[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱28420次
人事爭議仲裁的受案范圍
何寧湘
第一節、涵義與價值
人事爭議仲裁委員會受案范圍的涵義，是指人事爭議仲裁委員會的主管范圍，或稱是人事爭議仲裁機構受理人事爭議仲裁案件的范圍。
換句話說，是指人事爭議仲裁委員會的哪些仲裁行為擁有行政仲裁權，或者說是指公民(事業單位工作人員)、法人(事業單位、國家機關)或者其他組織(民辦非企業組織)對事業單位、公民的哪些行為可以向人事爭議仲裁委員會申請仲裁的界限。
訴訟的受案范圍，也稱法院的主管范圍，是指人民法院受理某類案件的范圍，即法律規定的，法院對受理某類案件的權限。
人事爭議仲裁委員會的受案范圍是人事爭議仲裁制度中必不可少的核心內容之一。正確確立人事爭議仲裁的受案范圍，是切實兌現法律所許諾的公民、法人有關權利的保障，是保障行政仲裁監督范圍、保障依法仲裁的關鍵，是我國人事爭議仲裁發展的必然要求，也是及時有效解決人事爭議，在民主法制的框架內及時、快捷地化解人事矛盾、處理人事爭議的關鍵。
第二節、受案范圍中的主體
爭議存在著爭議主體、爭議內容等，人事爭議仲裁的受案范圍也必然國圍繞著爭議主體、爭議內容事項來確定。這里從人事爭議的主體、內容以及特殊情形三個主要方面，對人事爭議仲裁委員會的受理范圍進行觀察與分析：
這里的主體，是人事管理關系中，依法享有權利、承擔義務的當事人。在目前的人事制度下，能夠產生人事爭議的主體有只有國家機關、事業單位、工作人員三類。要審查或確定人事爭議仲裁的受案范圍，首先要審查申請人與被申請人的仲裁主體資格，不具備仲裁主體資格的單位與個人，其請求均不屬于人事爭議仲裁的受案范圍。
一、一般情形下的主體：
1、單位主體
提起人事爭議仲裁的單位主體有國家行政機關、事業單位。目前依法律規定、單位性質、管理體制、以及工作人員身份確定為三類關系，即國家行政機關與公務員；事業單位、團體與工作人員；民辦非企業單位與員工。雖然國家已公布《公務員法》，對于“國家行政機關”這塊，在整體上并未納入人事制度改革的進程之中，也就無法進入目前所實行的人事爭議處理的具體工作范圍之中。除國家行政機關外的國家事業單位、事業單位如研究機構、教育機構、衛生機構等都具有人事爭議仲裁的主體資格。
對于社會團體，若不具體事業單位性質，即社會團體只經過民政部門的社團法人登記，而未向人事部門（的事業登記管理機構）進行事業單位登記，其不能成其為事業單位，也就不能申請人事爭議仲裁。如果作了事業單位登記，納入事業單位管理體制的人事爭議仲裁的主體資格是符合的。
對于其他事業單位，是否符合人事爭議主體，各省均未涉及或未作明確劃分。在現行體制下，凡未納入國家事業單位管理體制的均不能提起人事爭議。而福建省在全國率先以地方法規形式，已增加了“民辦非企業單位”自2006年1月1日起施行[2]。也就是說，在福建省行政區域內，“民辦非企業單位”與其員工之間“因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的”爭議，該類型單位都可以成為人事爭議仲裁委員會受案范圍中的單位主體，自然也就可以申請人事爭議仲裁。
對于具有事業單位與企業單位雙重性質的單位這類特殊情形，如何對待沒有任何規定可循，實屬空白。提起人事爭議或勞動爭議均是法律行為，因此作為爭議主體一方的單位或組織必須具有相應的法定資格。對于具有雙重身份單位均辦理了國家法定登記注冊，即事業單位登記、工商企業登記注冊的，理論上講，這樣的單位對提起人事爭議仲裁還是勞動爭議仲裁具有選擇權，如果不具有選擇權，那么實際上就意味著國家、社會不承認其某一項法定登記的效力與合法性。而對于具有中央單位、部委行業系統內部事業單位而未向人事行政主管部門進行登記，卻進行了工商企業登記注冊的，只能認定為企業法人或公司法人，而不能申請人事爭議仲裁。
