[ 鐘黎明 ]——(2006-11-13) / 已閱19619次
人民監督員制度和人民陪審員制度的比較與思考
鐘黎明
正在試行的人民監督員制度和正在實施的人民陪審員制度，都取得了引人矚目的法制效果，贏得了廣大社會公眾的認同。事實證明，這兩種制度都是推進我國社會主義民主與法制建設，確保司法公正的重要途徑。由于人民陪審員制度實施時間較長，制度相對較為成熟，比較和借鑒根植于本土的人民陪審員制度，無疑將有助于人民監督員制度的進一步完善。
一、兩種制度的比較
（一）相同點。
兩種制度有很多相似的地方，主要有以下三個方面：一是政治意義相同。兩種制度都是我國社會主義制度下，廣大人民群眾當家作主的政治權利和參與管理國家事務的憲法權利的直接體現。都是通過讓非法律職業的普通公民參與到國家的司法活動中來，使我國的社會主義司法制度更具依靠人民群眾的實質，更具司法民主的本質屬性，讓廣大人民群眾對司法工作的認同感不斷加深。二是參與主體相同。參與這兩種制度的人民陪審員和人民監督員都是來自社會各界的普通公民，都具有廣泛的代表性和群眾基礎。二者都能夠把社會公眾的認知角度、倫理道德、價值觀帶到司法工作中，與從事審判、檢察專業的法官、檢察官形成思維互補，從而讓司法機關更好地體現出司法為民，維護社會公平正義的精神，使辦案效果做到社會效果與法律效果有機統一，促進社會和諧。三是作用相同。兩種制度都能促進司法公正。人民陪審員制度的實施和人民監督員制度的試行，使我國的司法工作直接置于人民群眾的監督之下，有效地提高了司法的公開、透明程度和社會公信力，提高了司法機關的權威性。
（二）區別點。
兩種制度相同點雖多，但也有各自的特點，二者存在很大的差異。主要有以下幾點：
1、參與主體行使的權利性質不同。人民陪審員執行職務時，行使的是審判權，屬國家權力；而人民監督員行使的是監督權，屬公民民主權利。這是兩者的本質區別。人民陪審員通過參與審判，“同審判員享有同等權利”（《人民法院組織法》第三十八條），直接分享了法院的審判權。人民陪審員全程參與案件審理，享有參與調查、調解、詢問、查閱卷宗的權利，同時還有對案件事實認定，法律適用發表自己意見的權利，是一種實質性的參與。人民監督員參與對檢察機關的案件監督，則是直接行使憲法二十七條規定的“人民的監督”權，這種監督權也可以說是一種審查權，是來自檢察機關外部的一種社會監督,是檢察機關辦案過程中的一個監督環節，屬程序性監督，人民監督員的監督并未分享檢察機關的檢察權。那種認為“人民監督員利用監督權力，分享了檢察權，由人民監督員參與自偵案件的辦理過程”的觀點，就是混淆了兩種制度的本質區別。
人民陪審員雖然也有監督法官公正審判的權利，但這種監督依附在其行使的審判權之中，其監督性質是通過分享審判權來制約法官的權力濫用，不能脫離審判權而單獨存在。人民陪審員參加合議庭審理案件發表的意見，包括不同意審判長的意見，都是對案件判決的實質性意見，不能說成是監督意見。人民監督員的監督，是一種獨立于檢察權以外的監督權。二者根本不是一回事。
2、履職身份不同。人民陪審員一旦成為審判組織——合議庭的成員時，其社會身份發生了變化，不再是社會普通公民的一員。而是享有審判員同等權利，不穿法袍的——臨時法官。人民陪審員從法院外部的一員轉化成了法院（合議庭）內部的一員，人民陪審員與法官形成了相融關系，二者組成合議庭共同行使審判權。人民監督員履職時，身份不會發生變化，始終維持自身的獨立性，仍然是以社會普通公民的身份從事監督活動，行使監督權。人民監督員不參與辦案，不能成為檢察官，臨時的也不行。所以人民監督員身份與檢察官是不相融關系，始終是外部監督屬性。
