[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱22752次
基層推進依法行政工作中的問題與對策
【內容提要】要建設“法治杭州”，構建和諧社會，打造“生活品質之城”，各級政府及其行政機關都必須依法行政，確保各項行政管理工作納入法制化軌道，保證各項工作的有序進行，從而提高工作效率，保障社會穩定，為經濟發展創造一個良好的法治環境。作為依法行政“前哨陣地”的區、縣（市）政府，加強黨委對依法行政工作的領導，改革和完善民主化和科學化的行政決策機制，理順行政管理體制和規范行政行為，建立有效的行政監督機制不斷強化監督，增強行政機關及其工作人員特別是領導干部法律思維，不斷提高公務員隊伍的整體素質，這樣才能有效的解決當前基層推進依法行政工作中的“六個不適應”問題，建設“法治杭州”、構建和諧社會、打造“生活品質之城”目標的實現才會有根本性地保障。
【關鍵詞】基層 依法行政 問題 對策
區、縣（市）人民政府是我國政權體系中的基層單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常，聯系最直接，因此，在強調“依法治國，建設社會主義法治國家”的今天，切實抓好基層依法行政工作具有強烈的現實意義和迫切的社會需要，也是建設“法治杭州”和“生活品質之城”的關鍵環節。本文擬就當前基層依法行政的現狀進行分析并提出相應的對策措施。
一、全面推進依法行政的重要意義
1、依法行政是建設“法治杭州”的重要組成部分。黨的十六大把政治文明作為小康社會的重要目標，明確了依法治國是黨領導人民依法治理國家的基本方略。市委作出建設“法治杭州”的決定，就是具體落實依法治國方略的具體舉措；市政府作出建設“法治政府”的部署，是建設“法治杭州”的重要組成部分，明確了各級政府與行政機關都要依法行政，通過依法行政確保建設“法治杭州”目標的實現。依法行政要求一切行政機關及其工作人員都必須嚴格按照法律的規定，在法定職權范圍內，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，做到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。眾所周知，行政權的行使最密切地關系著社會公共利益和公民個人利益，行政機關及其工作人員行使國家公共權力，按照法律、法規賦予的職權，對管理相對人采取直接影響其權利義務的行為，或者對管理相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監督檢查并作出處理結果的行為，最容易侵犯公民、法人或其他組織的合法權益。如果行政機關都依法行使職權，依法進行管理，那么，建設“法治政府”就有了基本保證；如果違法行政，建設“法治政府”就會落空。因此，依法行政是現代法治國家里政府行使行政權力所普遍遵循的基本準則，也是實現依法治國、建設“法治杭州”的根本保證。
2、依法行政是構建“和諧杭州”的關鍵。政府行政權力涉及經濟、政治、文化和其他社會生活的各個領域，行政管理活動能否以公平正義為價值尺度，調整社會關系，平衡社會利益，整合社會資源，維護社會秩序，直接關系到構建和諧社會的成敗。黨的十六大報告指出：“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。依法治國的重點是依法治權，治權的重點又在于治行政權力，確保依法行政。依法制約行政權力，依法保護公民的合法權益，既是現代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向，更是建設和諧社會的重要保障。行政權是國家權力中最為活躍的權力，它的活躍程度與國家事務的千頭萬緒成正比，社會復雜性為行政權創造了自由裁量的廣闊空間，行政權最容易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。