[ 李長健 ]——(2007-4-26) / 已閱18921次
我國食品安全監管模式的反思和重構
李長健 * 張鋒**
（華中農業大學 湖北 武漢 430070）
（本文發表于《經濟師》2006年第六期）
作者簡介李長健，華中農業大學文法學院教授，法學系主任，經濟法學碩士生導師，武漢大學法學院法學博士生，湖北省法經濟學研究會副會長，武漢市經濟法研究會副會長，主要從事經濟法學、國際經濟法和“三農”法律問題研究。張 鋒，安徽渦陽人，華中農業大學文法學院，主要研究方向:經濟法學、行政法學。
摘 要：食品安全是一個復雜的社會問題，各個國家都對食品安全監管高度重視，我們通過對我國食品安全監管模式的反思，結合我國政府主導型社會的背景，在政府主導型社會的基礎上構建政府主導下的食品安全綜合性監管模式。
關鍵詞：食品安全監管 第三部門 綜合性監管模式
Abstract: Food’s safety is a very complicated social problem, Every country take great attention to Food’s safety supervising, We may construct a synthetical supervising pattern under government dominant, from considering the government Food’s safety supervising, and at the base of government dominant society.
Key word: Food’s safety No Government Organization Synthetical supervising pattern
2005年從“蘇丹紅”事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石綠、致癌薯條，食品安全的問題引起全社會的關注。“民以食為天，食以安為先”，國家食品安全是人類生存和發展的基礎，它關系到每個食品消費者的切身利益、社會的穩定和社會公共利益。試想一個國家連公民的食品安全都不能保障，那么它的職能如何實現？它又怎能代表公民的利益、實現社會公共利益可持續化發展呢？我們面對食品安全問題的挑戰，我們不得不追問和反思我國的食品安全監管制度、監管機制和監管模式？
一、我國食品安全監管模式的理性反思
（一）、公權力視角下食品安全監管的反思。我國長期實行高度集中的計劃經濟體制，政府控制了社會的各個方面，對食品安全的監管也作為一種行政權力，完全由政府代表國家行使監管權力。改革開放之后，引入市場機制，但是我國是政府主導下市場經濟改革，并在此基礎上形成政府主導型的社會。它是不完善的政府和不完善的市場的混合，市場失靈必然導致市場壟斷、外部性問題、信息不對稱、道德風險和逆向選擇等問題，所以在食品安全領域，政府作為社會公共利益的主要代表，政府公權力是必須涉入的，運用政府公權力在立法、執法、司法、法律監督方面具有天然的成本優勢。因為政府食品安全監管立法權、執法權、司法權是一種純粹的公共產品，根據新制度經濟學的理論，它的資產專有性程度高，提供替代產品供給的成本代價高昂，并且很難獲得法律上的權威性；若由私權利主體在食品安全監管立法、執法、司法方面供給，它的經濟成本、社會成本是巨大的，不能發揮政府權力的規模成本優勢、政府公信力優勢，也必將造成社會監管成本的增加。
由于政府的理性經濟人假設，必然出現政府監管失靈、低效問題，導致政府供給公共產品的社會成本增加。我們可以從以下幾個方面分析：第一，食品安全監管的產權難以界定清晰，而產權不清晰導致信息不對稱，政府官員在缺乏有效的激勵制約機制下，很容易被食品利益集團“捕獲”，可能出現權力異化、出租和尋租，出現政府監管行為與監管收益的“弱相關”的現象，導致政府監管行為違背社會的公共利益；第二，政府對食品安全監管的單一供給模式，公眾對監管制度沒有可選擇性，政府在沒有相應競爭壓力的情況下，缺乏制度創新的動力，致使行政監管的效率低下，不能及時滿足社會對食品監管需求，出現制度需求和制度供給的不均衡。