[ 郭英儒 ]——(2007-10-12) / 已閱15485次
對(duì)非法播發(fā)氣象信息問題的研究
郭英儒 浙江省杭州市西湖公證處 浙江杭州 310013
摘要：本文就近年來社會(huì)上非法播發(fā)氣象信息的案例以及由此產(chǎn)生的質(zhì)疑進(jìn)行解析，探討氣象部門的氣象信息發(fā)布權(quán)問題，并對(duì)今后氣象部門執(zhí)法和信息發(fā)布提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：非法；播發(fā)；氣象信息
引 言
近年來，尤其是氣象法實(shí)施以來，有關(guān)氣象信息的發(fā)布權(quán)逐漸成為輿論和媒體爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在一些企業(yè)非法發(fā)布傳播氣象信息牟利或者一些團(tuán)體組織的非贏利便民措施受到氣象執(zhí)法部門的阻止的情況下，人們很容易在媒體以及一些所謂專家的引導(dǎo)下，對(duì)氣象部門的信息發(fā)布權(quán)產(chǎn)生質(zhì)疑，有的甚至已經(jīng)提起行政訴訟。對(duì)于這種現(xiàn)象，我們有必要對(duì)關(guān)于氣象信息的播發(fā)問題從合理合法等角度做一個(gè)梳理，這樣更有利于氣象部門和民眾的相互理解，更有利于氣象服務(wù)真正服務(wù)于大眾，更有利于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
1. 案例列舉
首先我們來看幾個(gè)案例：
[案例一]2006年11月2日，麗水局職工在翻看當(dāng)天《處州晚報(bào)》時(shí)，發(fā)現(xiàn)該報(bào)刊登的天氣預(yù)報(bào)與氣象部門預(yù)報(bào)結(jié)論相差非常大，同時(shí)，群眾也紛紛致電氣象局，質(zhì)疑氣象部門的預(yù)報(bào)結(jié)果，此事在社會(huì)上造成了不良的影響。經(jīng)查，該報(bào)此前未辦理任何合法手續(xù)，為擅自刊登天氣預(yù)報(bào)的非法行為。為制止該報(bào)非法傳播氣象信息行為，麗水局于12月3日致函《處州晚報(bào)》，要求立即停止非法傳播氣象信息行為，并由廖良清副局長(zhǎng)親自送達(dá)該報(bào)總編。報(bào)社總編當(dāng)即通知具體負(fù)責(zé)的副總編，立即停止刊登天氣預(yù)報(bào)信息，并保證在沒有辦理合法手續(xù)前，不再出現(xiàn)類似情況。[1]
[案例二]國(guó)慶長(zhǎng)假期間，金華公交公司開展了一系列便民服務(wù)，特地在8路、27路公交車上設(shè)立了天氣預(yù)報(bào)展示牌。由于該公司傳播天氣預(yù)報(bào)未經(jīng)氣象部門許可，10月8日，市氣象局法規(guī)處負(fù)責(zé)人專程前往公交公司車隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查。氣象執(zhí)法人員指出公交公司的出發(fā)點(diǎn)是開展便民服務(wù)，但也必須遵守《氣象法》和《氣象預(yù)報(bào)發(fā)布與刊播管理辦法》的有關(guān)條款，并告知未經(jīng)許可傳播天氣預(yù)報(bào)的錯(cuò)誤性質(zhì)和危害性。由于未使用規(guī)范的氣象信息，不但難以為乘客提供便民服務(wù)，反而會(huì)誤導(dǎo)乘客。氣象執(zhí)法人員要求該車隊(duì)停止違法行為，依法辦理天氣預(yù)報(bào)傳播的行政許可手續(xù)。[2]
[案例三]湖南某新聞網(wǎng)站非法傳播氣象信息案：從2002年1月開始，省專業(yè)氣象臺(tái)發(fā)現(xiàn)省內(nèi)某新聞網(wǎng)站向用戶發(fā)布的氣象信息不是由當(dāng)?shù)貧庀笾鞴軝C(jī)構(gòu)所屬氣象臺(tái)站提供的實(shí)時(shí)天氣信息。經(jīng)查，該網(wǎng)站是通過下載德國(guó)私人氣象網(wǎng)站的氣象信息，從而轉(zhuǎn)發(fā)全省未來5天天氣預(yù)報(bào)；并開通網(wǎng)上天氣預(yù)報(bào)定制業(yè)務(wù)。這些行為違反了《氣象法》第25條之規(guī)定，屬非法傳播公眾天氣預(yù)報(bào)。省氣象局于2002年8月14日派出執(zhí)法人員依法對(duì)其進(jìn)行了查處，該網(wǎng)站在收到《責(zé)令停止違法通知書》后2天停止了違法行為。[3]
[案例四] 河北省一家短信運(yùn)營(yíng)商因經(jīng)營(yíng)氣象短信業(yè)務(wù)與氣象主管部門發(fā)生爭(zhēng)議，該省11市氣象行政部門分別對(duì)該短信運(yùn)營(yíng)商下達(dá)行政處罰書，并引發(fā)了11起行政訴訟。6月13日，石家莊市橋西區(qū)人民法院開庭審理其中的一起行政訴訟糾紛。[4]
