[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱16011次
認真貫徹《綱要》 強化行政執法監督
《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）頒布實施以來，我市依法行政工作堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持科學發展觀，認真貫徹《綱要》，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求，大力推進依法行政，特別是在理順行政執法體制、規范行政執法行為和強化行政行為監督方面做出了積極努力，行政執法能力和行政執法效率得到了提升，為打造“平安杭州”，構建和諧社會，促進經濟社會發展起到了推動和保障的作用。現將有關情況交流如下：
一、理順行政執法體制機制
依法行政即行政主體行使行政權力、管理公共事務時必須由法律授權并依據法律規定，法律是行政主體據以活動和人們評判行政活動的標準。權責分明的行政執法體制，是搞好行政執法的基礎；能否理順行政執法體制，直接關系著行政執法的質量和效率。因此，解決行政執法中存在的種種問題，在很大程度上必須要借助于行政執法體制機制的理順。
（一）做好行政執法主體資格的清理和確認工作。
行政執法主體資格，是指一定的社會組織能夠行使行政職權、實施行政管理所必須具有的條件和能力。通過行政執法主體資格的確認，有利于分清和追究違法執法所引起的法律責任，有利于行政執法的合法、有效實施，促進依法行政。在具體的行政執法實踐中由于行政執法主體的不適格，造成了行政執法過程產生一些比較突出的問題。如行政執法部門爭管轄、爭處罰、越權處罰、重復處罰和扯皮漏罰的現象時有發生；對行政相對人隨意檢查、重復檢查、多頭檢查、多級檢查的現象隨處可見；越權執法和行政執法不作為的現象依然存在；受經濟利益所驅動而以行政執法權力為本部門、本單位甚至個人謀利益的現象屢禁不止；等等。這些問題的存在，當然有其它方面的原因如立法上的原因，即立法中對行政執法管轄權規定的不夠明確，而且往往對同一個管理相對人和同一個管理相對事務規定了兩個或者兩級以上的管轄主體。為了克服以上問題的出現，我市嚴格界定了行政處罰的實施機關和組織，明確規定行政處罰原則上只能由行政機關實施，非行政機關的企、事業單位未經法律、法規授權，不得行使行政處罰權；沒有法律、法規或規章的明確規定，行政機關不得委托事業單位實施行政處罰。這些規定對規范行政執法主體，確保行政處罰權由具備行政執法主體資格的機關、組織和人員行使，保障執法人員依法履行職責，維護執法機關的權威發揮了重要作用。《綱要》頒布實施后，市政府根據法律、法規、規章和“三定規定”對行政執法主體進行認真清理，對委托執法單位進行認真審查，按照提議、決定、批準、公告的程序，確認公布了行政處罰實施主體149個，確認行政許可實施主體63個。通過審查行政執法主體資格，解決了行政執法主體混亂的狀況，理順了行政執法職能分工，有效遏制亂執法、重復執法和多頭執法等現象。《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）下發后，我市按照省、市政府有關要求，按照行政處罰、行政許可、行政強制、行政給付、行政確認、行政裁決、行政征收、登記備案、其他行政行為具體行政執法職能，全面開展行政執法主體的清理工作。對于因部門職能交叉、職責不清而無法確認的，由縣級以上政府法制工作機構商機構編制部門審核確定，并報同級人民政府批準。
（二）做好行政執法職能職責的梳理和確定工作。
行政執法部門職能交叉、職責不清，是產生行政執法工作推諉扯皮、群眾“辦事難”的根源，也是影響行政執法效能低下的癥結所在。我市緊密聯系行政執法工作實際，緊緊抓住理順行政執法職能這項“牛鼻子”工程，力求使行政執法部門職能從錯位的地方正位，從越位的地方退位，從缺位的地方補位。2004年，我們對全市85個行政執法部門的行政執法職能運行情況作了深入的調查研究，摸清了市級行政執法部門職能運行中存在的問題，尤其對群眾反響較大、且長期積累下來的“老大難”問題，進行認真的分析、梳理和歸并。在此基礎上，多次召開相關部門座談會，進行反復溝通、協調，同時還征求了部分市人大代表和政協委員的意見，形成了較為一致的意見。