政府或者通過行政機關對整個社會秩序規范的、文明的依法管理，不僅使法律法規在全社會得到全面落實和普遍遵守，有助于樹起法律的權威，同時也在全社會起到很好的尊重法律、執行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意識的普遍提高。只有首先實現行政法制化，各級政府和行政機關嚴格依照表現為法律形式的人民的意志來治理國家，才能促進法律在國家和社會生活的各個方面得到普遍的切實遵守，才能為構建“和諧杭州”營造良好地法治氛圍。
3、依法行政是建設“生活品質之城”的基本保證。市委、市政府提出的共建共享“生活品質之城”，是覆蓋城鄉、全民共享的“生活品質之城”。與城市相比，我市農村經濟社會發展相對滯后，困難群眾、弱勢群體、低收入階層相對集中，與城市居民相比，我市農村居民生活品質相對低下。建設“生活品質之城”重點在農村，難點也在農村。要提高農村居民的經濟生活品質、文化生活品質、政治生活品質、社會生活品質、環境生活品質，重要的是如何維護好農民的合法權益�；鶎诱捌湫姓䴔C關處在行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常，其是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障和社會法治環境的形成，關系到市場秩序管理、經濟宏觀調控、社會保障體系建設等政府職能的轉變，關系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。因此，基層政府及其行政機關應該不斷增強法治意識，以科學發展觀為統領，以維護最廣大人民群眾利益為落腳點，以法治建設為手段，著力解決有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，積極打造法治政府。同時，在行政決策過程中注重在法律規定的范圍內進行，注重決策的合法性、科學性；在行政管理的實施過程中，不僅依靠政策，而且注重依靠法制，依法辦事；廣開行政救濟渠道，一些違法和不當行政行為所造成的不良結果得到及時補救。通過政府及其行政機關全面推進依法行政，行政權力得到良好的規范和制約，行政管理公開、公平、高效、誠信，行政機關及其工作人員想依法辦事、會依法辦事、能依法辦事，切實維護好廣大農民的合法權益建設“生活品質之城”的實現就有了堅實的基礎。
二、基層推進依法行政工作的現狀分析
（一）推進依法行政工作的積極成果
十一屆三中全會以來20多年的依法行政實踐，歷經了以依法“治事”為中心的起步階段，以事后的行政權力監督與公民權利救濟為重心的發展階段，強調全方位規范、制約行政權運行過程的全面推進階段，基層政府及其行政機關依法行政取得了較好發展勢頭。
1、依法行政越來越受到政府的高度重視。黨的十六大明確提出，要“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。黨的十六屆四中全會提出了民主執政、依法執政、科學執政的要求，政府依法辦事、依法行政成為社會主義政治文明建設的重要內容，已成為基層政府及其行政機關工作的基本準則和要求。
2、隨著《全面推進依法行政實施綱要》的頒布，依法行政得到快速推進。國務院1999年發布了《關于全面推進依法行政的決定》，號召各級政府全面推進依法行政。2004年國務院在全面總結改革開放以來依法行政經驗的基礎上，頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，系統規劃了我國未來10年推進依法行政的實施藍圖，也為推進基層政府及其行政機關依法行政指明了方向。隨著綱要的實施，依法行政更加規范，更具新的特點。
