案就是一個明證，這不能不引起社會的高度重視。
二、農民工權益法律保障缺失的深層原因
農民工是市場經濟的產物，是歷史和現實的畸形兒，其特殊的社會身份和地位決定了命運多劫的生活軌跡。因此，農民工權益法律保障缺失的深層原因成為社會亟待探究的重大課題。
（一）以戶籍管理為核心的城鄉二元格局的歷史原因
農民工是在中國特定環境下產生的，是與特定的歷史時期相聯系。在計劃經濟時代，國家實行嚴格的收入分配制度和戶籍管理制度，這兩者實際上形成了我國城鄉二元化社會分離的格局，限制了農民向城市的流動。盡管這種二元格局在計劃經濟時代為社會的穩定和發展做出了巨大的貢獻，顯示了一定的優越性。但是隨著改革開放的不斷深入，這種二元格局的弊端愈加凸現，在一定程度上制約著市場經濟的步伐。二元化的戶籍管理制度制約著人口的廣泛流動，特別是經濟落后農村的農民向經濟發達城市的流動。城鄉二元格局是歷史形成的，它在城市與農村之間形成不同的經濟結構，這種二元化的經濟結構拉大了城市社會與鄉土社會之間的經濟差距，以及由此而來的各種價值觀、人生觀。經濟差距越大，就越能刺激農民涌向城市的心理，也越能加劇城鄉兩種秩序的對立。
城鄉二元格局的對立秩序決定了農民工特殊身份的形成，農民和市民不同的利益觀念和價值觀念也決定了兩種社會群體的必然對立。由于城市秩序的特殊性，城市市民享有農民可望不可及的優厚待遇，甚至對于在這種不合理的制度下而得到的待遇產生了極大的慣性依賴，因而總是要極力維護這種不合理的利益分配格局。而城市政府對農民工采取的種種限制政策實質上就是維護城市市民這種不合理的既得利益的具體表現，這種利益上的沖突降低了農民工薪資待遇的心理預期，不利于農民工“心悅誠服”地為城市經濟發展服務。同時，與城市居民較大的利益反差使其心理產生“相對剝奪感”，從而引發社會危機。城鄉二元格局是歷史形成的，我們不能人為改變，但農民工不能享受與市民同等的待遇，卻是不公正的制度形成的，而制度的不公正是對人權的最大踐踏。
（二）執法環境差、維權成本高、城市歧視強的社會原因
農民工作為社會特殊的弱勢群體，當其權益被侵害之后，會做出兩種選擇：妥協與抗爭。妥協是農民工放棄自己的權利，默默忍受并予以逃避，或者被迫接受“裸體工資”的“高額打折”的廉價結果并繼續承受；抗爭是農民工爭取自己權益的積極表現，他們通過上訪、訴訟、甚或暴力等方式來為自己維權。德國法學家耶林認為，“權利，為達到此目標的手段就是斗爭。”[4] 農民工希望通過政府、人大、工會等機關爭回自己的合法權益，然而這些農民工的堅強后盾有時卻視而不見，來自他們的關心最多只停留在口頭上，讓人看不到實際的內容。雖然目前農民工討薪取得了一定成績，2002年全國勞動監察部門共追回14億元，但距拖欠400多億元還有很大的差距，這不能不說明我們政府的執法部門還存在很大的問題。執法部門力度不夠的原因在于執法人員的素質不高、地方政府的保護主義，地方政府為了自己的經濟利益，甚至容忍或放縱這種事情。名揚全國的工傷維權律師周立太，為爭取農民工權益積極辯護，深受農民工的尊重和歡迎。但是一些企業卻到地方政府訴苦：有這樣的律師在這里，我們呆下去了。言下之意如果政府不采取特別的措施，就要撤資。地方政府招商引資、發展經濟固然無可厚非，但我們決不能為了經濟利益而忽視、踐踏農民工的合法權益。
訴訟是農民工權益保障的法律底線，同時也是農民工最不愿意走的一條路。因為目前司法不健康環境，加之較高的訴訟費用使得農民工沒有能力爭回自己的正當權利。當農民工權益被侵害，特別是遭遇工傷之后，農民工急需治療費用，如若用法律途徑來解決，或許能夠得到更多的賠償，但不能救急。農民工只有被迫接受雇主的很少的賠償，而且以后的就業、生活還是一個很大的問題。司法環境不理想，維權成本高、風險大是法律難以保護農民工權益的根本原因。農民工打不起官司的原因還在于耗不起時間，即便經歷艱難困苦獲得勝訴，法院執行難也是一個問題，最終的勝訴只是一張僅有心理安慰作用而無實際意義的法律白條。因此，即便農民工知道其權益被侵害，也不敢、不愿用法律途徑來為自己維權。
