[ 鄒清奇 ]——(2006-10-31) / 已閱33225次
論行政法的地位與作用和依法行政的意義
鄒清奇
摘要：行政法與憲法的關系最為直接，又是獨立的部門法，加強行政法制建設，全面實行依法行政，對建立有中國特色的社會主義法治民主國家意義重大。
關鍵詞：行政法 地位 作用 依法行政
國家行政權隨著國家的產生而出現，有了國家行政權力的運行就慢慢有了相關的行政法。作為一門社會科學，行政法就是解決有關行政問題的法，屬于上層建筑范疇。（ 羅豪才．行政法之語義與意義分析[J]．法制與社會發展，1995,(4)．），在現代國家中，行政法的作用和地位具體表現為依法行政在社會生活中的重要意義。
一、 行政法在國家法律體系中的地位探討
憲法是國家最重要的根本大法，它調整著根本的社會關系，確定國家基本制度和原則，是國家法律體系中地位、效力、權威最高的法律。相對于刑法和民法等部分法，行政法、憲法的關系更為直接密切。
首先，行政法主要是調整行政法關系、保障、規范和監督行政管理活動的法律，它直接涉及國家權力的確定和行使，有關國家機關之間的關系和國家機構與公民法人之間的關系的憲法規范，主要通過行政法律具體實施。其次，由于國家行政管理內容的廣泛性和地位的重要性，決定了行政關系的廣泛性和重要性，作為調整行政關系的行政法，作為調整高行政關系和行政法國家和社會生活，為各個方面實施著憲法規范這行憲法規范推行憲法確定的各項基本國寂，而民法、刑法是一般只是憲法確定的某一或某些方面的國家政策。事實上，憲法典中就包含著許多行政法規范，而屬于行政法范疇的許多規范同時又是憲法規范。 時至今日，“憲法學與行政法學”被稱為統一的學科、很多學者均從事憲法與行政法的雙向研究，而且行政法學的理論體系還存在著和憲法學體系含混不清的問題。
概括地講：行政法作為獨立部門法的地位只是得到了形式上的承認，行政法與憲法的關系在很多問題上沒有理清，行政法相對于憲法的獨立性在某種程度上為人們所忽視。很少有人會否認行政法作為一個獨立的法律部門所應具有的重要意義，行政法是位于憲法之下、一國法律體系中最重要的部分之一。由于其緊緊的圍繞著行政權力展開，也就意味著行政法有著與民法、刑法等部門法完全不同的視野和內涵，其所調整的社會關系的廣泛性、復雜性、易變性更是其它部門法所難以比擬的。“在每一種行政法理論的背后都存在著一個國家的理論”（Carol Harlow and Richard Rawlings： “ LAW and ADMINISTRATION” (George Weidenfed and Nicolson ltd.,1988),p.1.，）行政法所與生俱來的政治性決定了其與憲法之間存在著千絲萬縷的聯系，在很大的程度上，行政法被認為是具體化的憲法、是憲法的動態部分，憲法則被認為是行政法的來源和基礎。日本學者室井力也認為“憲法作為國家的最高基本法，是政治價值的體系法；而行政法隨以憲法為前提，但卻是行政技術的體系法。” （《現代行政法的平衡理論》羅豪才主編-北京大學出版社1997年版⑸）但另一方面，確認行政法獨立的法學價值卻有著重要意義。行政法是一個獨立部門法，它不依附于其他部門法，同時一般不包含其他部門法。辯證來看來，憲法與行政法雖然淵源相連，但彼此并不存在什么“隸屬”關系，根本大法只是從宏觀上給行政法以指導。“憲法調整的對象是整體利益與整體利益之間的關系，包括平等的及不平等的兩個方面，而行政法卻調整以公共利益為本位的一定層次的公共利益和個人利益的關系。”（ 葉必豐著：《行政法的人文精神》湖北人民出版社2000年版，第236頁）公認的觀點是，憲法是行政法的母法、行政法是作為憲法的具體法來運用的、是憲法的實施法。
實際上，任何部門法都可以稱為憲法的實施法，只不過行政法在政治性和價值取向上同憲法精神保持相當程度的一致罷了。我們可以認為，憲法與行政法存在著共同的理論淵源和價值體系、行政法的基本原理源于憲法的實體價值、完善的憲政精神將充分的指導行政法的發展。但如果憲政傳統的缺乏、憲法價值的式微，決定了現有的憲法發展程度根本不足以為行政法提供理論依據，那么再稱行政法為“動態的憲法”明顯是不符合實際的，而行政法拋開憲法的微弱束縛以獲得獨立的發展，并非不合邏輯、不合情理，而是一種無可奈何的必然。對比其他國家而言，中國的行政法并無如此深厚的憲法淵源，行政法具有很大的獨立性，并不是憲法的附屬品，相反行政法卻在廣泛的實踐領域為憲法提供了素材和實證基礎、充實了憲政的精神、促進了憲法的發展。