3、權利的效力不同。人民陪審員行使的審判權具有終結性。人民陪審員的行權，可以決定案件的最終走向，而人民監督員行使的監督權不具有終結性，只能通過程序性監督來影響（檢察長或檢委會決定）案件的走向。
4、行權范圍大小不同。人民陪審員對法院所有的刑事、民事、行政審判案件，除簡易程序外均可介入。人民監督員只能對檢察機關查辦的職務犯罪案件，即最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》第十三、十四條按規定的“三類案件”（犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴案件）和“五種情形”（應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結的；應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違紀違法情況的）進行監督。對檢察機關辦理的其它案件不能介入。
5、介入機制不同。人民陪審員和人民監督員都可以實行隨機抽簽決定參與案件審理或案件監督。但人民陪審員可參與審判案件較多，除當事人申請由人民陪審員參加合議庭審理的案件外，哪些案件必須要人民陪審員參加陪審，沒有明文規定，缺少強制性，完全由人民法院自行決定，就是當事人申請陪審的案件也須經人民法院的批準。要不要人民陪審員參與審理案件的隨意性較大。而人民監督員參與監督的“三類”案件有明文規定，帶有強制性，相對比較規范。檢察機關要不要人民監督員參與監督的隨意性較小。
6、制度實施的成本大小不同。人民陪審員參與陪審的案件范圍較大，都是需組成合議庭的案件，大部分具有重大、疑難、復雜特點的案件。平均一個案子要開2—3次庭以上才能結案，人民陪審員參與個案的履職周期較長。因此，需要的人民陪審員數量較大，從整體上看，實行這項制度的成本相對大些。相比之下，人民監督員個案的履職周期相對較短，只要檢察機關交由人民監督員監督的案件材料充分，半天時間可以監督1—3個案件。需要人民監督員數量不大，加上監督范圍有限，實行人民監督員制度的成本相對要低得多。
7、產生的依據和方式不同。人民陪審員是依照《人民法院組織法》和全國人大常委會《關于完善人民陪審員制度的決定》的相關規定，由公民所在單位或戶籍地基層組織推薦或公民本人自薦，人民法院會同司法行政機關進行審查后，經法院院長提名，同級人大常委會任命產生。人民監督員是依據最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》，由機關、團體、企事業單位和基層組織推薦（沒有個人自薦），征得本人同意，由檢查機關考察后聘任產生。除極少數地方試行（如四川的廣安市、鄰水縣等）由人大常委會確認外，絕大多數仍是由檢察機關聘任，人民監督員制度的公信力、人民監督員行權效能因此遭到質疑，這是人民監督員制度的一個“硬傷”。
人民監督員制度與人民陪審員制度相比較，各自均具有獨特的優勢和需進一步完善的問題，因此應揚長避短，相互借鑒、逐步完善和發展。
二、完善人民監督員制度的思考
人民監督員制度的完善，必須始終圍繞“社會監督”這個屬性來定位思考，不能照抄照搬。鑒于篇幅關系，本文只對完善人民監督員制度的監督范圍、人員選任、管理提出以下意見。
（一）關于監督范圍、方式問題。
目前有擴大和縮小監督范圍的兩種意見。兩種觀點雖各有千秋，但都缺乏有充分說服力的理由。筆者認為，完善監督范圍的重點，應放在現行的“三類案件”和“五種情形”上來，不宜盲目擴大或縮小。
