[ 董偉斌 ]——(2006-10-10) / 已閱18985次
淺談永嘉縣水行政執法中存在的財政供給體制問題
董偉斌
論文摘要：目前，我國的行政執法中存在著許多問題。尤其是在執法體制上的問題最為突出。永嘉縣的水行政執法中存在的主要問題就是體制問題，而體制問題的關鍵是財政供給保障機制設置的非理性。永嘉縣水政監察大隊作為永嘉縣依法設立的唯一一支全縣性水行政綜合執法隊伍，擔負著重要的行政職能，卻采取差額補助性質的財政供給保障機制。本文通過歷史與現狀、橫向對比，發現該問題在浙江省的水利系統，尤其是浙南地區的縣級水利系統中具有一定的代表性。“執法”和“生存”成為困擾水行政執法的一個長期性的問題。為此，本文對水行政執法中存在的體制問題和解決問題的對策進行論述，闡明這種體制的非理性與國家的有關法規與政策精神是背道而馳的，嚴重阻礙了水行政執法與管理活動的開展，也阻礙了依法治水的建設，亟需從上到下，在思想上引起高度重視，盡快予以糾正，從而在根本上完善水行政執法的保障機制，以打開水行政執法工作的突破口，開創依法治水的新局面。
關鍵詞： 水利 行政執法 體制 問題 對策
隨著依法治水進程的加快，現階段我國各級政府水利工作的重心已逐步從過去的工程建設走向建管并舉。加強管理與執法，是水行政主管部門的在政府體制改革中的必由之路。從1988年1月第一部《中華人民共和國水法》頒布，迄今我國已形成了較為完善的水行政法律法規體系。有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》為基礎的“三法五條例”，有省級的實施“三法”的法規及專門的管理條例和辦法等配套法規，有水利部及流域機構的部門規章。再有以國家相繼頒布實施的《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政訟訴法》、《行政復議法》、《國家賠償法》為前提，為水行政執法奠定了堅實的法律基礎。 “徒法不足以自行”，好的法律，還要依靠執法機構和人員才能得到貫徹與落實。 水行政執法作為實施依法治水的中心環節，要搞好該項工作，首先就必須建設一支高素質的水行政執法隊伍為搞好水行政執法提供組織上的保證。 而由于歷史上的種種原因，水行政執法隊伍在體制上存在的問題，已日益凸現，其中水行政執法隊伍的財政供給保障機制就是一個突出的問題。
一、永嘉縣水行政執法隊伍的財政供給體制現狀
永嘉縣地廣人多，山多地少、溪流眾多，水行政執法管理工作量多面廣，違法案件頻頻發生，水事糾紛此起彼伏。為了貫徹《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法規，適應“執法隊伍專職化”要求，1995年10月，經永嘉縣編委批準，1996年3月永嘉縣正式掛牌成立了永嘉縣水政監察大隊，編制12人，事業單位；1999年4月，根據建設生態縣和貫徹《水土保持法》的要求，在水政監察大隊基礎上，又批準建立縣水土保持監督管理站，實行了“兩個牌子、一套人馬”。1998、1999、2001、2005年又相繼安置6人，增編2人（累計差額編制共14人），增加了水行政執法機構人員配備，為水行政執法提供了組織上的保證。
永嘉縣水政監察大隊作為縣水利局依法設立的唯一一支全縣性水行政綜合執法隊伍，擔負著水土保持生態環境監督、水資源管理、河道監理、水行政許可、水事案件和糾紛調處等重要職能，由于差額性質，在執法中難免從側重收費的角度考慮生存問題，以河養人向與水爭地妥協，執法經費難以得到確實保障，在體制上嚴重背離了法治的要求，管理力度有時難以到位，執法工作步履維艱。的確，水行政執法隊伍從無到有，在隊伍建設初期由于政府財政資金短缺與全社會水法意識的薄弱，為了爭取編制，實行差額補助性質的財政供給保障機制也是政府不得已而為之所采取的權宜之計。當時，不僅是永嘉縣，就是溫州市其他區縣的水利執法隊伍自身也存在著體制上的問題。