3、行政法制建設不斷推進。我國已經頒布實施了諸如《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政許可法》等一批重要的行政法律，為依法行政提供了法制保障。區、基層政府及其行政機關行政法制工作不斷完善。政府法制機構從無到有，并逐步充實人員，行政法制工作漸入正軌，在進行政府規范性文件審查、開展行政復議、進行執法質量評估、加強執法監督和管理方面發揮了重要作用。
4、依法行政實踐成效明顯。行政決策的民主性和科學性有所提高，并逐步強調決策程序、決策責任。行政執法積極探索新思路，開展相對集中行政處罰權工作，集中辦理和規范行政許可（審批），執法績效得到明顯改善。行政復議的監督救濟作用得到發揮，行政首長出庭應訴不再鮮見。依法行政對經濟社會協調發展的推動作用越來越大，并逐漸得到人民群眾的廣泛認同。
（二）推進依法行政工作的消極障礙
我們也應當清醒認識到，當前基層政府及其行政機關在推進依法行政進程中還存在五個方面的不適應性。
1、行政管理的效率性要求與依法行政的時效性規定存在不適應。行政效率是對國家行政機關實施行政管理過程和結果的評價和度量，既是行政管理的起點和歸宿，又貫穿于行政管理的各個層次、環節和程序之中。由于基層政府及其行政機關經常處于行政工作的一線和前沿，必然將行政效率置于優先位置，在行政管理中試圖以最少的“投入”獲得最大的行政效果。而基于對行政權的行使和擴張有可能損害行政管理相對人利益之考慮，立法者往往更側重對行政相對人權利的保護，從而賦予行政相對人較長的時間以尋求司法救濟。如行政訴訟法第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出，法律另有規定的除外”。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條更將其擴大為“行政機關作出具體行政行為時，未告之公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道之日起計算，但從知道或者應當知道之日起最長不得超過2年”。由此可見，政府機關追求的行政效率與法律法規確定的時效和期限往往存在一定的矛盾性。比如每年計劃生育檢查、衛生模范城創建等等突擊活動，基層政府及其行政機關從效率性考慮，總是期望在很短的時間內完成，以便有更多的時間和精力抓其他工作。一旦少數有履行能力的群眾以這樣那樣的理由拒不履行法定義務，雖然可以下達處理決定限期履行，但法律規定的訴訟時效為3個月，即義務人既可以在3個月屆滿的最后一天履行義務，亦可以在此之間提起行政訴訟，啟動司法監督程序。這樣，政府一方面要投入人力、物力、精力參加訴訟；另一方面對這些群眾的工作“擱淺”，不但影響工作進度，而且導致其他群眾攀比觀望，增加工作難度。所以基層政府及其行政機關總感覺到在依法行政工作中約束羈絆太多，不越法律的“雷池”難以達到工作的目的。
2、承擔任務的繁重性與法律賦予其手段的匱乏性存在不適應�！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條賦予縣（區）政府10項職權，但縣（區）政府事實上管理的內容和范圍要比上述規定大的多，在實際工作中往往造成職權行使“虛化”和“懸空”�，F代法治以弘揚人的主體自由和理性力量為價值取向，它體現的是理性原則下的自由與責任，權利與義務的和諧一致，對法律設定權利義務的權威性的認同和服從，特別是在社會主義市場經濟體制尚未健全的情況下，由于少數行政相對人對法律的片面理解，往往強調自身權利而缺乏積極的守法精神，逃避履行法定義務，基層政府及其行政機關想規范而苦于找不到合適的法律依據，從而導致對有些社會和公共事務的管理處于不管則失職、欲管又無權、管了即侵權的尷尬境地。例如對中央關于減輕農民負擔的各項規定，農民嫻熟于心，基層政府稍有“越位”，就有可能被推上被告席。而對于計劃生育、興修水利等應盡義務，少行政相對人則千方百計以種種理由進行規避。但由于一些法律配套措施的不完善，致使基層政府及其行政機關在執行法律賦予的職權時造成處置上的失范。與此同時，由于基層政府及其行政機關承擔的大量工作任務沒有法定的手段和權利相伴隨，在履職過程中，超越職權也就不足為怪了，這也是基層政府及其行政機關在行政復議和行政應訴案件中容易敗訴的一個主要原因。