2、個人主體
對于人事爭議仲裁的個人主體，大多規范上都使用“事業單位工作人員”或“工作人員”這一術語。“工作人員”一般是指事業單位中的管理人員和專業技術人員。
然而，今天的事業單位“工作人員”的范圍已演變得非常寬泛。在今天的事業單位中的工作人員“身份”，即使不包括工勤人員也已無法作統一的、普通性的概括。“工作人員”大體有：具有國家事業單位編制的工作人員、事業單位在編人員、事業單位聘用制干部(特殊情形)、面向社會聘用的各類人員、包括聘用的外籍專家，或簽訂聘用合同的外籍人員、以及部分事業單位面向社會使用的臨時性、專項性的工作人員，如代課教師、項目研究員等等。
對于“工作人員”是否都具有申請人事爭議仲裁的主體資格判別，主要剛性條件(必要要件)有二：即事業單位在編身份以及聘用合同。(1)前者是指事業單位與個人之間存在或建立人事關系。具有國家事業單位編制、或者具有專項編制指標的事業單位聘用制干部(特定歷史條件下形成的特殊情形，以及由地方性法規、地方政府規章規定的民辦非企業單位。這里不包括按照人法發[1991]5號-中共中央組織部、人事部關于印發《全民所有制企業聘用制干部管理暫行規定》的通知，不具有人事部門下達人員編制的“企業聘用制干部” * )，不包括按照國家公務員制度進行人事管理的事業單位；(2)后者是指事業單位與個人之間的通過簽訂聘用合同來約定、來建立的工作崗位、職務及報酬等合同關系。人事關系與聘用合同關系之間存在著相互關聯，是兩種不同的關系，存在人事關系的不一定存在聘用合同關系，反之亦然。因此與事業單位之間有人事關系的工作人員， 一定與事業單位簽訂了聘用合同建立起聘用合同關系。 * 需要指出的是，在我國條塊權力機構的情形下，不少的國務院部委的機構或機關中大致有企業、事業以及部機關三種單位類型，這些企業或集團公司所屬事業單位其人事關系比較復雜并具有典型性、特殊性，企業或集團內并不具有狹義的人事爭議關系，即這類事業單位及其工作人員并不具有人事行政主管部門下達的編制。但從狹義的角度，對于能否提起人事爭議仲裁或訴訟，工作人員填寫了什么表、與單位之間簽訂了什么合同或聘書均不是第一位的，重要的是所在單位與人事行政主管機關(編委、編辦)辦理什么類型的調入(進人)手續，即是否具有事業單位工作人員的編制指標(即“國家事業單位干部”身份)。如果沒有指標充其量是“以工代干”的狀態而已。 * 對于中央單位、部委所屬的原未面向社會、地方的單位組織性質的認定，可參考其上級主管單位的性質來確定，即上級主管單位為事業單位的，其所屬的單位、組織均按事業單位對待，反之亦然。
具有國家事業單位編制的工作人員，包括編內的工勤人員，提起人事爭議仲裁的主體是適格的。外籍人員有相應規定由國家外事機構管理，不能提起人事爭議仲裁。面向社會聘用的工作人員臨時性、或專項性的人員應當簽訂勞動合同，即使簽訂的是聘用合同，其單位與個人之間的關系為合同關系而非人事關系。因此，這類人員不能提起人事爭議仲裁。
事業單位中的工勤人員，需要進行一些必要的討論。前面提到的“工作人員”實際上有廣義與狹義之分，假設我們基于狹義進行界定，則必須是事業單位編制內的人員。這又涉及到什么是編制？這樣的具體問題。機構編制屬行政管理范疇，廣義上的機構編制是指對一切法定社會組織內部的職能配置、機構設置、組織形式及工作人員的數量、結構等方面的配置。狹義上的機構編制是指對機關、事業單位及部分企業組織的職能配置、機構設置、人員數額及人員結構的配置。應當說，事業單位機構(人員)編制至少包括：技術人員、管理人員以及工勤人員。在這一現狀下，編制內的工勤人員自然屬于在編人員。在編工勤人員包括通過人事部門或勞動部門調入、錄用的人員。即在編的工勤人員也屬于人事爭議處理主體的范圍，自然可以申請提起人事爭議仲裁。