因此，過于強調行政法對憲法的依附性和憲法價值的絕對決定性和否定兩者的聯系一樣，也是不符合客觀實際的。 和其他法橫向對比，行政法作為獨立部門法的地位，取決于它所調整對象的獨立性，即所調整是行政關系為其他法律所不能調整。民法調整的對象是民事關系，它是一種等價有償的關系，即人們常說的“橫向關系”；行政法調整的對象是行政機關在運用國家行政權力對國家事務和社會公共事務實施管理以及公民組織對行政機關進行監督和過程中所發生的社會關系。這種關系可從兩個關節點上把握，一是行政法律關系必有一方是行政機關；二是雙方地位不對等，在行政管理法律關系中行政機關處于優越的地位。（羅豪才主編．行政法學[M]．北京：中國政法大學出版社，1996．(P22-23)）是一種“縱向關系”。另一方面，行政法作為一個獨立的法律部門，與民法、刑法等一樣，是構成國家法律體系的最高層次，是獨立的法律規范集合體之一，不是幾個零散的法律規范，也不是幾個法律規范構成的單個制度；行政法是不依附于其他的普通法律部門，也不可能涵蓋其他普通法律部門。但值得注意的是隨著當代國家行政權力的擴大，行政法的調整范圍也逐漸擴及某些傳統上認為應屬民法刑法調整的領域。這是因為，行政法是法律體系中的一個重要法律部門，是調整國家行政權力的行使和由此形成的行政關系的法律規范體系。人類文明的發展和現代化進程的加速導致人與自然的關系和人與人的關系的復雜化，各種新型社會關系和社會事務劇增，權力作為一種管理能力，其擴增也就成為一種客觀的需要。如何折衷與協調它們的關系，使行政權力行使的效率與個體效益的公平保護間實現利益最大化就成為行政法的價值所在。而對這些法律部門產生程度不同的的影響。
二、 行政法的作用和依法行政的重要意義
行政法在國家的法律體系有著如此重要的地位，行政法的作用應體現為加強行政法制建設在保障和規范國家行政管理，加強社會主義民主法治建設中有著不可替代的作用，因此，我們要切實加強行政法制建設；而行政法制建設的目標，就是要依法行政嚴格依法行政，其重要意義表現在以下幾方面：其一，加強行政法制建設和依法行政是提高國家行政管理效率，實現行政管理目標的保障。在當今生產力日益社會化，社會發展日益加速，社會聯系日益密切，社會交往日益增多的背景下，提高社會的組織化程度對于實現社會的和諧發展有重要意義。
在社會組織化的進程中，卓有成效的國家管理起著主導作用。行政管理無疑是國家管理中最主要，最重要的組成部分，科學高效的行政管理是實現國家和社會穩以及社會政治經濟文化的持續發展的基本保障。世界發達國家的經濟發展和社會進步與行政法的發達密不可分，這也是建立和完善其行政法律制度的動因所在。當代中國社會正處于轉型過程之中。社會主義市場經濟體制的建立和發展，正在引起上層建筑的改革和變動。
與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理的理念、體制、制度等等正在逐步形成。在社會主義市場經濟條件下，無論是社會經濟秩序和國家安全的維護市場體系的建構，經濟運行的調控，還是社會公共事務管理和公共設施的建設都離不開國家行政管理。而行政法又是實現國家行政管理高效、科學的根本保障。行政法以法律形式將國家行政管理的規律加以確認，從而確保行政主體能遵循客觀規律，開展行政活動，保證行政目標的實現。行政法確認了行政法體確認行政主體所有的行政權，并賦予行政權以優益性，強制性等屬性，這就為行政主體進行行政管理創造了基本條件。行政法還規定了行政機關的組織體制和內部結構，協調和理順了了行政機關之間及其內部的各種關系，明確了各方面的職責權限，從而增強了行政主體的責任感。減少了管理各方面的“內耗”。
