[ 王晴 ]——(2007-4-15) / 已閱20420次
簡析我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律實(shí)施的體制和格局
——兼論消費(fèi)者協(xié)會和人民調(diào)解的區(qū)別
作者：王晴
消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作從宏觀體制和格局上看，廣義的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)首先是公民的自我保護(hù)，包含了民事處分權(quán)和民事自衛(wèi)權(quán)。具體表現(xiàn)為消費(fèi)者和經(jīng)營者民事主體之間的協(xié)商過程，這部分屬于消費(fèi)者純粹基于自體和本體權(quán)利而自為的維權(quán)行為，故行為的概念和性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于俠義的“消費(fèi)者維權(quán)”范疇，而不屬于俠義的“消費(fèi)者保護(hù)”范疇。那么，相應(yīng)的廣義的“消費(fèi)者保護(hù)”主要包括了國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法定消費(fèi)者組織等公共權(quán)力機(jī)關(guān)）為受動或主動行為主體的工作行為。但是之所以用“工作行為”來表述，是因?yàn)橛幸粋�學(xué)理和法理上的重大區(qū)別甚至認(rèn)識誤區(qū)存在。那就是“工作行為”因法律實(shí)施的方式不同而包含了法律適用和法律執(zhí)行的區(qū)別，同樣是國家公共權(quán)力主體，根據(jù)憲法的分權(quán)原則其實(shí)施法律的方式和職責(zé)具有原則性的區(qū)別，人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)解行為是被動適用法律的司法和準(zhǔn)司法行為；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于消費(fèi)者申訴和舉報(bào)的處理是主動的糾問式的執(zhí)行法律的行為；前者屬于法律的調(diào)整性、后者屬于法律的保護(hù)性，前者系個案方式，后者是普遍執(zhí)法且包含個案行政處理的方式，就法律實(shí)施的方式“調(diào)整性”和“保護(hù)”性而言，與前述“消費(fèi)者保護(hù)”與“消費(fèi)者維權(quán)”是交叉的概念，突出表現(xiàn)在人民法院和法定消費(fèi)者組織（消協(xié)或消委會）在工作性質(zhì)上屬于國家公權(quán)力的保護(hù)，而在工作實(shí)現(xiàn)方式上不屬于“消保”而屬于“維權(quán)”。由于人民法院被動受理消費(fèi)者起訴和消費(fèi)者協(xié)會本身代表消費(fèi)者的組織，發(fā)動維權(quán)的主體源于消費(fèi)者本身，所以即使司法機(jī)關(guān)和法定消費(fèi)者組織屬于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，但其受動而為的司法或準(zhǔn)司法行為的根源仍然系個案適用法律來為“消費(fèi)者的維權(quán)”。行政執(zhí)法部門則不同，不僅其主體性質(zhì)是公權(quán)力，關(guān)鍵是其工作實(shí)現(xiàn)方式是一個受主動的行政執(zhí)法義務(wù)拘束的具體行政行為，而且這種具體行政行為——對侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法行為實(shí)施行政處罰和制裁的行為并非依申請的行為，而是一個完全自主的不依賴于相對人訴因的依職權(quán)主動實(shí)施的行為。以工商部門的12315為例詮釋有兩條：（一）雖然設(shè)12315受理信息中心，但絕對不應(yīng)消費(fèi)者的告訴而被動作為；（二）12315的本職是行政執(zhí)法，不是行政調(diào)解甚至民事調(diào)解，行政執(zhí)法的本職特征是實(shí)施行政處罰等“保護(hù)性”的具體行政行為。