3、傳統的管理模式與現代政府職能的定位存在不適應。社會主義市場經濟條件下，政府的主要任務是執法和管理，而不是搞形象工程和干預經濟，作為基層政府尤其如此。由于受傳統的計劃經濟體制的影響，基層政府對市場經濟體制下的角色還沒有全方位的準確定位和把握，越權侵權現象偶有發生。比如在農業經濟結構調整中，少數基層領導干部往往抱著快速發展地方經濟的“良苦用心”，片面追求規模效應。由于市場信息與農民的產出之間存在時間差，因而以市場為導向便存在一定程度的不可捉摸性，一旦判斷失靈，便導致產、銷脫節的情況，這種侵犯農民經營自主權的行為一旦被起訴，就必然要承擔敗訴的法律后果。再比如村民委員會組織法對村委會的職權范圍作了明確的規定，但實際上基層政府往往把自己的權力向下延伸，過度干預村級重大問題的決策、村級事務的管理等活動，分割了本屬于村民自治范圍內的權利，在一定程度上影響和削弱了村民自治的積極性。
4、現行行政執法體制不順暢與依法行政的要求不相適應。一是部門之間職能交叉造成工作難協調。由于有的法律、法規不夠嚴密，加上機構設置過多，致使很多行政機關管理職能交叉。有利的事，幾個部門爭著管，麻煩的事，部門之間踢皮球，部門之間工作不協調，造成管理相對人無所適從，叫苦不迭。二是條塊結合的管理體制使政府對部門的管理難到位。作為一級政府本應擁有完整的職能部門，然而條塊結合的管理體制卻把省級以下政府的管理職能支解，這樣造成一些“垂直”管理部門其上級部門鞭長莫及管不到，當地政府對其又管不了，嚴重影響了行政管理的統一性和嚴肅性。三是強制執法難，影響了行政執法的效果。法律、法規規定，行政處罰措施告知管理相對人后，管理相對人超過法定期限不主動履行的，需申請人民法院強制執行。由于行政執法強制執行案件小而散，人民法院執行人員少，往往顧不過來，即使一些案件人民法院予以強制執行，但由于沒有達到強制執行的應有效果，反而影響了法律法規的權威性，使依法行政陷入尷尬境地。
5、依法行政的要求與少數干部法律素質不高存在不適應。現實生活中相當多的行政干部抓經濟發展和增長GDP的管理方式得心應手，而對依法行政則感到無所適從，對依法行政認識基本上仍停留在將法律作為一種行政管理的手段，尚未充分認識到依法行政不僅是要依法去管理社會，而且管理者自身也應守法，特別對行政執法的程序以及行政處理決定在下達前必須做到事實清楚、證據確鑿、適用法律法規正確的要求更是知之甚少，結果在行政管理過程中往往事與愿違，欲速則不達。例如：一些地方在下達行政處罰或處理決定時沒有向當事人送達，或送達后沒有依法填寫送達回執；也有一些地方在下達處理決定時，憑印象、經驗辦事，沒有充分的書面證據；還有一些地方在行政處罰罰沒款沒有嚴格執行“罰繳分離”和“收支兩條線”的規定等等。
6、監督制約不力與有權必有責、違法要追究的要求不相適應。一是監督法律不健全。目前我國還沒有一部專門針對行政機關及其工作人員行政違法追究的法律法規，雖然行政處罰法、行政許可法和公務員法等法律法規有部分條款進行了規定，但是規定的不夠系統，可操作性也差。二是監督責任不明確。對行政管理人員監督的渠道很多，有人大的法律監督、政府的層級監督、紀檢監察的紀律監督，還有群眾監督、輿論監督等，但是絕大多數監督主體的監督作用并沒有得到真正發揮，力度仍沒有達到監督工作的實際需要。三是責任追究不到位。由于沒有明確的行政違法追究方面的法律法規規定，又沒有責任權利相統一的行政執法監督主體，致使許多行政違法案件無法嚴肅處理，造成行政違法人員有責難處理追究的現象。我市2004年至2006年間，基層政府及其行政機關為被申請人的行政復議案件共410件[區、縣（市）政府41件，所屬行政機關342件，鄉鎮政府27件]，撤銷16件，變更3件，確認違法1件；基層政府及其行政機關為被告的行政訴訟案件共577件[區、縣（市）政府62件，所屬行政機關470件，鄉鎮政府45件]，撤銷30件，變更5件，限期履行職責5件，其他73件。從上述統計可以看出撤銷等應負法律責任的案件比例雖然不高，但責任機關及責任人的責任并沒有得到應有的追究。