1、人民監督員不應具有調查權。可能是受人民陪審員享有調查權的影響，有種觀點認為“檢察機關應當在人民監督員調查證據時，讓被告人所在單位有關人員出來講述有關情況，但他必須承擔如實陳述的義務”，這種觀點實際上就是賦予人民監督員，享有對案件不清楚的事實開展調查的權利。筆者不同意這種觀點。調查權是檢察權中的一項實質性權利，人民監督員如有了調查權，就介入分享了檢察權，也就是參與了辦案。其程序監督就變成了實體性監督，監督也就成了聯合辦案。人民監督員調查取證的材料，在現行的法律框架下，其合法性、正當性、證據效力必然受到質疑。如果人民監督員調查的情況或材料，與檢察機關調查的證據材料相矛盾時，將會出現由誰來決定取舍，是檢委會還是人民法院，是否讓其進入訴訟程序等問題無法解決。所以，人民監督員履行職務時，對不清楚的事實，只能要求檢察機關重新調查或補充材料，而不應該親自去調查！人民監督員不能像人民陪審員那樣具有調查權。關于《人民監督員制度的規定（試行）》第二十四條（三）項規定，人民監督員“必要時可以旁聽案件承辦人詢問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關人員陳述、聽取本案律師的意見”，這部分內容應作相應修改或取消。因為上述規定給人產生錯覺，好像賦予了人民監督員調查權。
2、不服逮捕決定的案件不應取消。有種觀點認為應縮小監督范圍，取消對不服逮捕決定案件的監督，筆者不同意這樣的觀點。對“三類案件”的監督都是為了防止檢察機關權力濫用，解決“監督機關由誰監督的問題”，但側重點不同。對擬撤銷案件和擬不起訴案件的監督，主要是站在“懲罰犯罪，保護人民”的角度，防止把不該放的人放掉，使應該受到刑法追究的犯罪嫌疑人不能逃避刑事責任，從而減少讓整個社會來承受這種濫用權力的后果和成本。對不服逮捕決定案件的監督，則是站在“尊重和保障人權”的角度，防止不該逮捕的人或不宜采取逮捕措施的人受到限制人身自由的強制措施。這樣，從打擊和保護兩個方面都進行監督，體現了人民監督員制度的完整性，缺一不可。從人民監督員制度的試點情況來看，對不服逮捕決定案件的監督比人們預想的要少得多，主要原因是檢察機關的辦案質量高。但辦案質量高就不等于可以不要監督。所以，對不服逮捕決定案件的監督只能完善不能取消。
完善人民監督員對不服逮捕決定案件的監督，應先由不服決定的當事人選擇由其委托的代理人或律師，直接向人民監督員陳述相應的事實和理由，或由檢察官代為提出，或由自己書面提出；然后再由檢察機關向人民監督員提供逮捕的有關事實依據和材料；最后由人民監督員獨立評議。采取這種方式完善監督，比一律由檢察機關代當事人提出不服逮捕意見的做法，在程序上要客觀公正得多。因為不服逮捕的犯罪嫌疑人有理由懷疑檢察機關，不能完整地把有利于自己的事實和理由向人民監督員提出來，不能起到救濟的作用。這與擬不訴案件，擬撤案的案件不同，這兩類案件總體上來講，是從有利于當事人的結果提出來的，因此當事人完全有理由相信檢察機關的意見能代表自己的利益。另外，不服逮捕決定的案件是否會造成對不是檢察機關偵辦的逮捕案件的當事人不公平的問題，筆者認為不會。因為，檢察機關對公安機關提起逮捕的案件的審查，本身就是一種監督制約公安機關行權的機制。讓檢察機關而不是讓偵查辦案的公安機關作出逮捕決定，對當事人而言就是一種程序救濟措施。檢察機關自己辦的案件沒有其它機關的審查監督，所以增加了一道人民監督員監督的程序，不存在對另一部分人不公的問題。