同時，為了確保行政執法職能的梳理和確定合法、合理且操作性強，我們按照“五項原則”進行嚴格的審定。一是依法定職能的原則。比如依據有關法規，對西湖水域水上交通安全監督管理職責問題，明確了交通部門與西湖風景名勝區的各自職責。二是上下基本對應的原則。比如原現代物流管理機構設在貿易部門，而省里設在發改委，現將該機構改設在市發改委。三是一家管理為主的原則。比如原對流動無照商販違法銷售行為查處，涉及行政執法、林水、文化、公安等多個部門，現明確由行政執法局為主負責查處，其他部門配合。四是權責一致的原則。比如原戶外廣告設立審批部門多，但后續安全監管職責不明確的問題，現重新界定了市城管辦、市工商局等部門戶外廣告設置審批的權限，明確戶外廣告設置后的安全監管工作由市城管辦負責。五是方便辦事的原則。比如原建設工程招投標綜合管理工作在分工上存在爭議，現結合公共資源交易管理體制改革，明確招投標綜合管理由公共資源交易管委會辦公室承擔，所涉及的事項集中到統一的辦事窗口，方便了辦事單位，強化了服務功能。經過全市上下的共同努力，目前市直行政執法部門已基本理順了72項行政職能，像微電子等行業管理職能歸口、外商獨資項目立項審批職能、城區河道管理分工、流浪乞討無主病人的醫藥費管理等問題都得到了有效解決，行政執法職責清晰且按職履責情況得到了很大改善，行政執法效率得到明顯提升，受到了廣大群眾的高度稱贊。
（三）做好推進相對集中行政處罰權開展工作。
我市各級黨委和政府牢固樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，始終把行政執法體制改革作為高起點推進依法行政的重要工作和構建“和諧杭州”的戰略舉措來抓。根據《中華人民共和國行政處罰法》關于開展相對集中行政處罰權的要求，繼我市于2001年9月率先在全省正式開展城市管理領域里相對集中行政處罰權試點（市及老城區）工作后，又陸續在蕭山區、余杭區、富陽市、建德市、臨安市、桐廬縣開展了城市管理相對集中行政處罰權工作，全面履行七項職能（市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、市政公用、環境保護方面的社會生活噪聲污染和建筑施工噪聲污染及城市飲食服務業排污行為、工商管理方面的無照商販、公安交通管理方面的侵占道路行為），加大了城市管理行政執法力度。同時，我市還按照上級的有關要求積極做好文化、交通、農業等領域開展相對集中行政處罰權的調研、論證和實施工作。實踐證明，開展相對集中行政處罰權，是解決多頭執法向統一執法的實質性跨越，有利于提高綜合執法的效率和力度；是整體管理城市的內在要求，有利于解決城市管理工作中的交叉點和空白點；是解決“城市綜合癥”，落實長效管理的根本途徑，有利于提升城市品位和形象；有利于加強隊伍自身建設，改善人民群眾生活環境，推進構建和諧社會的進程。我市通過行政執法體制改革和努力構建和諧行政執法環境，城市面貌得到了進一步改善，據對全市5000名市民進行問卷調查，結果有10.2%的人認為市區城市管理整體情況“好”，有59.7%的人認為“較好”，兩項合計達69.9%。在獲得了“國家衛生城市”、“全國創建文明城市工作先進城市”、“中國優秀旅游城市”、“全國環境綜合整治優秀城市”、“國家園林城市”、“全國綠化先進單位”、聯合國“人居獎”、“中國人居環境獎”等榮譽稱號的同時，市民對城市管理的滿意度也在逐年提高。
二、規范行政執法行為
規范行政執法行為，是建設社會主義和諧社會的迫切需要。行政執法部門擔負著貫徹實施法律法規的繁重任務，其執法活動面廣量大，與人民群眾的切身利益息息相關。只有高度重視當事人的權利和利益，根據群眾的愿望和呼聲不斷改進執法工作，才能有效地維護公共秩序和公民的合法權益，同時也會贏得行政相對人的理解和信任。我市著重做好以下四個方面工作：
（一）積極推行行政執法公開