1988年《水法》頒布實施，1990年水利部發布1號令《水政監察組織暨工作章程（試行）》，我市各縣（市、區）水利部門紛紛組建水政機構，截止1998年水政監察規范化建設驗收時，市、縣（市、區）二級共建有水政監察隊伍12支，其中水政監察支隊1支，水政監察大隊11支。共有水政監察員450多名。雖然在數量上看上去較多，但實際專職從事水政監察工作的執法人員不到100名，占20%，而且基本上都是采取差額補助與自收自支的事業單位性質。但是，這一局面在近幾年已經有所好轉，部分執法隊伍都轉為了全額編制。到目前為止，溫州市現有專職水行政執法人員編制如下：市水政監察支隊全額編制8人；鹿城、樂清兩個區縣全額編制，從機關內部調劑；龍灣全額編制6 人；甌海全額編制3 人；洞頭全額編制4 人；泰順全額編制2人，自收自支5人；瑞安差額編制10人，自收自支13人；蒼南差額編制15人；平陽自收自支12人；文成自收自支9人。但人員編制情況還是不盡合理，水行政執法缺少預算經費，導致了執法裝備較為落后，缺乏執法巡查用車、影像設備等，執法巡查、辦案、清障拆違、人員經費得不到切實的保障。 從以上統計可以看出，永嘉在水行政執法財政供給保障機制的建立在溫州地區乃至浙江省都是滯后的。
與本縣其他部門比較，水行政執法的重要性也沒能夠得到應有的重視。筆者在2005年對永嘉縣各部門執法隊伍進行了一次現狀調查，省略公安、稅務、工商等為公務員編制人員較多隊伍龐大的部門不計，其他13支部門執法隊伍中，編制結構如下：縣發展計劃局物價監督檢查分局公務員14名，事業全額10名；縣林業局公安科公務員17名，林政科公務員3名；縣食品藥品監督管理局藥品醫療器械市場稽查科公務員、依照公務員共6名；縣農業局執法大隊公務員2名，事業全額6名，同時下設4個中隊，事業全額編制54名；縣質量技術監督局稽查大隊事業全額15名（參照公務員）；縣文化廣電新聞出版局文化市場綜合稽查大隊事業全額17名（參照公務員）；縣旅游局監察大隊事業全額16名（原為中隊差額性質）；縣人事勞動社會保障局勞動保障監察大隊事業全額7名（原為差額），同時下設7個中隊，事業全額編制20名；縣民政局殯葬管理大隊事業全額16名；縣土地局監察大隊事業全額6名；縣規劃建設局監察大隊事業全額15名，為規劃、城建監察大隊（原為差額）合并；縣衛生局衛生監督所事業全額60名（原稱衛生監督大隊、差額）；縣計劃生育局流動人口管理大隊事業全額10名（原為差額）。
根據目前政府行政改革的要求及永嘉縣的實際情況，要破解永嘉縣面臨的防洪抗旱、水土流失防治等嚴峻形勢，解決永嘉縣水事糾紛、涉水權益上訪趨多，自然與人為災害加劇等社會現象，建立人水和諧的平安永嘉，永嘉縣水政監察大隊作為全縣一支專職水行政執法隊伍，權衡輕重，其財政供給的差額性質非變不可。特別是新《水法》、《防洪法》、《水土保持法》都對水行政執法監察隊伍建設提出了高標準、嚴要求。永嘉縣水政監察大隊差額問題也引起縣人大、政協的重視，連續多年多次提出議案、提案要求解決。2005年9月，溫州市委、市政府在《關于進一步加強水利工作和防洪能力建設的意見》中更明確要求“水行政執法機構納入監督管理類的事業單位進行改革，實行全額撥款。”遺憾的是，市委、市政府的決定迄今未得到堅決執行。從永嘉縣依法行政、依法治水的長遠眼光考慮，應當盡快落實市委、市政府的決定，將水政監察大隊改為全額編制，并逐步向公務員過渡。使水政執法走上鍵康有序的良性發展軌道。從而有利穩步實現永嘉縣生態環境和經濟社會的可持續發展，推進依法治縣的進程。
二、永嘉縣現行的水利執法隊伍財政供給體制存在的缺陷
多年的水政監察實踐證明，實行差額體制下的水利執法工作存在著諸多的弊端：一是嚴重影響執法力度，存在以收費求生存，以河養人，以費代拆現象，形成執法與違法共生并存的局面，導致違章占河、妨礙行洪的行為屢禁不止；二是導致水政執法隊伍不穩，人心不定，“好人”爭著當，“壞人”不愿做。影響水政執法的威嚴和水利部門的形象。不少單位早就呼吁對水政監察隊伍進行轉型。
（一）水行政執法隊伍現行財政供給體制與政府法治建設與依法治水的新形勢不相適應
當前，河道水域被人為侵占與吞噬、水旱災害頻發、水土流失嚴重、水污染加劇、水資源短缺引發水事糾紛增多已成為制約永嘉縣經濟社會發展的重要因素。各級黨委、政府對水行政執法管理越來越重視，一再強調依法治水，加強管理。根據我國的《憲法》規定，行政機關是國家權力機關的執行機關，我們水行政機關的主要任務就是水行政執法。 我們必須堅信，依法治國、依法行政是個大趨勢，依法治水是依法治國和依法行政的重要組成部分，市場經濟在一定意義上講就是法治經濟，市場經濟越發展，法制化的進程越要加強，因此，不論到什么時候，依法行政都要推進，依法治水都要加強。2000年5月水利部頒布了13號令，即新的《水政監察工作章程》，對水政監察隊伍的設置、職責、職權、執法裝備、執法津貼、執法經費保障等都做了明確規定。對水行政執法工作也提出了更新的要求。