在新制度經濟學看來，在制度供給和制度需求不均衡的情況下，產權難以界定清楚，社會資源會產生巨大的浪費，增加整個社會的交易成本；并且食品安全監管直接關系地方經濟利益的得失，使得地方政府對新制度抵制、修正，阻礙新制度的實施；第三，政府監管的的成本巨大，導致政府不愿意或者沒有能力監管。因為食品安全技術性、專業性很強，而受監管主體在技術上往往擁有信息成本優勢，政府要想對受監管主體有效監管，必須在相關的技術、專業、行業投入巨大的人力、財力、物力、精力，形成龐大的官僚組織，直接增加政府監管成本，甚至，政府考慮到財政預算，監管的成本收益，不愿意提高監管能力；第四，政府監管行為的單方性、強制性、剛性， 導致行政監管行為的不易接受性，受監管主體可能會對監管行為不服，導致監管執行困難，增加行政的執行成本，也會引起不必要的爭端，增加社會的訴訟成本；并且政府行為的單方性，信息不能在政府、受監管主體和消費者之間有效溝通，致使制度供給的非合意均衡，出現“零和博弈”和“負和博弈”，政府監管達不到帕累托最優效果。[1]
（二）私權利視角下食品安全監管的反思
私權利主體包括食品企業的投資者、生產者、經營者、消費者等，他們都可以成為食品安全監管的主體，其中消費者與食品安全利益關系最大，并且其他私權利主體在一定的程度上本身也是消費者，所以在這里我們主要反思消費者監管模式。食品安全關系到每個消費者的切身利益，他們的監管行為和監管收益“強相關”，他們對食品安全監管的動力最強，呼聲最大，他們通過各種渠道對相關主體施加壓力，通過公民的投票權、結社權推動國家、第三部門的監管，他們是食品安全監管的基礎力量；食品消費者代表的利益主體最廣泛，利害關系最明確，他們可以通過消費者購買指數消費者對受監管主體的經濟利益進行影響，使受監管主體認識到食品安全關系到自身的經濟利益、利潤；同時食品消費者也可以通過訴訟等法律方式實現對受監管主體的監督，加大受監管主體的機會主義行為的成本，使他們在巨大的經濟成本壓力下規范運作，降低社會成本；最后食品消費者的直接監督行為，在一定程度上制約了受監管主體的機會行為，也在另一方面節約了政府、第三部門的監管成本。
雖私權利主體監管行為和收益“強相關”，但不一定必然促成“正相關”。由于信息的不對稱，食品供給者具有明顯的信息成本優勢，他和消費者之間存在嚴重的信息不對稱，食品消費者獲得食品安全信息的成本高昂，也不可能在購買食品時收集所有相關的食品安全信息；另外食品安全信息具有專業性、技術性特點，普通的消費者也不具有收集、分析、判斷的能力，并且信息收集、分析、處理的成本巨大；還有一些安全隱患需要較長的時間才能發現，如果這也需要消費者自我鑒別，也是成本高昂，也不具有可操作性；普通消費者提起食品安全訴訟，面對的是實力雄厚的企業，食品安全的舉證需要較強的專業性，消費者在舉證責任方面也很困難，這也增加了消費者的訴訟成本；還有食品安全關系重大，一旦發生事故，它的社會危害后果不堪設想，比如“公地悲劇”的出現，這些都論證了消費者個體食品安全監管的社會成本巨大，不具有可操作性，不利于保障消費者的基本權利。
二、我國食品安全監管模式合理重構的路徑選擇
（一）、社會權力視角下的食品安全監管
通過對公權力視角下食品安全監管和私權力視角下食品安全監管的反思，我們可以看到兩種監管導致的“市場失靈”和“政府失靈”，監管缺乏多元性、公開性、互動性、參與性和開放性。為提高監管的效率，我們可以將視角轉向社會權力領域，引入社會的力量、資源和組織，而第三部門契合了社會權力融入食品安全監管的需要。
第三部門是指，以供給準公共產品為主要取向，不以盈利為主要目標，不具有強制性，實行自愿和自治式運作，獨立于政府主體和私人主體之外的民間組織機構。