任何規(guī)范都是有強(qiáng)制力的。但是適用不同的規(guī)范或執(zhí)行不同的規(guī)范的主體卻要求合理和符合憲法、法律。否則并不當(dāng)然賦予強(qiáng)制力和其錯位的行為根本就沒有實(shí)際執(zhí)行的效力。司法機(jī)關(guān)的法律調(diào)整方式具有司法和最終強(qiáng)制力的，行政機(jī)關(guān)的消費(fèi)者保護(hù)具有行政處罰的強(qiáng)制力，法定消費(fèi)者組織的社會監(jiān)督又具有道德和輿論的強(qiáng)制力，這樣廣義的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)格局體系和機(jī)制才是完整的、科學(xué)的、健全的、各自具有強(qiáng)制力的。現(xiàn)實(shí)中行政執(zhí)法舍棄自己的行政強(qiáng)制力而向立法索要司法強(qiáng)制力，將“行政保護(hù)”和“司法調(diào)整”，“行政處罰”和“民事調(diào)解賠償”兩組關(guān)系錯位、將行政執(zhí)法的“消保”和消費(fèi)者及其消費(fèi)者組織的“維權(quán)”主體混淆、混同甚至顛倒的作法是違反憲法和法律規(guī)定及體制設(shè)置的科學(xué)性和效率性的。造成這個現(xiàn)實(shí)的原因就是在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)格局和機(jī)制上的認(rèn)識粗淺、感性操作甚至認(rèn)識誤區(qū)。
仔細(xì)審視，實(shí)踐中對我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制和機(jī)制產(chǎn)生的認(rèn)識誤區(qū)其焦點(diǎn)又在于對工商行政執(zhí)法保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的“行政裁決權(quán)”和消費(fèi)者組織的公共權(quán)力性質(zhì)爭議兩個方面。
前文已述，工商行政部門履行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律義務(wù)的定位是在憲法關(guān)于分權(quán)的大的法律體制框架下的對執(zhí)法部門小體系的分工中形成的。也就是說，排除法院、仲裁、消費(fèi)者協(xié)會的司法或準(zhǔn)司法管轄權(quán)——在調(diào)解行為——法律適用部門以外的行政執(zhí)法保護(hù)范圍以內(nèi)而言，《消法》第50條的前提是“行政執(zhí)法”部門的分工。所以就工商部門而言無論《消法》第50條是否將其單另列舉還是視同所有行政執(zhí)法部門作管轄權(quán)的概括規(guī)定，從憲法和法律都不可能和不應(yīng)當(dāng)賦予行政執(zhí)法部門對民事爭議的裁決權(quán)。相反工商和其他行政執(zhí)法部門就消費(fèi)者權(quán)益行政保護(hù)方面是具有行政執(zhí)法的強(qiáng)制性、主動性、直接性、廣泛性的，舍此強(qiáng)制力而為無強(qiáng)制力的非保護(hù)行為，實(shí)際上是罷廢國家對消費(fèi)者權(quán)益的直接的行政執(zhí)法保護(hù)。（不包括其他具體行政行為間接實(shí)現(xiàn)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)）；進(jìn)而言之，強(qiáng)調(diào)平權(quán)行政主體在消費(fèi)者權(quán)益行政執(zhí)法保護(hù)功能上的特殊性和越權(quán)越位擴(kuò)張性，將會導(dǎo)致其他行政執(zhí)法部門的不作為和社會化的行政執(zhí)法保護(hù)功能缺失、萎縮和無效。
第二個焦點(diǎn)是要么認(rèn)為消費(fèi)者協(xié)會是消費(fèi)者的“群眾團(tuán)體”或則社會團(tuán)體法人，要么認(rèn)為它是行政機(jī)關(guān)，要么純粹認(rèn)識不清，含糊地將消費(fèi)者組織當(dāng)成工商行政管理機(jī)構(gòu)，即行政執(zhí)法部門的組織。凡此種種根本忽視了憲法和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》法律的規(guī)定性。憲法對于公民權(quán)利的保障尤其是公民參與國家公共事務(wù)管理和維護(hù)公民權(quán)利的規(guī)定包含了消費(fèi)者主權(quán)、結(jié)社權(quán)自不待言，而《消法》以社會立法的法律形式賦予消費(fèi)者組織代表消費(fèi)者參與公共事務(wù)管理的公共權(quán)力是直接的準(zhǔn)行政權(quán)。不是在行政機(jī)關(guān)的權(quán)力之下附屬的公共權(quán)力。只不過這種公共權(quán)力的構(gòu)成形式是委員會制，是與消費(fèi)者主體為直接構(gòu)成來源并區(qū)別于單個行政執(zhí)法部門人員構(gòu)成要素的社會化、廣泛化要素為組織形式要件的。二者之間并不矛盾。為了說明該問題，筆者特就法定消費(fèi)者組織（消協(xié)或消委會）與人民調(diào)解委員會之間比較，兼而論之，以為論證。