2. 社會(huì)質(zhì)疑及解析
類似的案例隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是氣象信息與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨緊密的今天，將會(huì)越來越多。信息社會(huì)里信息會(huì)帶來的經(jīng)濟(jì)利益勢(shì)必會(huì)使一些企業(yè)或個(gè)人把目光盯到天氣預(yù)報(bào)上來，如案例三、四中的網(wǎng)站和短信運(yùn)營(yíng)商。人民生活節(jié)奏加快，生活品質(zhì)提高，對(duì)氣象服務(wù)的要求也多樣化，從而使一些服務(wù)行業(yè)盲目代發(fā)天氣預(yù)報(bào)這樣的好心辦壞事，如案例一、二中的報(bào)社和公交公司。
對(duì)于兩種情況下的違法處理，均有法可依，但也都受到了人們的質(zhì)疑。
2．1 質(zhì)疑一：氣象部門獨(dú)占?xì)庀笮畔①Y源，并以壟斷發(fā)布權(quán)，是一種壟斷行為。
03年科技日?qǐng)?bào)發(fā)表的《熱點(diǎn)聚焦：中國(guó)氣象怎樣走向市場(chǎng)》就已開始關(guān)注這個(gè)問題。[5]而氣象部門到底是不是壟斷？究竟一個(gè)什么樣的市場(chǎng)中什么樣的行為才構(gòu)成壟斷？我們不妨從法律角度入手，在尚未正式出臺(tái)的《反壟斷法》（草案）中我們可以看到：第三條： 本法規(guī)定的壟斷行為包括：（一） 經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議；（二） 經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位；（三） 具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。前款第（一）項(xiàng)所稱壟斷協(xié)議，是指排除限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為；第四條： 本法所稱經(jīng)營(yíng)者，是指在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織。本法所稱相關(guān)市場(chǎng)，是指經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)期內(nèi)就相關(guān)商品或者服務(wù)（以下通稱商品）進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的范圍或者區(qū)域。也就是說該法給出的定義中構(gòu)成壟斷，首先是在相關(guān)市場(chǎng)中，為排除其他競(jìng)爭(zhēng)者而采取的達(dá)成壟斷協(xié)議或?yàn)E用支配地位等手段。氣象信息服務(wù)領(lǐng)域本身不構(gòu)成反壟斷法所說的市場(chǎng)地位，《氣象法》第三條強(qiáng)調(diào)：氣象工作應(yīng)當(dāng)把公益性氣象服務(wù)放在首位；氣象臺(tái)站……確保公益性氣象無償服務(wù)……，明確了氣象服務(wù)的公益無償原則。氣象服務(wù)部門不是企業(yè)，是不以贏利為目的的公共服務(wù)單位，而不是市場(chǎng)的主體。雖然在氣象服務(wù)中存在個(gè)別有償服務(wù)（見氣象法第三條）和收取部分傳播收益（見氣象法第二十五條）也只是一種探索和對(duì)公共經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充。不可否認(rèn)和可以預(yù)見的是，未來的氣象服務(wù)局部領(lǐng)域會(huì)向民間開放，并夠成合理市場(chǎng)，但目前我國(guó)還沒有形成這樣的市場(chǎng)。同時(shí)，氣象部門不是市場(chǎng)主體，也就不能稱之為壟斷了。
有專家學(xué)者指出，正是因?yàn)閲?guó)家用法律的形式來鞏固了氣象部門的壟斷地位，才造成了今天這樣無市場(chǎng)形成競(jìng)爭(zhēng)者少的局面，其實(shí)是一種國(guó)家壟斷行為。國(guó)家確實(shí)需要對(duì)一些領(lǐng)域進(jìn)行壟斷，氣象服務(wù)也包含其中。對(duì)于為國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)密切相關(guān)的行業(yè)，國(guó)家有必要完全控制其不進(jìn)入不必要的市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。并非所有的競(jìng)爭(zhēng)都導(dǎo)致進(jìn)步，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未達(dá)到可以放開的階段更是應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。