（三）推進依法行政存在問題原因分析
1、官本位觀念是造成依法行政難的主觀原因。中國幾千年的封建社會高度官僚集權制度，使人們形成了牢固的權力本位觀念，權力崇拜意識、權大于法的思想還在影響我們。新中國成立后幾十年的計劃經濟強調的是集中集權，使有些領導干部過分夸大了手中的權力，“官大一級壓死人”，誰職位高、誰說了算已習以為常，民主的氛圍、法治的氛圍比較薄弱。新中國成立后的五十多年里，法制逐步建立和完善。1997年黨的十五大，果斷地作出了依法治國戰略決策。1999年九屆全國人大二次會議，又將依法治國，建設社會主義法制國家，載入了我國的憲法，變成了國家和人民的意志。黨的十六大又明確了“加強對執法活動的監督，推進依法行政”，由此我國開始走上了依法治國的法治軌道。但是走上法制軌道并不等于依法治國的方略就得到了落實，但權力唯上、官本位觀念作為一種傳統的專制力量仍在鉗制人們的思想、限制人們的行動的現象不可能得到完全根除。特別是少數基層領導，官本位意識還比較濃厚，依法行政意識淡薄。一些地方盲目行政，導致違法行政、土法行政現象屢見不鮮。可以說，目前還是一個“人治”與法治二者兼有、二者并用的環境。法治取代“人治”還有一個長期的過程。因而導致依法行政舉步維艱，阻力較大。
2、體制缺陷是造成依法行政難的客觀原因。一是黨委與政府職責分工不明。黨委及其部門參與行政管理和執法、出臺涉及人民群眾權利義務的文件，一旦出了問題，而黨委內部沒有處理這一類問題的法律程序，群眾要找政府去解決，政府及其部門沒有復議黨委及其部門行為的職能，司法部門也沒有訟訴黨委及其部門的法律規定。其結果是問題難以解決，影響黨和政府的威信。如音像市場管理，各級出臺文件要求由宣傳部門牽頭，組織文化、廣電部門負責具休管理，使政府部門的職責變成了黨委部門的職責，給依法行政帶來了新的職責不清。二是部門之間職能交叉現象普遍。如對農藥市場的管理，《農藥管理條例》規定由農業行政部門管理，而很多農藥又屬化學危險物品，商貿業行政部門依照《化學危險物品管理辦法》也要進行管理。于是，兩個部門各按各的要求行使管理權，經常出現你發證我處罰、我發證你處罰的現象。產生這些問題的根源就是管理體制不頗，職能分工不明。四是垂直管理部門行政執法難于協調與監督。作為基層一級政府理應成為其管轄范圍內依法行政工作的第一責任主體，應對其轄區的行政執法狀況承擔主要責任。現實中垂直管理部門之間、垂直管理部門與地方之間的行政執法爭議，垂直管理部門依法行政工作中存在的問題，基層政府就難于協調和監督，這無疑給基層政府推動依法行政工作增加難度和壓力。
3、法治意識薄弱是導致依法行政難的的內在因素。法治意識是指行政機關及其工作人員在做出行政行為時要按照法律的規定、程序和方法，樹立依法管理國家、管理經濟、管理社會事務的觀念。行政機關及其工作人員法治意識的高低對依法行政能否得到實施起著關鍵作用。樹立法治意識實質上就是要求行政機關及其工作人員具有“法律至上”的觀念，即以法律作為行為活動的最高標準，真正做到依法行政。然而，不少基層領導對法治的作用感悟不大，對依法行政的要求懷著矛盾心態，對上覺得少了民主少了法治，對下覺得多講民主、多講依法是自找麻煩，煩瑣哲學，甚至覺得用法治解決問題不如用人治解決問題管用、有效，因而容易發生法律意識和法治觀念的動搖，抱怨群眾不懂法、不守法。說到底基層的唯權唯上獨尊和民主氛圍不濃是阻礙依法行政的關鍵因素。
