[ 李長健 ]——(2007-4-26) / 已閱18067次
社會性監管模式：中國食品安全監管模式研究
李長健 * 張鋒**
（本文發表于《廣西大學學報（哲社版）》2006年第五期）
作者簡介：李長健，男，湖南湘西人，華中農業大學文法學院教授，法學系主任，經濟法學碩士生導師，武漢大學法學院法學博士生，湖北省法經濟學研究會副會長，武漢市經濟法研究會副會長，主要從事經濟法學、國際經濟法和“三農”法律問題研究。 張 鋒，男，安徽渦陽人，華中農業大學文法學院。
摘 要：社會契約論的發展形成二元架構到三元架構的理論基礎，對食品安全監管這一公共產品或準公共產品供給引入競爭機制，運用交易成本、監管成本、執行成本、訴訟成本、信息成本、制度均衡成本等經濟參數，分析了政府主導型監管、市場基礎型監管和社會中間層主體監管的效益。并在整合現有社會監管資源的基礎上，我們提出了構建社會性監管模式的路徑選擇。
關鍵詞：食品安全監管 動態社會契約論 社會性監管模式 模式整合 利益機制
Sociality supervising mode: Research on the development of Chinese food security supervising mode
Abtract：The development of social contract theory has formed a theoretics foundation of duality-frame into ternary-frame, and introduce competition mechanism into food security supervising, a commonable production ( or say a grant commonable production) . We exert some economic parameter as trade cost, supervising cose, executive cost, lawsuit cost, information cost and systematical equilibrium cost, anlyzed the benefits from government-dominanting supervision, market-base supervision and society mesosphere-principal supervision, and indicated a route selection of building up a sociality supervising mode on the base of conforming social supervisal resource in existence.
Key word: Food security supervision; Society contract theory; Social supervising mode; Mode conformity; Interest mechanism
食品安全是人類生存和發展的基礎，它關系到每個食品消費者的切身利益、國家的安全和社會的穩定。傳統理論認為，政府監管是食品安全監管的主導力量，隨著社會情勢的變遷，社會關系的復雜化和分割化，政府職能體現出需求膨脹和管制約束的雙重特征，單一的政府監管不能單獨實現食品安全監管的職能。食品安全監管領域出現分散化的權力架構和多元化的主體結構，市場主體和社會中間層主體參與到食品安全監管中來，形成政府主體、市場主體、社會中間層主體共同監管的局面。我們應該整合現有的食品安全監管模式、資源、力量，建構多元、動態、平衡的社會性監管模式來實現對食品安全的有效監管。
一、 社會契約理論發展——二元社會結構到三元社會結構的形成