以現(xiàn)在的國(guó)情來看，氣象服務(wù)氣象信息直接影響著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公眾生活，一旦失真，很可能造成嚴(yán)重的后果，甚至導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，貽害無窮。競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來不擇手段，甚至以迷信代替科學(xué)，以嘩眾取寵代替嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，那樣不但不利于氣象事業(yè)的發(fā)展，也會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)行。
當(dāng)然，國(guó)外與我國(guó)不同的氣象服務(wù)類型，也能給我們帶來一些啟示。比如英國(guó)是公私競(jìng)爭(zhēng)型，公共氣象部門既開展公益性服務(wù)，又開展商業(yè)性服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)私人公司搞商業(yè)性氣象服務(wù)，公共氣象部門與私人氣象公司在氣象服務(wù)市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)。這種制度安排，減少了政府的經(jīng)費(fèi)和精力負(fù)擔(dān)，既保證了公益性氣象服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，又引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)、日本是公私分明型，公益性氣象服務(wù)與商業(yè)性氣象服務(wù)分開進(jìn)行。公共氣象部門只搞公益無償服務(wù)，不搞商業(yè)性活動(dòng)，資料和產(chǎn)品無償提供給社會(huì)和私人公司；商業(yè)性氣象服務(wù)由私人氣象服務(wù)機(jī)構(gòu)開展。但是，公共氣象部門仍然需要政府直接撥款，公共氣象服務(wù)的提供缺少競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)，而公共氣象服務(wù)的使用也沒有財(cái)務(wù)約束。新西蘭是完全競(jìng)爭(zhēng)型，國(guó)家實(shí)行氣象信息全部商業(yè)化，國(guó)家沒有氣象部門，政府也要出錢向私人氣象公司購(gòu)買數(shù)據(jù)。而在我國(guó)，直屬于國(guó)家氣象局的華風(fēng)集團(tuán)正在做著一些有益的探索。我國(guó)加入WTO之后，氣象服務(wù)商業(yè)化行為也越來越刺激公益氣象的發(fā)展進(jìn)步。根據(jù)WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，氣象服務(wù)貿(mào)易屬于WTO貿(mào)易服務(wù)的范圍，因此國(guó)外各種類型氣象服務(wù)都將成為我國(guó)氣象服務(wù)的有力挑戰(zhàn)，氣象做為特殊服務(wù)領(lǐng)域，最多也只能是有限放開。[6]或許未來中國(guó)氣象服務(wù)領(lǐng)域會(huì)向市場(chǎng)方向發(fā)展，而那時(shí)再講壟斷避免壟斷也為時(shí)不晚。
2．2 質(zhì)疑二：氣象部門應(yīng)當(dāng)以便民原則為服務(wù)指針，不應(yīng)當(dāng)和方便民眾無謀利的行為過不去。
對(duì)于同樣僅以服務(wù)為原則，不為謀利的便民違法發(fā)布?xì)庀笮畔⒌男袨椤ｋm然他們的初衷是好的，只是為了方便人們，但做好事也要講究方法，便民不能成為違法的理由。一個(gè)真正法治社會(huì)，應(yīng)當(dāng)依法辦事，按照法律的程序來做好事，而不是隨意妄為。這樣不但容易辦錯(cuò)事，而且容易讓想辦壞事的人鉆了空子。其道理類似于慈善事業(yè)，慈善本是好事，以己之財(cái)助人一臂，但是如果沒有法律的監(jiān)管，很容易使雙方都受損，而違法者從中漁利。凡是有經(jīng)濟(jì)利益的領(lǐng)域，都會(huì)引來不法分子的注意，而非法的方式縱然有個(gè)體的便捷性，卻不利于國(guó)家的行政管理。眾多的法律案例都一再證明，法治社會(huì)做事最好的方法就是遵循法律辦事，違法辦事會(huì)偶爾給人以方便省事的快感，但久則必亂。法律是用來防范和規(guī)范做事的，因此，如果真的是把便民服務(wù)作為氣象事業(yè)的原則，那就應(yīng)當(dāng)依法辦事。
3. 氣象信息發(fā)布的法律依據(jù)