與此相對應的是，不論你是工勤人員，還專業技術人員，如果不在編就不能提起人事爭議處理。一般只能依據勞動合同(或以勞動關系為事實基礎)提起勞動爭議仲裁。但也有諸如，工人身份的職工與其他人員長期混崗；原以工人身份調入事業單位，但長期從事科研、行政管理工作，或在有關科室從事教育、科研等專門技術輔助性工作的；有的甚至并未執行工人工資序列，工資待遇也同其他人員一樣的這類人員，或者雖然執行工人工資序列但事業單位對工資待遇按其他人員補齊的，屬于特殊情況，是否能同“工作人員”一樣提起人事爭議尚無定論，也無可供適用的相關規范。若這類人員與所在單位之間簽訂了勞動合同的，應屬建立的是勞動關系，只能依據勞動法的規定提起勞動爭議。
對于鄉村、山區公辦學校中的代課教師，其代課報酬主要由村民與鄉政府補貼共同支付，簽訂勞動合同的，不能提起人事爭議。對于與公辦學校或當地教育行政機關簽訂事業單位聘用合同的代課教師，應可提起人事爭議。
對于人事制度以及國家機關、事業單位的進一步深入改革，取消或淡化干部與工勤人員的身份差別，淡化在編人員與招聘人員的差別，統一向社會招聘錄用的包括工勤人員在內的各類人員均應統稱“工作人員”，屆時工勤人員也應能夠成為人事爭議的主體。問題在于，國家人事部門一方面打破干部身份與干部終身制，而另一方面仍強化事業單位新進人員的控制，即無編制指標不錄用，事業單位在無編制的情形下若需用人只能向社會招聘“臨時”或稱“非正式”人員，這種狀況有日益加劇的趨勢。目前，雖然人事部門在對事業單位試行“人員控制數”管理，在“人員控制數”內聘用的人員，但能夠提起人事爭議的主體--“工作人員”的范圍同樣是有限的。
二、特別情形下的主體：
“特別情形下”是相對一般情形下而言的，這里為了方便討論而借用之。一般情形是指事業單位沒有特殊狀況、個人(事業單位工作人員)也無特殊狀況的情形。而特殊狀況是指目前事業單位所存在的三種“用人”制式(也許還不只這三種，或許更多，這里以這三種為主要討論對象)，聘任制、聘用制和雇員制。對于事業單位人事爭議司法解釋有“因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的”的規定，它適用于實行聘用制的事業單位及工作人員建立聘用合同關系。那么沒有實行聘用制的事業單位是否可以適用呢？準確講，這是個問題，最高人民法院并未明確。從2003年第三季度出臺的人事爭議司法解釋來看，其主要目的是配合即將在全國范圍內進行國家人事制度改革，人事制度改革的重要目標之一，就是打破事業單位工作人員的“干部身份終身制”，全面實行聘用制，這項人事制度改革涉及全國范圍內的“130多萬個事業單位，近3000萬干部職工”[5]，顯然包括沒有實行聘用制的事業單位及工作人員，且原本人事部就計劃“爭取用兩到三年時間，在事業單位全面推行聘用制度；用五年左右時間，實現聘用制度的正常化、規范化”，而今天正好三年整，應當說至少有50%的事業單位實行了聘用制或聘用合同制。