3、對五種情形監督的完善問題。人民監督制度試點過程中，對“五種情形”的監督并不多。究其原因：一是“五種情形”的監督屬“事后監督”，實際上是對已出現的問題進行補救或處理過程的監督，缺少監督的預防作用，檢察機關主動接受“五種情形”監督的積極性不如接受“三類案件”監督那樣高。二是“五種情形”的監督可替代性較強。人大代表、政協委員、公民、當事人等可以通過建議、意見、議案、申訴、檢舉、控告等方式來行使監督，沒有必要再通過人民監督員來行使監督，人民監督員獨特作用不明顯，所以人民監督員主動監督“五種情形”的積極性也不高。三是監督的機制不完善，可操作性不強。人民監督員來自檢察機關外部，均有各自不同的崗位和職業，又不像人民陪審員那樣可參與辦案，平時很難發現“五種情形”的問題。加之檢察機關平時發現了問題也自行糾正和處理了。是否交人民監督員監督，隨意性較大。建議制定相關配套制度，采用以下幾種方式來進行完善。第一，規定必須監督的“情形”，增加強制性，減少隨意性。把不予立案、是否給予刑事賠償，當事人申訴不應立案的情形規定為必須交由人民監督員監督。第二，檢察機關自行糾正“五種情形”時，可專門聽取人民監督員的意見后再作處理決定，并向人民監督員通報最終處理結果。第三，規定每年至少組織人民監督員參加1—2次專項執法檢查。通過以上措施來完善對“五種情形”的監督，保證監督實效，減少監督資源的浪費。
（二）人民監督員選任、培訓問題。
1、選任問題。人民監督員的選任程序，應摒棄檢察機關自己聘任的現行做法。可以借鑒人民陪審員的產生方式，采取社會推薦和自薦相結合辦法，由司法行政機關參與審查把關，檢察長提名，人大常委會任命，以提高人民監督員的權威信和社會公信力，使人民監督員真正體現出“外部”監督、社會監督的屬性。在人民監督員制度通過立法程序，明確由人大常委會任命人民監督員以前，可試行由地方人大常委會確認的辦法，來產生人民監督員。這樣操作，完全符合《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條關于地方各級人大常委會行使職權的規定。①、地方人大常委會有權保證憲法、法律、行政法規在本行政區域內的遵守和執行。推行人民監督員制度，起到了保證檢察機關遵守和執行《憲法》（第二十七條二款）規定的，國家機關必須接受“人民的監督”的明顯作用。地方人大常委會確認人民監督員，正是依法行使該項人大常委會職權的表現。②、地方人大常委會有權“決定本行政區域內的政治、經濟、教育……等工作的重大事項”。人民監督員制度的推行，是該行政區域內的政治、民主、法制建設的一件大事，是廣大人民群眾十分關心并積極參與的重要活動，屬于重大事項。地方人大常委會有權對推行人民監督員制度作出相應的包括確認人民監督員的決定。③、地方人大常委會有權監督“人民檢察院的工作”，這種監督是一種“事后監督”。人民監督員的監督主要是“事中監督”，彌補了人大常委會監督的不足。就監督檢察機關而言，二者具有一致性。因此，地方人大常委會確認人民監督員與人大常委會的監督職能并不沖突。
2、培訓問題。人民監督員培訓可以借鑒人民陪審員制度的做法，由檢察機關或與司法行政機關單獨或共同培訓為宜。有的地方試行由人大常委會的相關工作委員會來負責培訓人民監督員，這種做法不是很恰當。人大常委會是確認（任命）機關，人民監督員并不是人大常委會的派出人員，人大常委會不宜擔任培訓任務。培訓內容應當以掌握了解檢察機關的辦案程序和一些基礎性法律常識，提高人民監督員的責任感、使命感、榮譽感即可。不宜通過專業法律培訓來改變和提高其社會普通公民的身份和素質。因為監督案件時，所涉及法律和資料，由檢察機關提供就能保證人民監督員行使監督權，不必在提高人民監督員法律專業素質上下功夫。