黨中央、國務院歷來高度重視依法行政、依法治水、管水工作。在推進依法行政，建設法治政府方面，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了用十年左右的時間建設法治政府的目標，明確提出了全面推進依法行政的指導思想和具體目標，基本原則和要求，主要任務和措施，是指導水利部門依法行政的綱領性文件。《行政許可法》的施行，是規范政府行為的又一部重要法律，對于保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關有效實施行政管理，都有重要意義。黨的十六屆四中全會通過的《中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，把依法行政作為新的歷史條件下黨的執政的一個基本方式。2006年，全國人大頒布施行《取水許可和水資源費征收管理條例》，進一步完善了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》為主的水法規體系。同時，2006年，全國人大就《水土保持法》修編進行調研，由于幅域面積廣闊、水土流失嚴重與近年來基礎設施建設的力度加大，加上位于楠溪江國家級風景區的敏感性，永嘉縣的水土保持監督管理工作也是一個重點。因此，我們必須引起充分、高度的重視，持之以恒、按部就班地做好各項水行政執法工作。那么，什么才叫做重視呢？一個首當其沖的事情就是解決水行政執法隊伍的財政保障問題。
（二）水行政執法隊伍現行財政供給體制與《公務員法》與人事制度改革的精神不相符合
2006年1月1日起開始施行的《公務員法》中，把公務員的類別分為綜合管理類、專業技術類、行政執法類三類。水行政執法是履行社會管理與市場監管的一線的重要行政執法部門，而且是在基層直接行使行政執法的職位類別。公務員分類對社會最大影響莫過于對行政執法隊伍的規范管理。行政執法類崗位是指政府部門中直接履行行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的職位，包括水利、海關、稅務、工商、質檢、環保、藥監、城管、物價、衛生等等。如何有效管理這支隊伍仍然是最頭疼的問題。而現行相關制度設計提供的約束不足，激勵功能不夠，是造成這種局面的根本原因。在原有的傳統計劃管理體制下，各部門把所屬行政執法機構作為維護部門利益的手段，“以罰代管”，撈取經費。同時，政策制定與執法沒有分開，執法隊伍自由裁量權過大，缺乏外部監督和內部制約。《公務員法》將行政執法公務員單獨分類，統一實行專門管理，有助弱化“部門行政”，將決策與執法分開，中斷部門利益的鏈條，推行公共行政。 對行政執法隊伍實行差額財政供給體制與這一法律的精神是相悖的。
事實上，各級政府與部門的有識之士對該問題一直保持著清醒的認識。2006年5月12日，新任的永嘉縣縣委書記盧春中到永嘉縣水利局調研水利工作，聽取了水利局匯報時，了解到永嘉水政監察隊伍體制情況后，指出：“永嘉縣有90多萬人口,有1.8萬吃財政飯，水行政執法隊伍與其肩負的任務來說，這個問題應該盡早得到解決。”人事部部長張柏林強調，中國要力爭用3到5年的時間，逐步建立完備的公務員法律法規體系。各級政府和部門都要對照《公務員法》及其配套的政策法規，對現行有關法規、規章及文件等進行清理，凡與公務員法相抵觸的，一律停止執行。 而永嘉縣水行政執法隊伍的財政供給差額體制問題，就是與《公務員法》的立法精神與條文背道而馳的。