4、監督機制滯后是導致依法行政難的外部因素。歷史經驗表明，權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。在基本有法可依的情況下，對行政機關及其工作人員的行政行為能否實現全方位的有效監督，就成為能否實現依法行政的關鍵。我國目前已建立了一套比較完善的監督體系，主要包括政黨監督、權力機關監督、國家專門行政機關監督、司法監督、群眾監督、新聞輿論監督等，這些監督從不同的渠道保證了行政機關對行政法律規范的正確實施，對于促進基層依法行政發揮了重要作用。但是監督力度仍然不夠，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還相當嚴重，群眾對此意見很大。同時，總體監督機制在實際運作中也存在明顯的缺點和不足。例如，監督主體雖然眾多，但因分工不明、權限不清，容易導致監督“空檔”，在一定程度上造成了對行政監督的乏力。特別是行政機關內部的層級監督，因為沒有相關的法律法規對層級監督的主體、程序、方式、責任追究范圍、責任追究程序、責任追究形式作出規定,單靠行政復議的事后監督卻消除不了因違法行政而帶來的“昂貴”成本。因此，基層一切行政管理工作很大程度上取決于基層領導和執法人員個人的素質和自我法律意識，使依法行政工作難以得到有效監督。
三、 促進和完善基層依法行政的對策措施
1、行政機關及其工作人員特別是領導干部必須學會法律思維。思想解放是社會變革的前提，觀念創新是一切創新的先導。在依法治國的時代，我們每一個行政機關及其工作人員特別是領導干部，必須具有敬法精神、奉法觀念和法律思維，必須按照法律的邏輯去觀察、分析、解決一切復雜的社會問題。一是要樹立正確的法制觀念，確立憲法至上的理念，要明確任何組織和個人必須嚴格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權。二是樹立權力制約觀念，只有使權力得到制約，才能推行依法行政。三是樹立“權利保護”的觀念，要尊重人權、保護人權。四是要樹立責任觀念，牢固樹立有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權須賠償的責任理念。要做到這幾點，必須實現四個轉變。第一，要從“人治”的桎錮中解脫出來，轉變到“法治”的軌道上來。“法治”是進步的思想，是時代精神，是政治文明的表現。黨和國家作出了“依法治國”的歷史性、劃時代性的決策，我們就要在黨和國家的基本理論、基本路線、基本方略的指導下堅決走建設“法治杭州”之路。第二、要從“法律治民”思想向“法律主要是治官”思想轉變。“依法治國”的根本目的、基本價值、主要作用是依法“治權”，即依法“治官”，就是制約和限制行政機關及其工作人員的權力不濫用不異化，監督行政機關及其工作人員的行為，正確行使權力，保護人民權益，實現人民權益最大化。這就要求行政機關及其工作人員，尤其是基層領導和執法人員必須依法辦事，依法行政。第三，行政機關及其工作人員，特別是基層領導要從提高法律意識向提高法律素質轉變�！度嫱七M依法行政實施綱要》要求“各級人民政府及其工作部門的領導干部要帶頭學習和掌握憲法、法律和法規的規定，不斷增強法律意識，提高法律素養，……。建立行政機關工作人員學法制度，增強法律意識，提高法律素質，……”。作為掌管行政權力和法律的基層領導、行政機關及其工作人員理應首先轉變。如果基層領導和管理執法者是法盲、半法盲，如果視法律如兒戲，如果凌駕于法律之上，如果把法律當手電筒只照他人不照自己，再多再多好的法律就起不到它應有的作用，再多再好的法律也將被破壞，再好的政治經濟制度和再好的社會秩序也會被破壞。因此，基層領導、行政機關及其工作人員要牢固樹立法律至上、法律面前人人平，有依必依、執法必嚴、違法必究的理念，著力提高自身的法律素質，才能在建設“法治杭州”的實踐中大有作為。第四，要從一般的行政管理向依法管理轉變。