行政法又還確立了國家行政管理管理的各項基本原則和基本制度，這既為行政 及其工作人員嚴格自律提供了依據，出為監督行政提供武器，從而將政府 行為納入規范化，程度化軌道，為提高行政管理效率實現行政目標提供了制度保證。所以，加強行政法制建設，使廣泛的國家行政管理活動有法可依；全面推行依法行政，做到行政權的行使有法必依，是提高國家行政管理效率，實現行政管理目標的重要保障。其二、加強行政法制建設和依法行政還是實現社會主義民主、實現全心全意為人民服務宗旨的保障。建設高度的社會主義民主是我國社會主義制度的本質要求和現代化建設中的一項重要任務。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，公民享了管理國家事務和社會事務等廣泛的民主權利和自由。而人民民主權利的實現在一定程度上有賴于行政法制度的完善和有效運作。現行我國的行政法學體系多是建立在計劃經濟基礎之上的，其主要原因在于，我們現在所運用的支撐性概念的含義基本上是建立于計劃經濟時代的。如對“行政”概念的認識就是如此，認為“行政”就是管理，是國家意志的執行。僅僅強調行政是一種國家對公共事務的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你。” 這種純國家意志執行的思路。其實，行政的內涵不僅是一種管理，現代行政更重要的還在于它是一種服務。尤其是當前強調服務論是考慮市場與社會的雙重趨動，考慮公共利益和個人利益的互重。其實，毛澤東同志早在《為人民服務》中就注意到了這個問題。過去，我國在行政立法上偏向于行政權，行政機關權利多、義務少，這是計劃經濟時代產生的失衡，沒有體現政府為人民的服務意識來。 行政法首先可以通過創設以公正、民主為主要目標的行政程序制度為公民參與行政決策和國家管理提供了切實可行的途徑。其次，行政法還可為維護公民和社會組織的合法權益提供了法律保障，一方面行政法通過保證行政權的有效、方便、為民和組織行使其合法權利提供了行政保障，另一方面行政法通過創設行政復議制度、行政訴訟制度和國家賠償制度，使公民和組織在與行政機關發生爭議時能得到及時的處理，在其合法權益受到行政侵害時能得到及時補救。最后，行政法通過創設行政公開制度、行政責任制度和對檢舉、揭發、控告、申訴和來信來訪等行政制度的規定，既確保了公民對國家行政機關及其工作人員的監督權。建立公平、公正、公開、高效、廉潔的政府是廣大人民的希望，也是時代的要求。其三、加強行政法制建設和依法行政是建設社會主義法治國家的重要保障。依法治國是我國的基本治國方略，建設社會主義法治國家是我國現代化建設的重要目標，法治國家就是以法律規范人們的行為，調整各種社會利益關系就是做到有法可依、有法必依、權法必嚴，違法必究。
簡言之，就是要以法律作為治理國家的主要手段。依法治國的關鍵是依法行政。行政法作為調整行政關系這一重要的社會關系的部 門法， 可以規范管理相對人的行為，制止、糾正和懲行政違法行為，保證行政管理的有效和社會的有序，更重要的是它能規范和控制行政權的行使，使國家行政管理走上法治化的軌道，防止行政權失控、法外行政或行政失范現象的發生。在當代國家行政職能不斷擴大，行政權日益膨脹的情況下，各法治國家都十分注重以行政法來規范政府行為，防范行政侵權，正是從這意義只有國家將行政法稱之為權法。政權作為一種國家權力，它本應是人民的、社會的權力，但它又是同人民大眾分離的；執行這種權力的人本應是社會的“公仆”，但卻很容易異化為社會的“主人”。因此，必須以權力制約權力。行政法應強調對行政權的控制作用，行政法在內容上必須以防止行政專橫，強調保護公民和組織合法利益不受非法行政行為侵犯為目標。所以說，行政法的主要職能是控權，價值體現是控權。由于我國有著 的封建專制的影響，缺乏法治傳統，在體制下行政權又不適當地強化，行政權幾乎無所不在，無所不能，政府行為不規范問題嚴重，這些現象已經嚴重制約了我國社會主義市場經濟的發展和社會主義民主法制的建設。因此，我們要切實加強行政法制建設，而行政法治建設的目標，就是要依法行政嚴格依法行政，這對于建立社會主義法治國家，促進國家政治、經濟、文化的全面發展，具有至關重要的意義。