聘任制可能要比聘用制問題復雜些。目前從法律明文規定實行聘任制的至少有兩類人員，一是教師（《教師法》），法律明確規定實行聘任制，簽訂聘任合同[6]；二是公務員（《公務員法》），法律同樣明確規定除“所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制”的外，實行聘任制，簽訂聘任合同。在公務員人事爭議案件的仲裁與訴訟受案范圍的規定上，也對應規定為“聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發生爭議的”。因此，事業單位及工作人員之間人事爭議受案范圍規定存在著是否適用于實行聘任制、簽訂聘任合同的情形？國家機關與公務員人事爭議受案范圍規定存在著是否適用于實行聘用制、簽訂聘用合同的情形？實際往往就是這樣怪、這樣別扭。出現這樣的瑕疵，原因大致有三：1、法律仍無法割除條塊權利之惡瘤；2、立法的科學性認證審查的機制較弱；3、聘任制與聘用制存在著本質差別，立法層不打算在事業單位實行聘任制，即使有基本法律。基于第3種可能情形，就有必要線條式說明一下，聘任制與聘用制的不同與關系(也許兩者沒有概念上的實質差別，而是上層的一種不同提法而已)。
聘用就是指用人單位和受聘人雙方在協商一致的基礎上，單位的法人代表（或委托人）與受聘人以簽訂合同形式確定雙方的聘用關系。聘用期一般分為“固定期限”、“有固定期限”、和“以完成一定的工作任務為期限”三種；聘任是指受聘人受聘于某一具體的工作崗位。兩者的區分是為了推行人員聘用制后，單位有利于對上崗人員進行管理。
《教師法》所指的聘任制是什么概念、如何操作，全國大人、國務院、教育部沒有相應的規范性文件進行闡明，從“關于教師的任用 (一)教師資格制度、教師職務制度、教師聘任制度另行規定。各地要按照國家的統一規定，結合各地的實際情況任用教師。[7]”以及相關政策文件來看，聘用合同是解決就業，即聘用教師。聘任是針對教師及其他專業技術人員的技術職稱以及相應的職位而言的，也就是說，先得聘用教師，再有技術職稱與職位問題，即“聘”與“任”的結合。因此，若基于這點，對于人事爭議的受案范圍，重要的是因聘用合同而建立的聘用關系，“聘任”并不重要，況且對于專業技術職位的“聘任”或許與《教師法》規定的聘任制不是一回事，目前“職稱”問題尚不能作為事業單位人事爭議的請求事項。
再觀察《公務員法》所規定的聘任制的內涵，“《公務員法》則將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別，對公務員按不同類別實行分類管理。《公務員法》還規定，國務院對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。與《國家公務員暫行條例》相比，《公務員法》有關職位分類的規定更加具體，操作性更強”，進而“《公務員法》在公務員職務分類上沿襲了《國家公務員暫行條例》的規定，將公務員職務分為領導職務與非領導職務”，《公務員法》“明確規定了聘任的基本條件、程序、聘任合同與聘任制公務員的工資制度以及解決聘任制公務員與所在機關之間聘任爭議的人事爭議仲裁制度等，為公務員聘任制的實施和完善提供了更為全面和具體的法律依據”。“關于職務任免與升降。《國家公務員暫行條例》曾規定公務員職務實行委任制和一定范圍內的聘任制，未對選任制作出規定，這不完全符合我國公務員任職的實際情況，為此，《公務員法》規定，公務員職務實行選任制、委任制以及一定范圍的聘任制。此外，《公務員法》還吸納近年來人事改革的經驗，對競爭上崗、面向社會公開選拔公務員、任前公示和任職試用期制度作出規定。[8]” 顯然，國家機關中聘任制是針對公務員中的部分人員，主要適用專業技術類人員，其可聘任也可不聘任，而非“終身制”。因此，就有了“機關依據本法和聘任合同對所聘公務員進行管理[9]”的規定，也只有“聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發生爭議的”方能依照《公務員法》設定的國家機關人事爭議處理法律制度，申請或提起人事爭議仲裁與訴訟。