[2]它具有以下特征：第一，準公共性，它的設立是為了實現和維護以社會整體利益優化，主要供給準公共產品，不以供給私人產品為主要取向，不以盈利為主要目的，既沒有私人主體的唯利性，也不象政府那樣具有超市場性，雖然也要引入競爭機制，但它面向市場但不屈從于市場、超脫于市場但不能超越于市場；第二，非強制性，即完全不能（或主要不能）像政府部門那樣借助于政府機器的強制力量來開展活動，也就是說，它應當主要靠自愿和自治的方式來運作；第三，民間性，即它在法律地位上是不能是政府的附屬物，在人員任免上不能是政府編制，在業務活動上不能是政府命令或包辦，這也是獨立性的要求和表現，即它必須同時既獨立于政府部門之外，又獨立于私人部門之外，以保證它的管理規范、公平、公正，平衡協調政府和私人之間的關系，使它的管理更有可執行性，可接受性；第四，專業性，食品的安全信息具有較高的技術性、專業性，而且受監管者總是具有信息成本優勢，這就需要第三部門主體具有專業性，能在相關的專業、行業、領域提供專業的服務，平衡各主體信息不對稱之間的矛盾。并且第三部門是公眾組織，它代表相關利益群體的公共利益，能更好的協調政府、受監管主體和消費者的利益關系，促使第三部門的食品安全監管行為與監管收益“正相關”。
第三部門所具有的特征，使它對食品安全監管時更具有效率性、公正性、互動性、可接受性、專業性、參與性和開放性，降低具體食品安全監管的社會成本。第一，降低食品安全監管的立法、執法、司法成本。第三部門的融入，促成了政府、受監管主體、消費者之間的互動，一定程度上克服了信息不對稱，使國家在進行食品安全的立法時，充分考慮了其他監管主體和利害關系人的利益，增加了國家食品安全立法的科學性；第二，第三部門在提供技術、標準方面的專業、中立、公正，提高了食品安全監管的權威，增加社會受監管主體對監管行為的接受程度，使食品監管的規定利于執行，減少了食品安全監管的執行成本；食品安全監管立法的科學完善，執行的可接受性，減少了監管方面的糾紛，減少了不必要的訴訟成本，減輕國家司法資源的壓力；第三，降低社會的交易成本。第三部門具有開放性、互動性、多元性和參與性，可以在政府、消費者、受監管主體之間搭建了信息平臺，食品安全信息低成本的向公眾公開，消費者易于收集、分析、判斷食品安全信息，相關主體在較低的信息成本下進行交易，降低了食品交易的契約成本，增加消費者對食品安全的信心指數，提高消費者的消費信心，增加社會的經濟收益；第四，降低食品安全監管制度的供給、變遷、創新的成本。由于政府、第三部門、消費者共同參與對食品安全的監管，首先在數量上增加了公共產品的供給，即增加了社會的總收益。再者，三元主體的供給，勢必出現有效的競爭格局，在巨大競爭的壓力下，供給主體必將提高供給的質量；三元監管主體之間是合意均衡，信息合理高效流動，監管制度更易于實現相對均衡，加快制度變遷的周期，降低食品安全監管的制度變遷成本；三元監管主體之間的有效競爭，增加了整個社會監管制度創新的動力。
（二）、政府主導下的食品安全綜合監管模式的構建
我們通過對公權力和私權力在食品安全監管方面的反思，引入社會權力、力量、資源對食品安全進行監管，社會權力能有效得平衡政府、受監管主體、私權利主體的利益關系，克服食品安全監管中的信息不對稱問題以及市場經濟中的外部性、道德風險和逆向選擇。但是我國長期實行計劃經濟體制，我國的市場經濟改革也是政府主導下的改革，政府權力無處不在，并且長期形成了“大政府”和“小社會”、“強政府”和“弱社會”的局面，所以我國的食品安全監管也必須建立在政府主導的基礎上，尤其是我國目前是社會轉型期和政府轉軌期，是不完善的市場和不完善的政府并存，若離開政府的主導進行食品安全監管是難以想象的，也難以實現食品安全監管的社會公共利益。政府主導下的食品安全綜合監管體系可以實現監管行為和監管收益的“協調、可持續性正相關”。
1、政府強化在食品安全立法、執法、司法方面的監管。
第一，強化食品企業的市場準入標準。建立嚴格的食品企業市場準入制度，從源頭上禁止不合格食品企業進入市場，是食品安全防護網的首要防線。我國法律應該明確食品經營企業具備的衛生條件和檢測手段，對食品企業的立項、安全狀況進行實質性審查，增加對食品企業的投資者和管理者強制性的培訓和實質性的、不流于形式的考核，強化企業的社會責任；第二，整合我國食品安全相關的法律體系。我國目前對食品安全監管的主要法律法規有《食品衛生法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》等，這些法律存在交叉、重疊、矛盾、空白，對同一食品違法行為，法律又不同的規定，有些規定甚至是矛盾的，但對有些違法行為，卻出現法律的空白，沒有相應的法律去規范，導致執法上的混亂；第三，組建政府監管的綜合機構，提高監管效率。