依法辦事就應(yīng)當(dāng)熟悉相關(guān)法律，我國(guó)的氣象法律也越來越完備，越來越充分起來。關(guān)于如何發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ覀儚臍庀蠓暗胤揭?guī)章中完全可以找到適當(dāng)?shù)姆椒ā?br>
3．1 統(tǒng)一發(fā)布制度
《中華人民共和國(guó)氣象法》在第二十二條中明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度。
如何做到統(tǒng)一？首先，發(fā)布的來源統(tǒng)一，氣象法第二十二條第二款中，（除各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站）其他任何組織或者個(gè)人不得向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)。
其次，發(fā)布的渠道統(tǒng)一，氣象法第二十四條規(guī)定，各級(jí)廣播、電視臺(tái)站和省級(jí)人民政府指定的報(bào)紙，應(yīng)當(dāng)安排專門的時(shí)間或者版面，每天播發(fā)或者刊登公眾氣象預(yù)報(bào)或者災(zāi)害性天氣警報(bào)。第二十五條廣播、電視、報(bào)紙、電信等媒體向社會(huì)傳播氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)，必須使用氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站提供的適時(shí)氣象信息，并標(biāo)明發(fā)布時(shí)間和氣象臺(tái)站的名稱。
為保證發(fā)布的來源和渠道的統(tǒng)一而規(guī)定了相應(yīng)的處罰，第三十八條規(guī)定違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由有關(guān)氣象主管機(jī)構(gòu)按照權(quán)限責(zé)令改正，給予警告，可以并處五萬元以下的罰款：（一）非法向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)、災(zāi)害性天氣警報(bào)的；（二）廣播、電視、報(bào)紙、電信等媒體向社會(huì)傳播公眾氣象預(yù)報(bào)、災(zāi)害性天氣警報(bào)，不使用氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站提供的適時(shí)氣象信息的；根據(jù)行政處罰法第九條，該處罰條款是有效條款。對(duì)于其中的非法發(fā)布的概念，氣象法沒有詳細(xì)說明，但從其前后法條可以看出，非法情節(jié)應(yīng)當(dāng)包括：個(gè)人或其他組織向社會(huì)發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ骷?jí)廣播、電視臺(tái)站和省級(jí)人民政府指定的報(bào)紙未安排時(shí)間版面每天播發(fā)氣象信息，廣播、電視、報(bào)紙、電信等媒體向社會(huì)發(fā)布?xì)庀笮畔⑽词褂脷庀笈_(tái)提供的信息、未標(biāo)明發(fā)布時(shí)間和氣象臺(tái)站的名稱。各地方規(guī)章也以行政許可和命令禁止等不同形式來規(guī)范氣象信息發(fā)布（如浙江省實(shí)施《氣象法》辦法）。
3．2 著作權(quán)問題
隨意播發(fā)轉(zhuǎn)載氣象信息，不僅違反了《氣象法》和地方規(guī)章，同時(shí)也違反了《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。中國(guó)氣象局刊發(fā)的《氣象預(yù)報(bào)發(fā)布與刊播管理辦法》中明確，氣象預(yù)報(bào)屬于氣象科技成果，制作和發(fā)布單位對(duì)其享有所有權(quán)，并受有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)。氣象預(yù)報(bào)信息是氣象臺(tái)站工作人員的職務(wù)行為，根據(jù)著作權(quán)法規(guī)定，由法人或者非法人單位主持，代表法人或者非法人單位意志創(chuàng)作，并由法人或者非法人單位承擔(dān)責(zé)任的作品，法人或者非法人單位視為作者。因此氣象部門是預(yù)報(bào)信息的合法著作權(quán)人，理應(yīng)受到法律的保護(hù)。著作權(quán)法規(guī)定，使用他人作品應(yīng)當(dāng)同著作權(quán)人訂立合同或者取得許可。