實際上，永嘉縣水利局就永嘉水政監察大隊成立伊始就一直就該問題行文向上級要求解決財政供給體制的問題，一直無果。永嘉水政監察大隊靠收費維持生存，一年財政補助經費只有6萬，在當地一些政府部門，這筆經費還解決不了一個工作人員的工資和福利，還談何執法保障？尤其是永嘉縣因歷史問題留下大量涉河違章建筑亟需拆除，和規劃城建部門不同，水行政執法人員拆了違章還要組織棄渣清運，按照案件執行的實際成本來測算，違法成本低與執法成本高，比重竟是一比六。涉河違章建筑的拆除要不要進行，誰來投入？從遠的來說，自傳說的大禹時代開始，中華民族的歷史從來就一部與水斗爭的歷史，史料證明歷朝歷代為了治水是都不惜耗費舉國之力。從近的來看，永嘉縣近十年來社會投入治水資金也不少于數十億，但對永嘉的區區十幾個人的水行政執法隊伍，幾屆政府竟然沒有一個領導能正視這個問題，解決這個問題，實在是匪夷所思。而2004、2005幾個臺風給永嘉帶來的洪災，永嘉縣就蒙受損失數十億，這個教訓是十分慘重的。永嘉縣卻能承受這個代價，政府的治水思路又體現在哪里？要鞏固農業基礎與命脈，要減少洪澇災害，要保持水生態環境，就要重視水利；要重視水利，就要切實履行依法治水的方針；要履行依法治水的方針，就要從解決執法人員的財政供給體制問題開始。
（三）水行政執法隊伍現行財政供給體制與全縣經濟社會發展的需要不相適應
隨著近年來永嘉縣經濟、社會的發展，許多重點工程在2006年紛紛上馬或加緊施工建設，2006年，政府工作提出了“大建設年”的號召，水行政執法的作用就進一步凸現出來。一方面，我們要加強效能建設，如在技術論證與水行政許可方面可以提供更加快捷高效的服務；另一方面，我們不能顧此失彼，因為開發建設而加劇水土流失、水域被侵占等現象，要加大監督檢查力度，同時，要加大案件預防和查處力度，科學合理保護和開發水域、水資源和生態環境，不斷提高水行政執法對可持續發展的保障、護航能力。然而，由于水政執法辦案經費短缺，水行政執法缺乏最基本的工作經費。水法宣傳、執法巡查、辦案、清障拆違等各項水政工件都需要經費，永嘉縣水行政執法隊伍和全國各級水政機構一樣，都缺乏專項的水政工作經費，沒有必要的經費來源渠道，缺乏必要的執法辦案裝備、工具，甚至連工資都保障不了。近年來，永嘉縣水政監察大隊就是暫時靠占用水源水域補償費、水土設施補償費、砂石管理費解決大部分支出的，經費來源沒有保障，更有很多執法機構因經費沒有出處而影響執法工作的開展。 這不但違背了政府部門收取這些費用最初的意圖，也是當前政府財政體制改革與實行“收支兩條線”管理的一大失敗。
水利是基礎設施，水行政執法是為老百姓提供防災減災、人居生態環境等一系列公共品的保證，是創建“平安水利”的法律屏障，是水利走人水和諧的可持續發展之路的重要保障，是“興水利、除水害”的民生所依，水行政執法與人民群眾的利益息息相關。目前一些地方水事案件頻發，涉河違章居高不下，一些地方水土流失嚴重，破壞生態環境，不單是對防洪造成影響，還引發各種矛盾和糾紛，甚至導致群眾性事件。以2001年8月7日晚，永嘉黃田電鍍二廠22間廠房坍塌造成13死11傷例子 分析如下：1996年，永嘉縣水利局已裁定這些廠房違法占用河道，影響汛期瀉洪，由于水政監察大隊是差額單位，當時水利局對此處以每平方米30元的罰款，“以罰代管”。2001年5月份，當這些廠房出現裂縫，被縣房管部門鑒定為危房之后，水利部門發出通知要求19號到20號廠房10天內自行拆除，結果10天后，業主只將3層樓房拆去2層，留1層繼續生產，并在1層上又搭頂棚。由于缺乏拆除經費，水政監察大隊沒能夠在10天內將其強制拆除。這一事故還導致12名責任人被提起公訴，30多人受到各級處分。教訓不可謂不慘痛。由此可見，在實際工作中，沒有強有力的水行政執法管理，不但難以組織和動員全社會的力量進行大規模的水利建設，難以有效地協調社會各方面錯綜復雜的水事關系，也難以根治水害和合理開發利用水資源，實行水資源的統一管理，有關水法規的各項規定就無法落實。 作為行使這一職權的水行政執法隊伍，它的重要性由此就可見一斑。但如果連自身的生存和正常的執法經費保障都無法落實，那么，還談何執法？這就要求政府高瞻遠矚，審時度勢，盡快改變水利部門面對的這一窘迫局面。
三、建議和措施
為切實規范水政監察行為，加強水利執法力度，保障河道行洪安全，維護水事秩序，讓水利工作者真正做上江湖河流的代言人，樹立水利執法威嚴和水利行業形象，建議將水行政執法隊伍均轉全額事業單位，今后還要逐步納入公務員管理體制。為此，永嘉縣水行政主管部門需在以下幾個方面努力。
（一）結合實際，從提高認識入手，引起各級領導在思想上的高度重視，拿出切實解決體制問題的決心