人民調(diào)解委員會和消費(fèi)者協(xié)會存在有以下明顯區(qū)別：
工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位不同
人民調(diào)解委員會不屬于社會團(tuán)體法人，沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和訴訟地位、調(diào)解完全中立。消費(fèi)者協(xié)會則不同，屬于國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)和消費(fèi)者組織的結(jié)合體，雖然是社會團(tuán)體、但系法律授權(quán)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，而其公共權(quán)力的性質(zhì)就是國家對消費(fèi)者權(quán)益的特殊保護(hù)，同樣是調(diào)解，同樣是公正適用法律，但消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)解則在訴訟權(quán)利，尤其是證據(jù)調(diào)查和補(bǔ)救公共權(quán)力行使等方面具有明確的方向性和權(quán)利的傾向性，并在自身程序終結(jié)后可以支持消費(fèi)者起訴，這幾項(xiàng)權(quán)力是人民調(diào)解所沒有的。
調(diào)解行為的法律后果和效力不同
經(jīng)人民調(diào)解當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)和效力。而經(jīng)消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議不僅僅是相當(dāng)于民事合同的效力，不僅限于合同的私權(quán)性質(zhì)，因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議僅僅是構(gòu)成調(diào)解書的一部分實(shí)體內(nèi)容。更重要的是調(diào)解書代表公共權(quán)力的其他對程序事實(shí)的調(diào)查、案件事實(shí)的認(rèn)定，法律的適用等內(nèi)容都不是完全被動和取決于當(dāng)事人雙方意思自治的合同，調(diào)解書的法律后果和效力具有司法證據(jù)等公法意義，屬于非規(guī)范性的法律文件。根據(jù)《消法》第三十二條：“消費(fèi)者協(xié)會履行下列職能：......（四）受理消費(fèi)者的投訴，并對投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解；......（六）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟；”與人民調(diào)解委員會的調(diào)解相比，消費(fèi)者協(xié)會還具有行政監(jiān)督權(quán)（不是行政執(zhí)法權(quán)），調(diào)查權(quán)，另外更關(guān)鍵的是支持消費(fèi)者起訴的權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利決定了在訴訟前消費(fèi)者協(xié)會為消費(fèi)者主動調(diào)查和補(bǔ)救證據(jù)，在審理調(diào)解案件過程中繼續(xù)為消費(fèi)者的調(diào)查權(quán)而形成的案卷證據(jù)材料，該調(diào)查權(quán)具有兩項(xiàng)延伸功能，一是遵守行政案卷制度規(guī)則，形成行政案卷和證據(jù)（重大復(fù)雜案件的庭審或調(diào)解會筆錄，普通案件的調(diào)解書），對調(diào)解查明的法律、事實(shí)、證據(jù)作出判斷（不是判決），向社會和輿論披露，通過商譽(yù)評價、輿論和道德規(guī)范的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的權(quán)利；二是遵守訴訟法律規(guī)則；在調(diào)解終結(jié)以后，未達(dá)成協(xié)議的，依據(jù)和接受消費(fèi)者的委托，支持消費(fèi)者起訴；如果是人民調(diào)解，除了同樣發(fā)生訴訟時效中斷外，調(diào)解結(jié)果僅限于民事合同的效力。