行政執法公開是規范行政執法行為的重要途徑和手段之一，它從公開、公正、公平的基本原則出發，把行政執法的各個環節向全社會公開宣示，使其作出鄭重承諾，接受社會監督，從而促進行政執法的公開、公正、公平，推動行政執法部門的依法行政。為了強化行政執法公開的力度，我市2004年10月1日實施了《杭州市政府信息公開規定》，要求各級政府和行政執法部門除了涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，公眾通過市政府設立統一的政府及部門門戶網站，定期公開發行政府信息專刊或利用報刊、廣播、電視等其他媒體，在政府機關主要辦公地點等地設立的公共查閱室、資料索取點、政府信息公告欄、電子屏幕等場所或者設施，定期召開政府新聞發布會和設立政府信息公開服務熱線等多種形式，及時獲取政府應公開的所有信息。信息公開規定還明確了政府及部門信息公開的責任，并將落實該規定情況列入依法行政和政府工作目標考核。各行政執法部門都能高標準的按照信息公開規定要求，在部門網站、辦公場所對本部門的行政執法主體、執法依據、執法范圍、職責權限、標準條件、程序步驟、具體時限、行政決定及責任追究、監督形式進行了全面公開，及時進行信息更新。通過三年來的實踐證明，推行行政執法公開，對規范行政行為，推進依法行政，密切干群關系，增強政府在人民群眾中公信力、凝聚力起到了重要的作用。同時，也為改善和優化我市投資環境起到了積極的推動作用。
（二）細化完善行政執法程序
沒有程序的公正，就沒有實體的公正。公正合理的程序不僅是實體正確的重要保障，而且有利于防止執法者濫用權力，有利于保護當事人的合法權益。多年來行政執法中有法不依、執法不嚴、甚至執法犯法的問題，其根本性、源頭性原因就在于缺少全面、具體、嚴密、有效的執法程序規范，這些問題不僅直接影響了行政執法部門辦案質量，侵害了當事人的合法權益，而且損害了法律的尊嚴和行政執法部門的形象。目前，我國只有《行政處罰法》、《行政許可法》明確規定了處罰和許可所要經過的程序，而其他行政執法行為的具體程序法律規定的較少，有的甚至還沒有給予明確規定，大多原則性強而操作性較差。《若干意見》下發后，我市在原來已規范行政執法程序工作的基礎上，本著保障相對人權益、執法為民便民、規范行政行為的要求，統一要求各級政府和行政執法部門在梳理執法依據、分解執法職權、確定執法責任的同時，對每一個執法行為都要制定具體的執法工作程序。各行政執法部門按照要求，根據本部門行政執法特點和具體執法要求，對法定的執法程序制定了相應的細則，采用流程圖（表）與文字說明相結合的方式，細化完善每一執法行為的每一個環節、每一項措施，使每一項程序都有嚴格的標準、具體的操作方式，其中包括文明執法、執法內容、執法依據、執法標準、執法時效、執法紀律及行為相對人運用法律手段保護自己合法權益的投訴渠道，對執法行為的程序評價制約及其回執、行政執法責任追究直至處理等等。同時，各個崗位的執法程序做到了有機銜接。對于有行使行政自由裁量權的部門，在法定的自由裁量幅度內，制定了系統內部自由裁量操作規定，明確條件、標準和有關程序。通過細化完善行政執法程序，使執法環節清晰、執法形式正確、執法時限明確、崗位銜接密切，執法活動流暢，有效地遏制了行政權力尋租現象的滋生。
（三）加強行政執法制度建設
為了切實保障和促進行政執法部門依法行政，我市高度重視與依法行政相配套的制度建設。近幾年來，市政府先后出臺了《杭州市行政執法監督檢查暫行規定》、《杭州市行政執法責任制暫行規定》、《杭州市規范性文件備案規定》、《杭州市重大行政處罰決定備案審查規定》、《杭州市行政處罰聽證程序實施規定》、《杭州市行政執法錯案責任追究辦法》、《杭州市審批制度改革若干規定》、《杭州市行政審批責任及其追究辦法》、《杭州市政府信息公開規定》、《杭州市實施行政許可工作制度》、《杭州市網上行政許可行政審批行為實時監督辦法（試行）》等政府規章、制度，形成了較為嚴密地規范行政執法行為的制度體系。各行政執法單位內部也狠抓建章立制工作，加強自我監督，不斷規范執法行為，確保行政執法的合法、及時、公正、有效。按照《綱要》和《若干意見》的要求，原來我市的《杭州市行政執法責任制暫行規定》、《杭州市行政執法錯案責任追究辦法》已不適應目前依法行政工作形勢的需要，市政府已將這兩件政府規章的修訂列入了2006年度政府立法項目計劃，修訂后的《杭州市行政執法責任制規定》將于近期出臺施行。
（四）扎實推行行政執法責任制