傳統的社會契約論構建了“政治國家——市民社會”的兩元架構，隨著社會的經濟、政治、文化發展變化，兩元架構下出現了“市場失靈”和“政府失靈”的現象，于是社會對社會結構提出了新的需求，動態的社會契約論也就應運而生。動態社會契約論包括兩層內涵：一方面，人們將部分權力讓渡給某個主權者——即政府（國家）。由于社會情形的變遷，又將部分權力讓渡給一些社會中間層組織；政府為了保障人們的安全、自由、正義、公平、秩序、效率，也將一些人們讓渡的權力，讓渡給社會中間層組織。另一方面，社會中間層——社團既是其成員締結契約的結果，又是人們與政府締結契約的結果，因此在其社會與契約的雙重關系中，根據社會地位（角色）即身份不同，分別施加不同的影響，即保持人們交易過程中的“校正公平”。動態的社會契約論以新自然法思想與社會連帶主義思想為底蘊，彌補了社會契約論的不足與契約自由的流弊，構建了從政府、個人的二元社會主體結構到政府、社會中間層組織、個人三元社會主體結構，并且形成了三元互動結構下權利形態：第一，以人們手中掌握的不斷締約能力——即憲法上規定的結社權，不斷對政府（國家）施加壓力，迫使各國政府不斷改善，滿足社會公共需求；第二，使公共利益的單一代表制（政府）轉化為公共利益的多個代表制（政府、社團、個人），形成公共利益代表者的有效競爭機制；第三，社會中間層主體藉此取得合法權利，能夠增強其成員收集信息的能力，強化其判斷力。[1]社會動態理論的確立，從自然法、契約論的角度論證了公共產品供給主體多元化的合法性和合理性，是政府主體監管、社會中間層主體監管、市場主體監管進行合理的產權配置的理論基礎。食品安全監管作為公共產品或準公共產品，它的供給主體可以是政府主體，也可以是社會中間層主體和市場主體，使它們在三元互動格局進行有效的競爭，并形成以政府監管為主導、以市場監管為基礎、以社會中間層監管為主體的社會性監管模式。
二、監管模式的變遷——中國食品安全社會性監管中各主體監管的效益分析
由于我國長期形成“大政府”和“小社會”的社會結構，政府權力滲透到社會的各個角落，公民社會的力量非常薄弱且缺乏公民結社的傳統。改革開放之后引入市場機制，但在政府主導下市場經濟改革中沒有形成完善的市場經濟，我國是不完善的政府和不完善的市場的混合。所以，我國食品安全監管主體的順序是政府監管主體、市場監管主體和社會中間層主體，但是食品安全監管處于監管主體分散化的和監管資源的浪費化，雖然政府主體、市場主體和社會中間層主體都參與對食品安全進行監管，它們都是社會性監管模式中的主體，但并沒有實現監管資源的有效整合和監管主體的多元協調互動。
（一）政府監管：社會性監管模式中主導型監管效益分析
國家食品安全是人類生存和發展的基礎，它關系到一個國家食品企業之間的良性競爭、行業的健康發展，關系到食品企業在國際市場上的地位和競爭力，最重要的是它關系到每個食品消費者的切身利益、社會的穩定和社會公共利益。試想一個國家連公民的食品安全都不能保障，那么它的職能如何實現？它又怎能代表公民的利益、實現社會公整體利益可持續化呢？食品安全這一公共領域，政府作為社會公共利益的主要代表者，政府公權力是必須涉入的，運用政府公權力對食品安全監管，在立法、執法、法律救濟、法律監督具有天然的成本優勢。食品安全監管立法權、執法權、司法權是一種純粹的公共產品，根據新制度經濟學的理論，它的資產專有性程度高，提供替代產品的成本代價高昂，并且很難獲得法律上的權威性。食品安全監管關系到國計民生、政府職能的實現、社會的穩定，若由市場主體或社會中間層主體在食品安全監管立法、執法、司法的供給，它的經濟成本、社會成本是巨大的，不能發揮政府權力在這一領域的規模成本優勢、政府公信力優勢，并且一旦失控，可能造成社會巨大的損失。
政府對食品安全進行監管，需要巨大的運行成本。第一，政府在某種程度上是經濟人，也是有限理性的，也要追求自己利益的最大化，在制定、運行相關的食品安全監管制度時，也要考慮成本收益，它可能會為了政府利益而忽視個體利益、社會公共利益，甚至直接損害個體利益、社會公共利益。由于政府的行政官僚組織龐大，缺乏有效的績效考核機制，政府官員可能在理性經濟人的支配下，導致政府權力異化，出現權力設租、尋租現象，使公共產品的供給違背初始目標；第二，政府對食品安全監管的單一供給模式，使公眾對供給的公共產品缺少可選擇性，政府在沒有任何競爭壓力的情況下，可能致使行政效率的低下，行政管理成本增加；由于政府行政權力的單方性、強制性、剛性， 導致行政監管行為的不易接受性，受監管主體可能會對監管行為不服，導致監管行為的執行困難，增加行政的執行成本，也會引起不必要的爭端，增加解決糾紛的成本，使我國原本有限的司法資源更加緊張，社會的訴訟成本增加；第三，政府若既作為食品安全監管的供給者，又同時履行監管者的角色，在沒有相應的競爭機制的壓力下，在監管成本的約束下，政府缺乏食品監管制度供給的創新動力，導致制度供給與制度需求之間失衡。在新制度經濟學看來，在制度不均衡的情況下，產權難以界定清楚，社會資源會產生巨大的浪費，增加整個社會的交易成本；[2]第四，政府食品安全監管的技術性、專業性有限，而受監管主體在技術上往往擁有信息成本優勢，政府要想對受監管主體有效監管，必須在相關的技術、專業、行業投入巨大的人力、財力、物力、精力，直接增加了政府食品安全監管的運行成本。