依法治國的關鍵在于依法行政，要轉變政府職能，主要是用法律法規來限制、約束、規范行政行為，依法行政，依法辦事。政府管理行政事務很多，千家萬戶，千頭萬緒，政治、經濟、文化、生產、生活無所不管。管好這些繁多的社會事務，僅靠過去的行政管理手段和方法，顯然不能奏效，特別是現代社會，必須主要依靠法律手段來管理。一是各級政府必須認真培訓行政機關工作人員，使其熟練的掌握行政法律法規和黨的方針政策，提高素質，轉變思想、轉變政府職能；二是各級政府領導和行政機關人員必須做到有法必依、執法必嚴，違法必究，積極依法行政，嚴格依法治理不作為和亂作為；三是要強化行政機關及其工作人員依法行政基本準則意識，即堅持行政合法性原則，堅持行政合理性原則，堅持行政程序正當原則，堅持行政高效便民原則，堅持行政誠實守信原則、堅持行政權責統一原則；四是要強化民主意識。社會主義民主是法治的前提，單純的行政命令是與法制相違背的行為，優越的社會主義民主要真正成為現實還要靠法制來保障，要努力做到鄧小平同志指出的“必須使民主制度化、法律化”�；鶎宇I導和行政機關必須強化民主意識，才能很好的依法行政，全心全意為人民服務；五是要樹立“有限意識”�！坝邢迿嗔Α薄ⅰ坝邢拚币庾R是法治觀念的核心。法治必須實現由官本位向民本位、從治民向治官轉變。法治國家的重要標志是憲法和法律具有最高權威，法治的關鍵在于限制政府權力，樹立“有限意識”，正確行使權力，防止濫用權力；六是要樹立程序意識，執行法律程序，各執法主體合理分工、互相制約，是依法行政的重要環節。不執行和亂執行法律程序，依法行政就會發生偏差和錯誤。
2、要改革和完善決策機制，推進決策的民主化和科學化。只有民主決策和科學決策才能有效地提高政府行政效率、行政效益和行政質量。一方面，隨著經濟社會的發展，人們的利益要求不斷提高，政府只有集思廣益、充分發揚民主，才能制訂出切合實際、真正符合人民群眾利益的政策措施，避免決策上的失誤；另一方面，隨著人民群眾文化素質的提高、參政議政意識和能力的增強，他們能夠直接或間接地參與公共事務管理。因此，只靠少數人主觀判斷、憑經驗決策的傳統方式已不適應社會發展的要求，基層政府及其工作人員應真正改變工作方式和工作作風，廣納民言，通過各種途徑在政府與社會公眾之間進行雙向的信息交流，使公眾明確決策意圖，對遇到的問題和困難也有比較充分的思想準備。如有些地方將舊城改造規劃方案進行現場明示，對公共產品價格舉行聽證會，重大項目決策向專家咨詢等，都有利于促進民主科學決策、提高決策水平，最大限度地減少決策失誤。
3、要理順行政體制，切實規范行政行為。在深化行政管理體制改革過程中，要按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的思路，理順行政執法體制。為使行政執法行為進一步規范，應積極推行行政執法責任制。這種責任制要求各行政執法主體要以現行的法律法規為依據，明確其在行政執法方面的權力義務；要從政府、行政機關到基層執法部門、從領導者到一般行政機關工作人員，層層建立執法崗位責任制，分解落實行政執法任務，定期地、逐級逐人地、嚴肅認真地、實事求是地進行評議考核，并將考核結果與公務員年度績效考核掛鉤；各行政執法主體要建立健全內部管理配套制度，嚴格實行行政執法責任追究制度。隨著政治體制尤其是行政管理體制改革的不斷深入，應該逐步加緊完善和規范行政運行機制，建立民主、公正、法治、服務的公共行政，實現行政管理民主、法治、科學、高效的現代目標。