深圳雇員制改革始于2003年6月。2004年7月初，深圳市正式宣布開始推行機關事業單位雇員制，深圳市公共服務體系人事體制開始進入雇員制、國家公務員制、事業單位職員制“三軌并立”的新時期。同年8月，深圳市雇員制正式實施，隨后雇員制管理辦法出臺。深圳雇員制也實行控制編制、控制經費原則，主要體現在工勤輔助崗位上雇員，是對機關、事業單位工勤人員補位。雇員制的很多積極作用正在慢慢體現出來，雇員制對事業單位人事制度改革、對改進公務員制度也是有借鑒意義的。
現就對“三制”的人事爭議仲裁受案范圍的討論作一個簡要歸納：
(1)、對于具有編制事業單位與工作人員，主要的實體依據是聘用合同，即是否建立起了人事關系基礎上的聘用合同關系。而目前狀況下，聘任不能，至少是不能完全反映工作人員與事業單位之間的人事關系，且較多的事業單位原本就未實行聘任制，因此“因履行聘用合同所發生的爭議”才是事業單位人事爭議仲裁的實體內容、受案范圍；
(2)、目前《公務員法》確立的國家機關人事爭議仲裁的個人主體，僅僅只有“聘任制公務員”，其實體內容“因履行聘任合同發生爭議”是國家機關人事爭議仲裁與訴訟的受案范圍，而在國家機關職位分類管理中的其他非聘任公務員則不能提起人事爭議，至于這類人員中的人事爭議今后如何處理，需要國家法律作出新規定；
(3)、政府、事業單位雇員制中的雇員，實質與“干部”無緣，即沒有“干部身份”，沒有原來意義上的編制，是國家機關、事業單位作為用人單位與雇員建立的雇用合同關系，這種雇員合同關系從本質上，以及形態上與勞動合同關系并無兩樣，原本應與雇用制前的工勤人員一樣，簽訂勞動合同建立勞動關系。而按照《深圳市機關事業單位普通雇員管理實施細則》規定“甲乙雙方因履行雇用合同發生爭議，當事人應平等協商解決；不愿協商或協商不成的，可以按規定在發生爭議之日起60天內向市、區人事爭議仲裁機構申請仲裁”，同時公布的《深圳市機關事業單位高級雇員管理實施細則》則沒有這樣的規定。而按照2004年8月1日施行的《深圳市機關事業單位雇員管理試行辦法》則規定“雇員與雇用單位因雇用程序或雇用合同的履行、解除、考核、工資待遇等發生爭議的，可以在規定的期限內向人事爭議仲裁機構申請處理”。應當說，雇員制合同中的雇員，不是目前事業單位以及《公務員法》定義的人事爭議仲裁與訴訟之主體，而深圳的這一政府規章，無疑擴大了人事爭議仲裁的受案范圍，但有一點應當引起注意，按深圳規定這類雇員合同爭議仲裁處理后，不能向人民法院提起人事爭議訴訟，如果真是這樣，還不如建立勞動合同關系，勞動者至少還有仲裁后的兩審訴訟救濟機會。[10] [11] [12]
第三節、受案范圍中的爭議內容：
這里討論的“爭議內容”，主要指屬于事業單位人事爭議仲裁的受案范圍，能夠提起人事爭議仲裁的那些實體爭議或程序爭議。2006年1月1日施行的《福建省事業單位人事爭議處理規定》有：
第二條 本規定適用于事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同發生的人事爭議的處理，以及法律、法規規定的其他人事爭議的處理。
下列爭議的處理不適用本規定：
(一) 事業單位與其參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員之間發生的人事爭議；
(二) 事業單位和與其建立勞動合同關系的勞動者之間發生的勞動爭議。
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