根據(jù)最高法院民事訴訟證據(jù)規(guī)則的司法解釋，在消費(fèi)者訴訟中，法院可能必須調(diào)取消費(fèi)者協(xié)會在消費(fèi)爭議調(diào)查和調(diào)解過程中的案卷材料和調(diào)解會筆錄。這些證據(jù)因系國家機(jī)關(guān)和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)提供的公務(wù)證據(jù)，在證據(jù)證明力上具有優(yōu)先效力，人民法院可以直接采信。與此對應(yīng)的經(jīng)人民調(diào)解的消費(fèi)爭議調(diào)解不成起訴到人民法院。法院不會直接采用調(diào)解委員會調(diào)查的證據(jù)。該類證據(jù)不屬于公務(wù)機(jī)關(guān)的證據(jù)。那么人民調(diào)解委員會的調(diào)解工作成果除了形成固化于一個民事合同（調(diào)解達(dá)成的協(xié)議）外，在訴訟過程中其價值和功能無以延續(xù)。
程序設(shè)置的必要性不同
普通民事糾紛，并不以人民調(diào)解為訴訟前置的必經(jīng)程序；但普通民事訴訟又無需排除受理曾經(jīng)人民調(diào)解和其他非法院調(diào)解的案件；人民調(diào)解制度是我國一項(xiàng)具有傳統(tǒng)歷史文化的特色的司法制度。而法定消費(fèi)者組織對消費(fèi)糾紛的專門調(diào)解制度，就如消費(fèi)者組織的建立一樣是一項(xiàng)國際通行的準(zhǔn)司法制度。雖然沒有一部消法或訴訟法明確規(guī)定消費(fèi)者組織的調(diào)解是消費(fèi)者訴訟的前置程序。但事實(shí)上設(shè)立消費(fèi)者組織專門為消費(fèi)者投訴的處理、調(diào)查和調(diào)解工作機(jī)構(gòu)，從法院獨(dú)立行使審判權(quán)原則看，這個機(jī)構(gòu)正是從消費(fèi)糾紛的特點(diǎn)和消法的特殊保護(hù)原則出發(fā)來銜接消費(fèi)者權(quán)利的行政保護(hù)和司法保護(hù)的中間工作機(jī)構(gòu)。因?yàn)閺南M(fèi)糾紛的頻繁和瑣碎、證據(jù)的實(shí)時消滅、個人權(quán)利和社會權(quán)利的反差、個案利益和社會效益在成本和價值方面的不協(xié)調(diào)等諸方面因素均決定了大多數(shù)消費(fèi)爭議不適宜法院受理和訴訟渠道解決，而法院實(shí)行當(dāng)事人主義不利于消費(fèi)者訴訟舉證責(zé)任實(shí)現(xiàn)，消費(fèi)者起訴的舉證義務(wù)需要公共權(quán)力救濟(jì)幫助來及時有效的完成，這就是具有特殊保護(hù)傾向性的消費(fèi)者組織調(diào)查和行政執(zhí)法部門糾問式的調(diào)查職能設(shè)置的必要性。無論如何，消費(fèi)者組織的維權(quán)行為和行政執(zhí)法部門的保護(hù)行為要為消費(fèi)者調(diào)查取證來維護(hù)其訴訟權(quán)利。雖然調(diào)解不是裁決和判決，但調(diào)解也絕對不是完全被動，對事實(shí)和法律不敢主動作出演繹推理判斷的毫無意義的過程。因此說，基于消費(fèi)者特殊保護(hù)問題和法律程序的特殊性而設(shè)置消費(fèi)者協(xié)會專門調(diào)解的必要性，是不同于人民調(diào)解也不包容于人民調(diào)解范疇的法律制度的特殊性。
消費(fèi)者組織和消費(fèi)者的關(guān)系與人民調(diào)解委員會和當(dāng)事人的關(guān)系不同