城鄉二元格局的對立秩序造成了市民對農民的某種偏見，這種偏見受歷史的影響，但在現實社會中卻被不斷地夸大，以至于城市政府對農民工產生歧視和排斥心理。農民不是農村的專利，市民也不是城市的專利，他們都是特定歷史的產物。從法律層面上講，農民工與城市市民享有同等的法律地位，市民享有特殊的社會待遇，就是對農民工的歧視，也是對“法律面前人人平等”的褻瀆。城市制度對農民工的歧視具體表現在就業限制、工作環境差、子女受教育需交納高額的借讀費、同工不同酬、保險福利無保障等權利的缺失。盡管城市如此歧視，農民工還是“忍辱負重”地繼續留在城市，他們不敢對各種各樣損害其權益的行為討價還價，因為他們怕失去來之不易的工作，這樣更加劇了城市歧視的蔓延。
（三）農民工的自身原因
農民工自身素質的束縛也是其權益法律保障缺失的一個重要原因。農民工文化素質相對較低、現代法制觀念不強、自我保護意識淡薄、缺乏權利觀念，當其權益遭受侵害之后，由于救濟無門，只能自我承擔。而且，中國的農民基于某種血緣和地緣的同質作用，一般不愿打破這種相互依存的社會關系。相反，倒是愿意放棄一些權利，去贏得一些情理，以改善同周圍的社會關系。這是中國農民傳統的價值觀念在作祟，這種落后的權利觀念是農民工權益屢屢受損的重要原因，也是其難以接受現代法制思想、不能用法律維護自己權益的關鍵。另外，農民工缺乏組織性，比較渙散，這樣使其無正式的社會組織依靠。當其權益缺損后，由于得不到社會組織內部資源的保護和支持，農民工只能依靠建立在初級群體網絡基礎上的血緣、地緣或業緣的鄉土組織來保護自己的權益，但實際上，這種鄉土組織的力量對于他們的困境來說是非常弱小的。
三、 法治視野下的人權保障機制——農民工權益維護的法律路徑
農民工權益缺損是一個社會問題，但歸根結底是一個法律問題，是法律對農民工權益保障缺失造成的，是法律駕馭社會運行中的不和諧之音。因此，必須構建一種公正的和諧秩序——法治視野下的人權保障機制，來對農民工進行強勢關懷，這才是清源之術、治本之道。
（一） 制度公正：一種法律底線
制度公正對于改變農民工的弱勢地位是根本性的。美國法學家羅爾斯在其名著《正義論》中認為，社會公正應體現兩條“正義原則”，[5] 一是平等原則，即每個人應該在社會中享有平等的自由權利；二是差別原則，即如果不得不產生某種不平等的話，這種不平等應該有利于境遇最差的人們的最大利益。羅爾斯對社會和經濟中處于不利地位的弱勢者開出的處方是采用特殊的積極差別待遇，一方面保證國家權力的對外開放，另一方面又能夠使弱勢者獲得最大利益，這實際上體現了一種實質上的社會公正。
農民工是不公正的制度造成的，這一弱勢群體的形成，即證明了不公正已經存在。那么，按照羅爾斯的“差別原則”，國家應該采取積極措施來保障農民工的最大利益。（1）建立保障農民工權益的有效機制，加強權益缺損事件的防范措施。農民工辛苦勞動的工資如果不能及時、足額的拿到，不但生存成為問題，而且會加劇其對社會的仇視心理，增加社會的不安定因素。（2）加快農村經濟建設和城市化步伐，改革城鄉二元體制，實現城鄉秩序一體化。農民工權益缺損的基礎性原因是其依存的鄉土秩序在城市中的失落，以及由此而產生的農民工生存與發展期望的落差。故此，加快農村經濟建設進程，改變農村經濟落后的局面是一方面；另一方面要打破城鄉二元化的不合理格局，實現鄉土秩序和城市秩序的融合與重建，最終實現城鄉秩序的一體化，達到一種制度上的和諧。城鄉秩序一體化是指城市秩序與鄉土秩序通過融合能夠相互包容，改革兩種秩序上因制度造成的人為對立；通過重建使兩種秩序相互滲透，組建一種新型秩序，從而達到一元化狀態。只有打破城鄉二元格局，才能改變中國傳統的戶籍管理制度，使社會資源平等而有序的分配，實現農民工權利的公平分配。只有構建公正的制度，才能徹底消除農民工受歧視的社會現實，這也是改變農民工命運的法律底線。
（二）人權尊重：一種道德底線
法律是一種普適性的制度。普適性要求法律必須保障每個人的利益，這才是其公平正義原則的體現。農民工作為社會的弱勢群體，理應受到社會的尊重，法律有義務要求社會公眾去尊重農民工，這是社會的道德底線，同時也是法律的道德底線。尊重是社會關系中最基本的倫理準則，如果人與人之間連起碼的尊重都不能獲得的話，那么，不被尊重的一方等于被否認了做人的尊嚴，這是社會不允許的，更是法律不允許的。