4、要強化監督，努力形成有效的行政監督機制。陽光是最好的防腐劑。政務公開對于促進依法行政、實施行政監督具有重要意義。當前深化政務公開，一方面要擴大公開的范圍，另一方面要增加公開的內容，要把人民群眾關心的熱點問題，比如財政收支、重大工程建設等作為政務公開的必備內容，以進一步深化政務公開，不斷推進政務公開工作科學化、制度化、規范化。針對“弱監督、虛監督、無法監督”問題，在現有監督體制、機制制度的基礎上應當做到：一是政府行政行為要自覺地接受外部監督。政府機關應當接受同級人民代表大會及其常委會的監督，按照法定程序向人大及其常委會報告工作；接受政協、各民主黨派和人民團體的民主監督；接受人民法院的司法監督，積極出庭應訴，履行人民法院生效的裁決；接受人民群眾的監督，及時、公正地作出處理；接受新聞輿論監督，對新聞媒體公開報道的行政決策和行政執法中存在的問題，要積極整改，認真查處。二是加強行政機關的內部層級監督。基層政府要強化對鄉鎮政府和所屬部門執行法律、法規和規章情況的監督，及時發現和糾正違法或者不當的行政行為，堅決防止和消除濫用職權、執法犯法、徇私枉法等腐敗現象，糾正不顧國家全局利益和人民根本利益的本位主義和地方保護主義。要加強依法行政工作考核和行政執法責任制評議考核工作，考核成績除了要與工作目標考核相結合外，還要作為領導干部任用和公務員考核相結合。三是加強行政監察和審計等專門監督。監察機關要按照《行政監察法》、《行政監察法實施條例》、《公務員法》等規定，加大監察力度，調查處理行政機關及其工作人員違反行政紀律的行為；審計機關要按照《審計法》等規定，切實加強對重點領域、重點部門和重點項目的審計監督。對違反法律法規和財經紀律的行為，要依法嚴肅處理。四是認真實施行政復議制度。行政復議工作機構應當全面、正確地履行行政復議法規定的職責，嚴格依法受理、辦理行政復議案件。要按照《行政復議法》的規定，加強對與行政復議申請有關的規范性文件的合法審查，保證行政復議工作依法進行。
5、要深化人事制度改革，不斷提高公務員隊伍的整體素質。依法行政能否順利推進，執行者的素質又是一個至關重要的問題。這方面眼前有很多工作要做、要加強，也要常抓不懈。一要加強公務員隊伍的思想政治建設，推動行政執法人員自覺地學習鄧小平理論和“三個代表”重要思想，牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀；自覺地貫徹依法治國方略，積極推進依法行政。公務員不能不問政治，對其政治素質必須嚴格要求，通過強化教育、管理等促其提高。二要努力提高行公務員隊伍的業務素質。要有針對性地、經常性地、多渠道地對公務員進行業務培訓，定期、不定期地進行考核，促進他們必學、愛學、勤學業務，干一行專一行。三要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，健全對公務員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制。四要加大對公務員隊伍的行政管理學、行政法學和相關法律的培訓教育力度，改善他們的知識結構，加快提高他們的行政素養、法律素養和運用法律的水平。
6、要加強黨委對依法行政的領導。堅持黨的領導是歷史的結論、人民的選擇，是國家振興、中華民族屹立于世界民族之林的根本保證。黨領導人民制定憲法和法律，黨又領導人民遵守、執行憲法和法律，黨自己也在憲法和法律范圍內活動，這是中國特色社會主義民主政治的特點和優勢。依法行政是一項規模龐大、結構復雜、因素眾多的工程，只有中國共產黨才能擔當起這個宏大工程的領導重任。只有在黨的統一領導下，各種形式的依法行政實踐才能做到統一決策、統一指揮、統一步調，避免政出多門，法出多道；只有在黨的統一領導下，各級行政機關才能充分發揮各自的職能作用，密切配合、互相制約、協調動作、形成合力，才能創造良好的法治條件。市委、市政府作出建設“法治杭州”的決定，就是要按照依法執政的要求，把黨委的執政活動納入法治軌道，通過黨領導立法、帶頭守法、保證執法來堅持和加強黨的領導。因此，只有基層各級黨委加強對依法行政的領導，積極理順黨委與政府的關系，督促、支持和保證行政機關依法行使職權，才能保證基層依法行政有序進行，才能確保國家法律法規在基層得到全面貫徹實施。（杭州市人民政府法制辦公室）