（二）社會中間層監管：社會性監管模式中主體型監管效益分析
社會中間層組織是指，以供給準公共產品為主要取向，不以盈利為主要目標，不具有強制性，實行自愿和自治式運作，獨立于政府主體和私人主體之外的組織機構。它具有以下特征：第一，準公共性，它的設立是為了實現和維護以社會整體利益優化，主要供給準公共產品，不以供給私人產品為主要取向，不以盈利為主要目的，它面向市場但不屈從于市場、超脫于市場但不能超越于市場；第二，非強制性，即完全不能（或主要不能）像政府部門那樣借助于政府機器的強制力量來開展活動，也就是說，它應當主要靠自愿和自治的方式來運作；第三，獨立性，即它在法律地位上是不能是政府的附屬物，在人員任免上不能是政府編制，在業務活動上不能是政府命令或包辦，以保證它的管理規范、公平、公正，平衡協調政府和私人之間的關系；第四，專業性，食品的安全信息具有較高的技術性、專業性，而且受監管者總是具有信息成本優勢，這就需要社會中間層主體具有專業性，能在相關的專業、行業、領域提供專業的服務，平衡各主體信息不對稱之間的矛盾。[3]
社會中間層主體所具有的特征，使它在供給（準）公共產品時更具有效率性、公正性、適應性、可接受性、專業性、獨立性，降低具體食品安全監管的成本。第一，降低執行成本，社會中間層組織具有獨立性、民間性、專業性，它作出的行為相對專業、權威、可接受性，使受監管主體樂意接受具體的管理、處理行為，減少食品安全監管的執行成本，同時監管的可接受性，降低了食品安全糾紛出現的概率，節約了司法資源，降低了訴訟成本；第二，降低了交易成本，社會中間層主體的專業性、獨立性、增強了受監管主體之間的信任、消費者對食品生產企業的信任，大大降低了市場主體信息收集的成本、談判成本、簽訂契約的成本。社會中間層主體的專業性，使他們在制定一些監管標準、檢測的手段時更加科學具體，可以更好的實現對受監管主體的監管，減少受監管主體的機會主義傾向，減少消費者和其他企業的額外成本；第三，降低監管制度均衡成本，制度的每次均衡都是在很多次制度博弈的結果，社會中間層組織構建了政治政府和市民社會之間的橋梁，使有效的信息在政治國家和市民社會之間順利傳遞，減少制度需求和制度供給平衡的周期與頻率，降低了制度均衡的成本；[4]第四，社會中間層主體的有效監管，減少政府監管的成本，減少食品安全事故發生的概率，直接降低社會運行成本。當然，社會中間層主體的存在也需要運行成本，也有自己的利益追求，也可能會出現一些異化和尋租。目前對轉基因產品的推廣，很多中間層主體受利益驅動都提倡推廣，但轉基因食品安全性沒有得到科學的認定，一旦發生事故，后果損失難以計算，所以政府也要對社會中間層主體進行必要的監管，增加政府對中間層主體監管的成本。但社會中間層主體在日常具體的監管中，在技術性強、專業性強的領域有較大的監管成本優勢，并且政府相對容易對社會中間層主體進行有效監管，監管的社會邊際收益大于社會邊際成本。
（三）市場監管：社會性監管模式中基礎監管效益分析
市場活動主體包括食品企業的投資者、生產者、經營者、消費者等，他們都是食品安全監管的市場主體，但是消費者與食品安全利益關系最大，其他市場主體在一定的程度上本身也是消費者，所以在這里我們主要討論消費者監管的成本收益問題。根據我國消費者權益保護法的規定，消費者有以下權利：（1）追求安全的權利；（2）知情權；（3）選擇權；（4）公平交易權；（5）依法求償權；（6）監督批評權。這些法定權利為消費者對受監管主體的監管提供合法、合理的依據。食品安全關系到每個消費者的切身利益，他們對食品安全監管的動力最強，呼聲最大，他們通過各種渠道對相關主體施加壓力，通過公民的投票權、結社權推動國家、社會中間層的監管；食品消費者代表的利益主體最廣泛，利害關系最明確，他們可以通過消費者購買指數對受監管主體的經濟利益進行影響，使受監管主體認識到食品安全關系到自身的經濟利益、利潤；同時食品消費者通過訴訟等法律方式實現對受監管主體的監督，加大受監管主體的機會主義行為的成本，使他們在巨大的成本壓力下規范運作；最后，食品消費者的直接監督行為，在一定程度上制約了受監管主體的機會行為，也在另一方面節約了政府、社會中間層主體的監管成本。