推行行政執法責任制，對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止行政權力的缺失和濫用，保證人民的權力真正為人民謀利益，具有重要的意義。我市緊緊圍繞依法治國的方針，在建設法治政府的進程中抓住“依法行政”這一核心內容，認真貫徹落實《綱要》、《若干意見》，把建立和深化完善行政執法責任制作為依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明顯的成效。2003年9月，我市召開全市依法行政工作會議，總結了第一輪（1997年開始）行政執法責任制開展情況，部署了今后五年我市依法行政和推行行政執法責任制工作任務，市長與重新確定的46個行政執法責任制責任單位簽訂《行政執法責任書》。2004年，《行政許可法》和《綱要》頒布實施，我市各級政府和行政執法部門開展了大規模的宣傳和學習活動，按照《行政許可法》的要求清理許可主體、許可事項，按照《綱要》依法界定執法責任、規范執法程序、明確責任追究。2005年，我市按照《若干意見》的要求和省政府的統一部署，組織對各行政執法部門的行政執法依據進行梳理，并做好行政執法職權的分解、行政執法責任的確定和行政執法責任制配套制度完善的工作。我市在抓行政執法責任制落實的同時，堅持“注重實效”的原則，嚴格組織行政執法責任制評議考核工作，做到“四個結合”：一是把行政執法責任制同執法檢查相結合。把實施責任制的情況作為執法檢查的一項重要內容，進行綜合評分考評，推動了行政執法責任制的有效落實。二是把行政執法責任制同行政執法部門效能建設相結合。通過行政執法責任制的建立，行政執法部門和行政執法人員不斷增強依法行政的責任感，提高了依法辦事的自覺性行政執法效率。三是把行政執法責任制同行政執法公開相結合起來。實行行政執法公開是增強行政執法透明度的重要措施。各行政執法部門積極地把行政執法責任制的各項具體內容落實到公開的內容之中，建立起投訴電話、投訴信箱、網上投訴，自覺加強自我約束監督和接受群眾、輿論的監督。四是把行政執法責任制同政府目標管理考核相結合。市政府目標考核把行政執法責任制作為一項目標納入考核，將行政執法責任制任務有無完成，有無責任案件的發生，人民群眾是否滿意，同單位政績、獎懲等掛起鉤來，有效地促進了行政執法責任制落到實處。
三、強化行政執法監督
黨的十六大提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。《綱要》著眼于行政權的監督，提出“完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督”。執法，是法實現的關鍵環節，而執法監督是法實現的保障。對于各級政府和各行政執法部門而言，執法與執法監督這兩個環節，就是依法行政的主要內容，也是建設法治政府的重點與難點。我市重點在以下四個方面強化行政執法監督。
（一）建立和完善依法行政工作考核制度
任何一個現代化管理制度，考核工作這一環節都是不可缺少的組成部分。沒有公平、公正、公開的的考核制度，獎懲就失去了依據，激勵競爭機制就失去了依托，監督制約就落不到實處，依法行政就會流于形式。因此，我市在對依法行政工作和推行行政執法責任制嚴密部署的同時，成立了杭州市依法行政（行政執法責任制）工作評議考核小組，出臺了杭州市依法行政工作考核辦法，與其配套制定了具體的評分細則，將行政執法責任制、改革行政執法體制、遵守行政執法程序、制定規范性文件等規范行政執法行為的內容列入了依法行政工作的考核，其考核結果在政府工作目標、機關效能建設、滿意不滿意單位綜合評價中得到應用。同時，我市還按照《綱要》的要求，編制了行政處罰文書統一文本，制定施行了《行政執法處罰案卷質量規范》、《行政處罰案卷評查標準》，更加充實了依法行政和行政執法責任制評議考核的內容。
（二）加大對規范性文件法律審查的力度
規范性文件是行政機關實施法律法規、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對于政府推動改革、發展經濟、維護秩序、服務社會起著重要作用。但由于其在制定過程中存在著制定主體、制定程序和規范事項上的“三亂”現象，對之采取的監督手段又是“事后備案”制，缺乏應有的力度和剛性，很容易造成規范性文件違法或不當的傾向。因此，從源頭上保證規范性文件的合法有效，將規范性文件的管理和制定納入法制化和規范化的軌道勢在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府規章制定辦法》中對政府工作部門制定規范性文件法律審查作出了明確的要求，市政府專門下發了《杭州市部門規范性文件審查辦法》文件，對規范性文件的制定原則、起草程序、報送審查要求都作了有關規定，要求市政府所有工作部門制定的規范性文件在公布實施前，由政府法制機構進行法律審查后，統一在《杭州政報》上公布。