農民工在城市受歧視是一個普遍現象，這主要歸因于法律的漠視和脆弱，漠視表現為法律對農民工權益缺損的“視而不見”；脆弱表現為法律對農民工權益缺損的“無能為力”。農民工所言：物質上的貧困倒在其次，精神上的受歧視卻讓人難以忍受，不尊重的社會現實往往使其難以長期安心地在城市工作。與此同時，農民工與市民之間的緊張、對立狀態往往給社會治安帶來不良影響，因此，法律應該給農民工以市民待遇，讓農民工享有與市民平等的城市尊重。從法律功利主義的角度講，尊重農民工并保障其合法權益，既可以使農民工長期為城市經濟發展服務，又能夠使社會秩序得到和諧發展，進而減輕社會的負擔，降低法律的成本。
農民工進城務工，是市場經濟條件下不可逆轉的潮流，社會應該順應而不應阻止。我們必須承認，“在今后的幾十年里，農民工與城市市民將是我國城市中共同生活的、長期共存的兩大社會群體，只有增強他們之間的了解、理解與溝通，消除他們之間的誤解、隔閡與歧視，才能避免社會沖突的發生，從而保證我國社會的長期穩定發展。”[6] 既然農民工得不到尊重影響了其權益的維護以及社會的安定秩序，那么，法律就應當擔當此重任，調整農民工得不到尊重的社會關系，對于不尊重農民工的行為予以懲罰，用法律的手段來維護農民工的合法權益，使農民工得到法律的尊重。比如，成立正式的農民工維權組織，制定專門的《農民工權益保障法》，推行農民工勞動合同制度，擴大社會保障制度的覆蓋面，改革教育法規、促進教育平等。
（三）權利意識：一種生存底線
農民工由于天生的軟弱性，加之受傳統儒家思想的影響，往往息事寧人，寧可自己吃點虧，也不愿得罪人，這是鄉土社會中的熟人情結。在一定程度上，忍讓意識維護著社會關系的穩定，但長期下去，卻潛伏著更大的危機，這種危機是以生存作為底線。在鄉土社會中，由于血緣、地緣上的特殊關系，農民權利即使受到一點損害，一般會有鄉村干部或德高望重的人出面調節，維持鄉土秩序整體上的一種平和。農民這種傳統的權利意識在農村尚可以生存下去，但把它移植到城市社會中就會碰釘子，因為城市社會是在競爭激烈的市場經濟中發展的，市場經濟不會同情和幫助弱勢者。從某種意義上講，城市社會是以利益的互動為基礎，利益的互動又是以強烈的權利意識為準則，它要求市民要有法律觀念。農民工從鄉土社會來到城市社會，由于其文化程度較低，缺乏法律觀念，因而其權利意識自然大大下降。但是這種下降還有一定的社會原因，農民工背井離鄉為的是更好地養家糊口，但在城市的歧視中“忍辱負重”繼續工作，因為他們怕失去來之不易的工作。這樣，一方面降低了他們對待遇的期望值，另一方面也增加了雇主們的剝削心理，雙重因素使農民工的權利意識不斷跌向生存的底線。
農民工權利意識的缺乏不僅僅是其個人的原因，法律保障的虛置也是一個重要方面。羅爾斯認為，“如果法律不能充分解決由社會和經濟的迅速變化所帶來的新型的爭端，人們就會不再把法律當作社會組織的一個工具而加以信賴。”[7] 農民工權益缺損而不訴諸于法律，在一定程度上也剝奪了其維權意識。
四、結語
農民工作為社會流動中的邊緣弱勢群體，其權益保障已經成為一個嚴重的社會問題，我們要構建公平、正義的和諧社會，就不能不考慮農民工權益缺損問題。國家在培育社會資本、開發農民工人力資源、提高農民工社會地位以及其生存能力的同時，加強法律對農民工權益的切實保護，才是我們社會對其人權保障的最大福祉。
注釋
[1] 朱镕基：《加快完善社會保障體系，切實保證國家長治久安》，載《新時期勞動和社會保障重要文獻選編》，[北京]中央文獻出版社2002年版。
[2] 蔣韋華薇：《 斷指之痛》，[北京]中國青年報2005年4月27日。
[3] 曾湘泉：《價值理念、收入分配差距與社會保障制度構建》，載[北京]社會保障制度2002年第1期。.
[4] 何勤華：《西方法學家列傳》，[北京]中國政法大學出版社2002年版，第200頁。
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