對于食品消費者來說，食品供給者具有明顯的信息成本優勢，他們之間存在嚴重的信息不對稱，食品消費者獲得食品安全信息的成本高昂，不可能在購買食品時收集所有相關的食品安全信息；另外食品安全信息具有專業性、技術性特點，普通的消費者也不具有收集、分析、判斷的能力，并且信息收集、分析、處理的成本巨大；還有食品安全隱患需要較長的時間才能發現，如果這也需要消費者自我鑒別，也不具有可操作性，而且成本高昂；普通消費者提起食品安全訴訟，因為信息的不對稱，食品安全的舉證需要較強的專業性，所以在舉證方面比較困難，這也增加了消費者的訴訟成本；還有食品安全關系重大，一旦發生事故，它的社會危害后果不堪設想，比如“公地悲劇”的出現，這些證明了消費者個體食品安全監管的社會成本巨大，不具有可操作性，不利于保障消費者的基本權利。
三、監管模式的發展——中國食品安全社會性監管模式整合的路徑選擇
食品安全社會性監管模式是一種整合政府資源、社會資源、個人資源的綜合性監管模式，它是以政府監管為主導，以社會中間層監管為主體，以市場監管為基礎，合理配置食品安全監管的權力，實現制度供給和需求的相對均衡，以降低社會監管成本，實現社會福利最大化、可持續性化的一種監管模式，它具有動態性、多元性和平衡性的特點。
（一）建規范促監管：加強政府主體食品安全監管的制度保障
我們要實現食品安全的長期有效監管，必須建立相應的法律制度保障。第一，對政府食品安全監管體制進行改革。我國的食品監管部門主要有農業部、衛生部、國家質量監督檢疫總局、國家工商總局、國家食品藥品監督管理局，實施“一個監管環節有一個監管部門”的原則，采取“分段監管為主”，“品種監管為輔”的方式，導致監管的效率低下、可操作性不強和協調性差。我們可以實施“在宏觀上各行政主體統分結合，在中觀上以分為主，在微觀上以統為主”的監管體制。在宏觀上建立食品藥品監管委員會指導、協調、調度各具體部門的工作，在中觀上加強省級和地區級食品監管機關的分段管理，在微觀上強化縣級監管機關的集中執法。[6]第二，強化食品企業的市場準入標準。建立嚴格的食品企業市場準入制度，從源頭上制止不安全食品進入市場，是食品安全防護網的首要防線。我國法律應該明確食品經營企業具備的衛生條件和檢測手段，對食品企業的立項、安全狀況進行實質性審查，增加對食品企業的投資者和管理者強制性的培訓和實質性的、不流于形式的考核，強化企業的社會責任。第三，整合我國食品安全相關的法律體系。我國目前對食品安全監管的主要法律法規有《食品衛生法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》等，這些法律存在交叉、重疊、矛盾、空白，對同一食品違法行為，法律又不同的規定，有些規定甚至是矛盾的。如關于食品的安全標準，《食品衛生法》和《產品質量法》的規定相沖突，存在技術標準的不統一。但對有些違法行為，卻出現法律的空白，如關于農產品質量安全的檢驗、檢測、檢疫，就沒有相應的法律去規范，食品安全監管者的監管行為“無法可依”，導致不必要的糾紛增加，訴訟成本增加，政府司法資源浪費。所以在整合現有的食品安全相關的法律資源體系的同時，加快制定《食品安全法》和《農產品質量安全法》，力求食品安全的技術要求標準化和統一化，與從源頭上對食品安全進行監管。第四，加大受監管主體的違法責任后果。食品企業是有限理性的，具有經濟人思維，也具有機會主義傾向，他們在進行食品的供給時，擁有較大的信息成本優勢，如果對違法后果的預期成本低于違法收益，他們它會盡一切努力實現自我利益最大化，不惜損人利己，公然違背政府法律，甚至損害社會整體利益。所以必須加大它的違法責任后果，不能僅僅停留在罰款層次、行政處罰層次，而要給予相關責任人刑事處罰，能力處罰——禁止它從事食品生產的資格，對違法企業的商譽給予降級懲罰，增加食品企業的違法成本，使它在巨大經濟、法律、社會成本的壓力下克制機會主義行為。
（二）建結構促體系：健全社會中間層食品安全監管的組織結構