如上所述，法定消費(fèi)者組織具有常設(shè)行使公共權(quán)力的職責(zé)。它本身代表消費(fèi)者行使權(quán)利的內(nèi)核就是它從“消費(fèi)者權(quán)利”到“公共權(quán)力”形式合法化的本質(zhì)。所以在消費(fèi)者組織受理案件尤其是為消費(fèi)者調(diào)查取證、主持調(diào)解直至調(diào)解不成應(yīng)消費(fèi)者申請支持起訴的全過程都是一個既包含著和代表著消費(fèi)者利益的本質(zhì)，又在形式上獨(dú)立行使國家公共權(quán)力的獨(dú)立于消費(fèi)者準(zhǔn)司法行為。在這個行為構(gòu)成當(dāng)中，首先是不同于人民調(diào)解委員會與當(dāng)事人之間的從形式到實(shí)質(zhì)的無關(guān)聯(lián)性；其次是不同于人民調(diào)解委員會無公權(quán)力性質(zhì)，所以消費(fèi)者協(xié)會的公權(quán)力運(yùn)行，調(diào)解尤其調(diào)查案件等案件受理成本必須以法律適用工作性質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展原則出發(fā)，適當(dāng)考慮設(shè)計(jì)訴權(quán)的對等性和形式公平、成本效率科學(xué)性而收取案件受理費(fèi)用。并通過法律規(guī)定對消費(fèi)者維權(quán)的成本、案件受理費(fèi)、律師費(fèi)等明確規(guī)定列入消費(fèi)者權(quán)利范圍予以保護(hù)，則當(dāng)經(jīng)營者因敗訴而承擔(dān)以上費(fèi)用后，必然加大了其侵權(quán)的成本，有利于防止侵權(quán)。而僅當(dāng)消費(fèi)者發(fā)動濫訴而浪費(fèi)國家公務(wù)資源時，就自覺地格外地提高了發(fā)動消費(fèi)者訴的注意義務(wù)。
程序先于權(quán)利，消費(fèi)者協(xié)會調(diào)查的程序優(yōu)越性
本文緣因筆者在網(wǎng)上發(fā)表的文章《豈曰無衣？……簡論法定消費(fèi)者組織受理調(diào)解案件應(yīng)當(dāng)收費(fèi)》一文答網(wǎng)友疑問。論及消費(fèi)者權(quán)利行政保護(hù)錯位和偏廢、司法保護(hù)的高成本和低效率，而全社會各部門偏重于單純個案調(diào)解、疲于應(yīng)付調(diào)解和怠于對侵權(quán)違法行為的執(zhí)法制裁，由此構(gòu)筑了一個近似殘缺的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制。甚至消保工作部門感性的、缺乏法律技術(shù)和思考的調(diào)解工作、形象和民心工程的表演？因?yàn)楣P者深恐現(xiàn)行工作機(jī)制缺乏科學(xué)性難以維系長效，最終會導(dǎo)致客觀無效或低效能高成本，浪費(fèi)國家公務(wù)資源，怠誤和貽害于全社會的消費(fèi)者保護(hù)事業(yè)。并以本文專門闡述人民調(diào)解和消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解的區(qū)別，尤其是消費(fèi)者協(xié)會或行政執(zhí)法部門的調(diào)解行為，雖然不具有對消費(fèi)爭議的民事裁決權(quán)，僅限于調(diào)解權(quán)。但是其國家公共權(quán)力保護(hù)的性質(zhì)絕不同于單純的人民調(diào)解行為。其調(diào)查和調(diào)解的工作價值在訴訟過程中會得到認(rèn)可和延續(xù)。因此，要重視調(diào)解工作中調(diào)查和審理案件的程序價值，為消費(fèi)者調(diào)取和補(bǔ)救可能滅失的證據(jù)。也許由于裁決權(quán)的限制大多數(shù)重大消費(fèi)者投訴案件只能通過人民法院的審判權(quán)得到處理，但是行政執(zhí)法部門和消費(fèi)者組織在證據(jù)調(diào)查、主動保護(hù)方面的程序優(yōu)越性則是在消費(fèi)者起訴前不可或缺、至關(guān)重要的消費(fèi)者訴訟權(quán)利保護(hù)資源。程序先于權(quán)利。沒有這個程序或者消費(fèi)者組織在調(diào)查和調(diào)解中此項(xiàng)工作不扎實(shí)，將不能保障消費(fèi)者的訴訟和舉證權(quán)利。
作者王晴，甘肅正峰律師事務(wù)所律師。甘肅張掖市甘州區(qū)消費(fèi)者協(xié)會法律顧問。作者聲明保留全部的著作權(quán)，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載和作其他發(fā)表之使用。聯(lián)系信箱：wangqing505@126.com