依法行政的基本涵義，是指行政機關行使行政權力必須有相關行政法規的授權，并嚴格執法以實現公平、公正、有序的社會良性運行秩序。依法行政的關鍵是要正確解決行政機關的權力和公民、組織的合法權益的關系，從而將國家、集體和個人的利益有機地、合理地統一起來。而我國的行政法制建設走過一條曲折的道路。過去長期的計劃經濟體制賦予國家無所不包、無所不能的權力。而公共權力的無限擴張，導致公民私域的狹窄，公民的權利與自由受到極大的壓抑。當由國家權力主導的計劃經濟向發揮市場作用的市場經濟過渡時，社會現實強烈需要建立一套與市場經濟相適應的法律制度。這自然迫切要求對行政權力的行使設置必要的法律限制，使國家權力的行使有個范圍，政府不再陷入過于瑣碎具體的管理事務而不能自拔。而公民個體也能獲得自我發展的自主性，能夠捍衛自身利益，對權力施加一份影響。這是當前行政法制建設的主要使命之一。 行政法律關系是行政機關在行使行政權力過程中產生的，必然表現為一種權力關系，而任何權力關系都具有支配的特征。行政機關在這一關系中是權力主體，而公民或組織則是行政權力的客體。
行政權力作為一種國家權力本身就具有支配、強制的力量，作為行政權力客體的公民和組織必然服從于由行政權力主體行使的這種權力。無論是在權利義務的立法分配上，還是在行政權力的行使過程中，它們都沒有平衡可言。在行政關系中，政府與公民之間的權利義務恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講，政府的權力正是人民所賦予的，在總體上很難說是平衡的。實際上，平衡只是一種理想。在中國這樣一個有著漫長封建歷史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，經常權大于法的國度，不可能做到所謂的平衡。中國傳統法律文化的一個特征就是強調義務、漠視權利，法律一向與倫理道德一起作為統治階級統治人民的工具，法律是用來治理老百姓的。在法律關系中，官是主體，民是客體，法長期被視為階級統治的工具，而不被認為有保障私權之功能。這一事實在新中國成立后若干年間并無根本改變。
中國進入改革開放時期后，這種狀況才有所變化，較多私法性質的法律得以頒布實行，公民權逐步得以確立和保障，人民的權利意識逐步增強。1990年10月1日實施的行政訴訟法首次以法律的形式保障民告官的權利，這是我國社會主義法治建設的飛躍。然而，從司法實踐中看，在我國，控權還遠遠不夠，尚無法消解行政權對公民權的侵犯。所以我國加強行政法制建設，推行依法行政的道路任重道遠。 黨的十五大報告提出，要“依法治國，建設社會主義法治國家”。1999年3月15日的憲法修正案將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”作為憲法條款加以確定。黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。在《全面推進依法行政實施綱要》又提出“適應全面建設小康社會的新形勢和依法治國的進程，必須全面推進依法行政，建設法治政府。” 依法行政意義被黨和國家提高到一個前所未有的重要程度，這也是行政法和加強行政法制建設的重要性的具體表現。
總之，行政法作為國家法律體系中僅次于憲法的法律部門，作為新興的法律學科、作為在憲法學與法哲學的不斷滲透下努力追尋自我的行政法學，要走的路還很長很長，還要面臨很多的機遇和挑戰。我們需要大膽的思辯和爭鳴、不斷的吸取其他學科的發展成果、更多的投身于實踐，以現實的氣息來充實行政法的精神和內涵。總之，無論“行政法時代”是否像姜明安教授認為的那樣即將來臨，行政法都是極有發展前途和魅力的法律部門，推動其在新的世紀飛速發展、并真正成熟起來，還需要一代代行政法學人的大膽開拓和不懈努力。是國家行政權簡便的主要工具，充分加強行政法制建設，推進依法行政，對于建設有中國特色的社會主義法制法治國家都是非常重要的。（《行政法學幾個理論問題的研究》，盧剛/http://www.shecan.net/douzilaw/index.html）