食品社會中間層組織包括食品安全標準的機構、食品安全的檢測機構、食品安全的風險評估機構、食品安全信用評估機構、食品安全的信息收集、分析、披露機構，它是一個體系完整、結構和諧的組織架構體，這樣才能實現社會中間層主體的相對獨立、分工合作、相互配合，共同實現對食品安全的監管。第一，提高社會中間層主體的法律地位。目前我國社會中間層主體的數量有限，不能滿足市場經濟發展的需求，并且我國社會中間層主體的法律地位不高，沒有完全獨立的法律地位，在人事、業務、財務上受行政機關很大的限制。而隨著經濟的發展，社會中間層的監管將成為食品安全監管的主體，所以要大力發展社會中間層主體，賦予其獨立的法律地位和法律人格，使他們能獨立得做出行為，政府也要把具體的食品安全管理權限回歸社會中間層主體，使他們擁有準公共權力，保障它們的獨立性、權威性、公正性；同時也對社會中間層組織的成立資格做出明確的規定，保證它的專業性。第二，建立體系完整的社會中間層組織。社會中間層組織是監管食品安全的主體，要實現監管主體的功能，必須建立完整的組織體系，即建立制定食品安全標準的機構、食品安全的檢測機構、食品安全的風險評估機構、食品安全信用評估機構、食品安全的信息收集、分析、披露機構，各機構分工合作，相互獨立，相互配合，共同實現對食品安全的社會性監管。第三，建立社會性監管網絡，社會性監管本質是整合社會資源，利用整個社會的力量來實現監管目標，即調動政府立法、執法、司法監管、社會中間層具體業務管理、媒體輿論監督、個人的監督起訴等，并利用網絡平臺，及時通報、發布食品安全的信息，并且實現在各監管主體之間信息共享，降低公眾收集食品安全信息的成本。第四，建立社會中間層主體的監督機制。由于我國的文化傳統和社會現實，第三種力量常常出現“先天不足”和“后天失調”的現象，可能被一些食品利益集團“捕獲”或者淪為政府的“附屬機構”，喪失它應有的公正性、公益性和獨立性，所以我們要建立對社會中間層組織的監管約束機制。首先，強化社會中間層組織的自律機制。社會中間層組織往往是食品企業自己組成的，用它們自己的章程和制度實現自我約束、自我服務、自我管理；其次，加強社會中間層的互律機制。同行互律是由社會中間層組織共同遵守的道德標準和行為規范的方式，行業組織有權要求每個會員組織必須遵守，并對違規者進行處罰，嚴重開除其會員資格。并通過行業的認證制度來評定社會中間層組織的專業資格和能力，提高社會中間層的監管能力和水平；最后，實施外部監督機制。外部監督機制主要包括政府的監督、大眾媒體的輿論監督、社會專門組織的監督和公眾的監督。對社會中間層組織的負責人給予相應的監督約束，使他們在外部壓力下避免機會主義行為和道德風險的出現。
（三）建機制促保障：建立消費者食品安全監管的長效利益機制
食品安全的消費者監管，關鍵要建立相應的利益機制，既要有促使消費者監管的利益驅動機制，也要有實現消費者監管的利益保障機制。第一，確保消費者個人的知情權、選擇權、公平交易權、依法訴訟權等。無論是政府主體的監管，還是第三部門的監管，都是由具體的個人來操作，而每個具體的個人都將扮演消費者的角色，最終落實到每個消費者的知情權、選擇權、公平交易權、依法訴訟權，也就客觀上推動政府主體監管和第三部門主體的監管的實施；另外，消費者個人利益受到侵害，也最有動力對政府和第三部門施加壓力，比如，向消費者協會投訴或者向人民法院起訴，來促使他們履行監管義務，實現對食品安全的依法監管。第二，建立消費者監管的利益驅動機制。消費者也是經濟人，是市場中的弱勢群體，在維護自己的權利時也要考慮成本收益，尤其是對抗實力強大的企業，所以政府要建立利益驅動機制，用利益來引導消費者的行為，提高消費者監管的動力。[5]政府盡量提供充分的食品安全信息，以克服信息不對稱，促使消費者有能力進行更有的效的監管。減輕消費者在食品安全訴訟中的舉證責任，延長起訴時效，提高受監管主體對消費者的民事賠償標準，使消費者愿意起訴維護自己的權利。同時，政府要加大宣傳，正確引導消費者健康消費，減少消費者的道德風險和逆向選擇的概率。第三，建立消費者的利益保障機制。無論法律上規定的消費者權利，還是建立相應的利益驅動機制，其目的都是最終實現消費者的利益、保障消費者的利益。所以我們要建立相應的利益保障機制，建立食品行業相應的社會保險、企業賠償和國家救助等制度，使消費者的利益能夠得到制度的保障，實現消費者對食品安全的持續性監管。
參考文獻：
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