同時，還規定由市政府工作部門自行印發的規范性文件一律無效，并追究其主要負責人的行政責任。自實行部門規范性文件“前置”法律審查以來，共審查規范性文件251件，糾正不當文件12件，沒有發生一起因規范性文件制定在主體、依據、程序等方面存在問題而受到相對人質疑的現象。市政府在《杭州政報》及時公布法律審查通過的規范性文件的文本，每半年還專題將各部門通過法律審查和各區、縣（市）通過備案審查的規范性文件目錄行文通報。通過加大規范性文件法律審查的力度，及時糾正違法和不當的抽象行政行為，對規范我市各行政執法部門依法行政、維護國家法制和政令的統一起到了積極的作用。
（三）積極推行行政首長出庭應訴制度
為進一步強化行政首長依法行政觀念，推進法治政府建設，市政府下發了《杭州市行政首長出庭應訴工作暫行辦法》。該辦法明確了三類單位的行政首長應當出庭應訴，即市、區縣（市）人民政府各部門及各直屬行政機關，受市、區縣（市）人民政府委托行使職權的單位，各鄉鎮人民政府及各街道辦事處。該辦法規定了六類行政訴訟案件，行政首長必須出庭應訴：1、本年度的第一起行政訴訟案件；2、行政機關以市、區縣（市）人民政府名義作出具體行政行為引起的行政訴訟案件；3、社會影響重大、復雜的行政訴訟案件；4、對本單位行政執法活動將產生重大影響的行政訴訟案件；5、上級部門要求行政首長出庭應訴的行政訴訟案件；6、行政首長認為需要出庭應訴的其他行政訴訟案件。該辦法還建立了五項監督機制：1、明確了監督主體，規定市、區、縣政府法制辦應當加強對各級部門行政首長出庭應訴工作的監督、協調和指導。2、明確了當行政首長確不能出庭應訴時的應對機制。為防止行政首長因各種理由推諉出庭，規定了因正當理由不能出庭的，應說明理由報經市區縣政府同意后，由部門副職代為出庭。3、建立了責任追究制，明確如該出庭不出庭的、未依法組織應訴導致案件敗訴造成重大損失的、未自覺履行人民法院生效的司法文書以及對人民法院的司法建議未按有關規定進行處理的等，由政府或監察部門按有關規定追究相應責任。4、建立了備案制度，規定各行政機關在收到行政判決書、裁定書、司法建議書等10日內應當報政府法制辦備案，由法制辦對應訴情況、存在的問題等進行定期分析統計，加強出庭應訴工作的監督和指導。5、規定了考核考評制度，行政首長出庭應訴工作納入年度依法行政工作考核范圍。通過該項制度的實施，提高了各級領導干部的法律意識，增強依法行政的自覺性和責任心，同時也使各級領導干部直接了解、傾聽人民群眾的呼聲，發現執法中的問題并有的放矢地改進問題，促進行政執法水平的提高。
（四）認真做好行政復議工作
為了發揮行政復議在行政執法層級監督中的作用，我市圍繞“三抓三促”，依法審理復議案件，較好地維護了行政相對人的合法權益。一是抓制度，促辦案質量的提高。完善行政復議的辦案程序，進一步規范行政復議的受理、審查、證據論證和重大疑難案件的處理、中止、終止決定等環節的工作流程和期限。健全案件主辦人員責任制、重大案件情況報告制，完善錯案責任追究制度，明確行政復議工作人員的責任，促使工作人員認真辦案，確保了案件的辦理質量。二是抓指導，促辦案人員素質的提升。開展全市“優秀行政復議法律文書評選活動”，進一步規范行政復議法律文書的制作。通過召開座談會、探討典型案件、做好統計分析等形式，指導全市行政復議工作人員開展復議工作，提高復議工作人員的辦案水平。開展行政復議案卷評查工作，并將評查的結果納入了行政執法責任制的考核范圍，使行政復議評查工作走上制度化、規范化的道路。定期召開行政復議、行政訴訟和行政執法信息溝通例會，加強了行政復議工作機構之間、行政復議機構與法院之間的交流和聯系。三是抓協調，促社會和諧。按照《綱要》的要求，遵循原則性和靈活性相結合的原則，將協調機制大膽地運用于辦案過程中，實現了法律效果和社會效果的有機結合。在立案階段，因案制宜做好釋法說理工作，把矛盾化解在立案前，把好了立案關口。在審理階段，針對涉及第三人權益的確權類行政行為等案件，遵循合法、合理和自愿的原則，引導申請人、被申請人通過協調消除爭議。全年辦結的案件有半數以上運用協調機制化解了矛盾，從而節約了行政成本，提高了辦案效率，促進了“和諧杭州”的建設。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