3、選任人民監督員到底是“精英化”還是“平民化”問題。二者各有所長。所謂“精英化”，是人民監督員由具有較高學歷和法律專業知識的人員擔任，有利于從法律上來評議案件，更能保證或提高案件質量。“精英”在法律知識方面屬內行，容易發現案件存在的問題，與檢察官有更多的法律方面的共同語言，監督的法律效果更好。所謂“平民化”是指不具有專業法律知識的普通民眾來擔任人民監督員。他們對案件的監督更多的是從社會認知的角度來評議案件，法律上有時可能會開“黃腔”，但是他們帶來的民眾觀念能與檢察官形成互補，辦出更好的符合社會廣泛認同的案件來。筆者認為，其實精英也好平民也罷，他們都是社會的不同階層，人民監督員中都應有他們的位置，才能體現廣泛的社會代表性。那種單純的“精英化”或“平民化”，在某種程度上排除社會中另一部分人的監督參與權，這是不公平的，也是不符合我國國情的。如果單純的“精英化”，那人民監督員就淪為了檢察機關的一個案件質量監督機構，脫離了民眾基礎。如果一味強求“平民化”，也不能體現出廣泛性，與創立本制度的目的不合。因此，應以廣泛的社會代表性作為選任人民監督員的重點，讓方方面面的代表都能參加到人民監督員這個隊伍中來，更好體現出監督的社會性。當然一些具有特定、法定身份，不宜擔任人民監督員的人員除外。
（三）人員管理問題。
怎樣對人民監督員進行管理，各地做法不盡一致，很多地方借鑒人民法院管理人民陪審員的做法，采取人民監督員由檢察機關集中統一管理方式，也有的試行由人大常委會相關工作委員會來進行管理。筆者認為不宜對人民監督員采取集中統一管理的模式。理由是：
1、人民監督員制度是一種外部監督，不能像人民陪審員那樣集中統一管理。因為人民陪審員是參與實質性審判權，具有終結性，有可能出現錯案而受到責任追究的履職風險。所以人民法院必須實行集中統一管理，建立培訓、考核、獎懲、錯案追究等配套制度來減少或避免其履職風險的發生。由于人民監督員的監督意見不具備終結性，案件的最后把關權（決定權）在檢委會手中。因此，錯案責任幾乎不可能追究到人民監督員身上，人民監督員的履職風險比人民陪審員要小得多。所以不必采取集中統一管理的模式。
2、集中統一管理，有提高人民監督員履職率的好處，但也有弊端。集中統一管理容易使人民監督員組織化，產生新的“組織”利益，從而使其代表方方面面意見的本意蕩然無存。為避免這種情況的出現，不應搞集中統一管理。
3、從管理的主體來看，檢察機關肯定不適宜，人大常委會及其工作委員會也不宜成為人民監督員管理機關。人大常委會是確認（任命）人民監督員的機關，又是其集中統一管理的機關，那么人民監督員很容易地成為代表人大常委會進行監督，而非真正意義上的社會監督了。人民監督員的社會監督屬性決定了人民監督員不宜有管理機構來對其實施統一集中管理。筆者認為，人民監督員宜適用“松散式”的管理方式，即制定有關人民監督員履職辦法，以人民監督員會議方式，進行自我管理。除培訓學習外，平時不搞集中統一活動。每年只召開一兩次人民監督員全體會議，邀請檢察機關、人大常委會有關工委、司法行政機關、社區（基層組織）代表派員參加。由人民監督員自己匯報履職情況，以票決方式決定不適合繼續擔任人民監督員職務人員的去留，并報檢察機關按程序提請人大常委會任免。檢察機關設立的人民監督員辦公室，是人民監督員履職的協調、服務機構，而不是管理機構。通過這種“松散式”的管理來保證人民監督員社會監督性質的完整性。
總之，人民監督員制度與人民陪審員制度都是社會主義法制建設的組成部分，目前完善人民監督員制度更為迫切，應當使其盡快進入立法程序予以規范。
2006年8月8日