過去，由于政府對水行政執法財政供給差額體制存在的弊端還沒有足夠的認識，甚至少數水利部門的領導也認為全額有全額的難處，差額也有其好處，如目前行政事業收費金額日益增多，財政供給差額體制下，經費來源渠道多，資金使用寬松、靈活。沒有把思想統一到有利于水利事業的可持續發展上來，把認識提高到為廣大人民群眾的根本利益服務上來。沒有樹立拋棄“雞肋”，放眼長遠的思想。結果給水行政執法帶來體制上的硬傷。還有些領導認為既然是上幾屆政府的事情就沒有必要去糾正，提倡“無為而治”。其實從財力上分析，1995年，永嘉縣水政監察大隊成立時，永嘉尚沒有跨過年財政總收入億元縣的門檻，還戴著貧困縣的帽子，當時對大多數部門執法隊伍都采取差額和自收自支的財政供給模式，還是情有可原的。而2005年，永嘉縣的年財政總收入已經達到12.33億元，是十年前的十幾倍，如果說是財力不允許解決永嘉縣水政監察大隊這十幾個人的財政供給問題，是難以自圓其說的。究其原因，要么是有關決策部門對水利根本不重視，要么對中央依法治國方略與新農村建設的政策缺乏實在的了解。需要各級領導從思想根源上引起足夠重視，拿出解決問題的決心。
（二）以積極的姿態爭取社會各界的共識，要求人事與財政決策部門作出有力的呼應
近二、三年來，永嘉縣水利局為“差轉全”問題而主動爭取，多次向上級政府反映，取得了一些進展，市水政監察支隊、部分區縣的水政監察大隊已為全額事業。建議市、縣兩級水利部門在向上級政府積極爭取的同時，可以爭取人大代表、政協委員以人大議案、政協提案的方式，多渠道、多方位反映，今年沒解決，明年繼續提。作為從事水行政執法的水政監察人員，也一定要站在自覺踐行“三個代表”重要思想的高度，站在維護群眾利益和社會穩定的大局的高度，站在建設平安社會和經濟可持續發展的高度，正確處理好規范水事秩序和維護群眾利益的關系。 水行政執法隊伍要嚴格依法辦事，加強水行政許可等服務工作，特別是加強取水許可，建設項目水資源論證工作，切實維護取用水戶的合法權益，從源頭上防止損害人民群眾合法權益的行為發生，把“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”切切實實地落實在水行政執法的具體工作中，實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的要求利益。以自身的實際行動贏得全社會的支持，達成社會各界的共識。從而要求人事與決策部門對解決水行政執法隊伍的財政供給差額體制問題做出有力的呼應。
（三）抓住當前事業單位體制改革的契機，著力解決水行政執法隊伍的財政供給體制問題
當前，要緊緊抓住水管體制改革機遇，把水政監察執法隊伍的改制納入水管體制改革之中，同步進行。水政監察目前應該屬監督管理類事業單位，今后還要向公務員管理體制進行轉軌。在當前工作中，要切實根據溫州市事業單位分類工作實施意見，把水政監察隊伍納入“監督管理類”的事業單位，真正實行全額撥款，收支“兩條線”管理。建議水利部或浙江省水利廳就水政監察隊伍財政供給保障體制與機制做硬性規定，同時對全省水政監察規范化建設進行復查，在復核標準中增加對監察隊伍性質與水政監察隊伍財政供給保障體制的要求，并納入省、市水利部門 “十一五”工作目標任務與考核內容。按照國務院關于深化行政執法體制改革的要求，建立健全水行政執法體系，重點解決目前水政監察隊伍財政供給體制不順、執法力度不夠和執法保障不力等問題。
四、結束語
依法治國，依法行政，建立社會主義法治國家，是社會發展的根本要求和必然趨勢。 水政監察財政體制存在的非理性因素與國家現行的有關法規與政策精神是背道而馳的，嚴重阻礙了水行政執法與管理活動的開展，也阻礙了依法治水的進程，亟需從上到下，在思想上引起高度重視，盡快予以糾正，從而在根本上完善水行政執法的保障機制，必須盡快將水行政執法隊伍從差額補助的財政供給體制改為全額撥款的財政供給體制。在財政資金安排上，對水行政執法人員和裝備、辦案等各項經費予以制度上的保障，從而切實解決永嘉縣水行政執法體制中存在的突出問題，以打開水行政執法工作的突破口，開創依法治水的新局面。
參考文獻：
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