因此，筆者認(rèn)為，非氣象部門發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ⒁獾剑谀承┲朴喌牡胤揭?guī)章中有明確的行政許可規(guī)定的省份，應(yīng)當(dāng)按照行政許可程序辦理。氣象部門正當(dāng)行使審批和監(jiān)督的職能，并收取適當(dāng)費(fèi)用用于氣象事業(yè)發(fā)展。對(duì)于無明確規(guī)定行政許可的省份，個(gè)人及其他組織無權(quán)發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ床荒馨l(fā)布，否則就是違法。對(duì)于正當(dāng)使用氣象信息的組織或個(gè)人，可以和氣象臺(tái)站簽定使用協(xié)議，但該使用不應(yīng)當(dāng)涉及發(fā)布。
而氣象部門在遇到違法發(fā)布?xì)庀笮畔⑿袨闀r(shí)，不但可以依照行政法律程序，對(duì)違法人員和組織進(jìn)行行政處罰，同時(shí)氣象臺(tái)站做為氣象信息的著作權(quán)人，還可以依照著作權(quán)法，對(duì)違法使用氣象預(yù)報(bào)信息的侵權(quán)行為人要求民事賠償。
4. 一些建議
雖然關(guān)于氣象信息的非法傳播問題，法律已經(jīng)做了詳盡的規(guī)定，我們從國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和當(dāng)前國(guó)情的角度能夠理解國(guó)家對(duì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度，但對(duì)于非法傳播氣象信息的執(zhí)法工作以及氣象部門對(duì)氣象信息的發(fā)布工作仍任重道遠(yuǎn)。
首先，需要做好普法工作。雖然氣象部門是科研單位，以科技研發(fā)為主導(dǎo)。但科學(xué)離不開法律的規(guī)范和幫助，沒有法律的指導(dǎo)和防范，氣象工作就很難做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，服務(wù)人民。所以就需要?dú)庀蟛块T在致力于科學(xué)研究的同時(shí)，不忘普法宣傳；在科學(xué)普及的同時(shí)，讓氣象法同樣深入民心。只有這樣，才能讓人民理解，只有這樣，才能保障氣象事業(yè)順利進(jìn)行。做好社會(huì)普法工作，其中尤為重要的是對(duì)媒體的普法，現(xiàn)階段媒體具有相當(dāng)大的輿論引導(dǎo)能力。而在違法事件發(fā)生后，某些媒體的唯恐天下不亂心理，也刺激了很多不懂法律的民眾的違法熱潮，這固然是媒體監(jiān)管上的疏漏，但也是新聞自由很容易帶來的副產(chǎn)品。這就需要?dú)庀笃辗üぷ魇紫茸龅较绕彰襟w，讓媒體先知道法律，明白法律，并代為解釋法律，從而讓大眾了解法律。因此，先普媒體是做好氣象普法的一個(gè)便捷有效的方式。
其次，氣象執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法。氣象執(zhí)法存在著發(fā)現(xiàn)難，相關(guān)法規(guī)少等困難，這就要求氣象執(zhí)法更要做到規(guī)范嚴(yán)格。氣象法其實(shí)質(zhì)是實(shí)體法，而氣象法缺乏程序法規(guī)，所以更多的時(shí)候，只能依靠行政訴訟法、行政處罰法和行政許可法等行政相關(guān)法律。因?yàn)闅庀蟛块T的行政主體性質(zhì)，所以在氣象法律訴訟中使用行政訴訟規(guī)則是符合氣象法律特性的。但我國(guó)一向有重實(shí)體輕程序的弊病，加之氣象法的公益優(yōu)先原則，很容易造成氣象行政訴訟只追求實(shí)體公正而忽略程序公正。
再次，氣象信息服務(wù)要跟上時(shí)代步伐。許多的違法發(fā)布行為的發(fā)生，正是因?yàn)闅庀蟛块T自身的服務(wù)并沒有完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有全面的考慮到人民的需要，因此才刺激了一些公司企業(yè)以此做為其盈利的手段。正是服務(wù)的滯后，才給不法分子創(chuàng)造了“市場(chǎng)”，同時(shí)也給自己造成“壟斷”的負(fù)面影響。《國(guó)務(wù)院下發(fā)加快氣象事業(yè)發(fā)展的若干意見》中強(qiáng)調(diào)：應(yīng)拓展氣象信息發(fā)布渠道，引導(dǎo)有關(guān)媒體、網(wǎng)絡(luò)和通信運(yùn)行企業(yè)積極配合氣象主管機(jī)構(gòu)做好氣象信息的播發(fā)工作，以氣象警報(bào)、廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信息等多種形式及時(shí)發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)報(bào)警報(bào)信息，擴(kuò)大氣象信息的公眾覆蓋面，建立暢通的氣象信息服務(wù)渠道，提高公共氣象服務(wù)的時(shí)效性。
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