建立一個立法、行政、司法三權合一且跨地區、跨部門、跨行業的橫向監管機構，以中立者的身份在政府、受監管主體、消費者之間保持均衡，通過建立激勵機制，實現監管的專業化和規�；�；第四，加大受監管主體的違法責任后果。食品企業是理性經濟人，也具有機會主義傾向，它們在進行食品的供給時，擁有較大的信息成本優勢，如果對違法后果的預期成本低于違法收益，它們會盡一切努力實現自我利益最大化，不惜損人利己，公然違背政府法律，甚至損害社會整體利益。所以必須加大違法責任后果，綜合運用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，對受監管主體以經濟、能力、商譽處罰，增加受監管主體的違法成本，使它在巨大經濟、法律、社會成本的壓力下克制機會主義行為。正如孟德斯鳩所言“雖然欲望可能會促使他們做壞人，然而利益卻阻止他們這樣做”。[3]
2、政府加大對第三部門的培育和支持。
第一，政府應通過立法確定第三部門的法律地位。目前我國第三部門主體的數量有限，質量不高，不能滿足對食品安全監管的需求，并且我國第三部門的法律地位不高，沒有完全獨立的法律地位，在人事、業務、財務上受行政機關很大的限制。而隨著經濟的發展，第三部門的監管將成為食品安全監管的重要力量，所以要大力發展第三部門，賦予其獨立的法律地位和法律人格，使他們能獨立得做出行為，政府也要把具體的食品安全管理權限回歸給第三部門，使他們擁有準公共權力，保障它們的獨立性、權威性、公正性；[4]第二，政府培育體系完整的第三部門組織。第三部門組織是監管食品安全的重要力量，要實現監管的作用，必須建立完整的組織體系，即建立制定食品安全標準的機構、食品安全的檢測機構、食品安全的風險評估機構、食品安全信用評估機構、食品安全的信息收集、分析、披露機構，各機構分工合作，相互獨立，相互配合，共同實現對食品安全的監管。第三，政府建立綜合性監管網絡，綜合性監管本質是整合社會資源，利用整個社會的力量來實現監管目標，即調動政府立法、執法、司法監管、第三部門具體業務管理、媒體輿論監督、個人的起訴監督等，并利用網絡平臺，及時通報、發布食品安全的信息，并且實現在各監管主體之間信息共享，降低公眾收集食品安全信息的成本。
3、政府確保消費者的權利，建立消費者監管的利益驅動機制。
第一，確保消費者個人的知情權、選擇權、公平交易權、依法訴訟權等。無論是政府主體的監管，還是第三部門的監管，都是由具體的個人來操作，而每個具體的個人都將扮演消費者的角色，最終落實到每個消費者的知情權、選擇權、公平交易權、依法訴訟權，也就客觀上推動政府主體監管和第三部門主體的監管的實施；另外，消費者個人利益受到侵害，也最有動力對政府和第三部門施加壓力，比如，向消費者協會投訴或者向人民法院起訴，來促使他們履行監管義務，實現對食品安全的依法監管。第二，建立消費者監管的利益驅動機制。消費者也是經濟人，是市場中的弱勢群體，在維護自己的權利時也要考慮成本收益，尤其是對抗實力強大的企業，所以政府要建立利益驅動機制，用利益來引導消費者的行為，提高消費者監管的動力。[5]政府盡量提供充分的食品安全信息，以克服信息不對稱，促使消費者有能力進行更有的效的監管。減輕消費者在食品安全訴訟中的舉證責任，延長起訴時效，提高受監管主體對消費者的民事賠償標準，使消費者愿意起訴維護自己的權利。同時，政府要加大宣傳，正確引導消費者健康消費，減少消費者的道德風險和逆向選擇的概率。
參考文獻：
[1]楊龍,王騷.政府經濟學[M].天津：天津大學出版社,2004.
[2]王建芹.第三種力量——中國后市場經濟論[M].北京：中國政法大學出版社，2003.
[3]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁譯，商務印書館，1982.
[4]李長建,張鋒.一種社會性監管模式——中國食品安全監管模式的理性回歸[J].重慶社會科學，2006（3）
[5] ]李長健、陳占江.我國食品安全問題及其原因分析[J].中國科技信息，2005,（16）
