[ 趙如水 ]——(2006-8-1) / 已閱17913次
對法官職業監督保障的思考
趙如水
內容提要：
本文旨在通過對法官職業監督保障的內涵、法律依據及現實情況進行解讀，盡而從理論與實踐的視角，對法官職業保障和法官職業監督分別進行探討，在指出制約法官職業保障的三大障礙和影響法官職業監督的三種因素的基礎上，通過全面分析，著力提出解決法官職業監督保障的最終選擇路徑。
以2002年1月1日起實行司法資格統一考試為起點，最高法院正式提出法官職業化建設，作為法官職業化建設重要構成部分的法官職業監督保障課題一度受到理論界與實務的深切關注。從我國司法審判事業的宏觀視角來分析，伴隨著司法改革的不斷推進，法官職業化建設從各個層面都取得了重大突破與進步。但基于地域、經濟、政治、文化等多種因素的影響，法官職業化建設呈現出巨大的地域差異，法官職業監督保障在現實中走上了一條不平衡的發展之路。作為直接關系我國法官職業化建設成敗、影響我國法制建設進程的基層法院法官職業監督保障問題，更面臨尷尬而被動的局面，已引起理論界及實務界的普遍關注。筆者作為一名貧困縣法院的政工人員，并不具備從宏大理論的角度對基層法院法官職業化監督保障進行系統探討，但純粹的直觀性分析與感悟也許更能反映基層法院法官職業監督保障的現狀、困惑與無奈。
一.法官職業監督保障的內涵、法律依據及現實情況
（一）法官職業監督保障的內涵
從法官職業特性的視角分析，法官職業監督保障具體應包含兩個層面的意思：即法官職業保障與法官職業監督。所謂法官職業保障是指：“法院通過法官職業化建設，建立和完善法官的職業保障體系和運行機制，全面落實法律賦予法官職業權力和職業地位。”主要包括職業身份保障、職業權力保障、職業權利保障、職業收入保障、職業安全保障、職業教育保障六個方面的內容。所謂法官職業監督是指：法院通過建立健全符合法官職業特性的監督機制，完善嚴肅查處法官違法違紀行為的懲戒機制，強化法官的自律與他律，加強責任追究。主要包括違法審判責任追究、違反審判紀律責任處分、執行工作紀律責任處分、違反回避制度責任追究四個方面。可以看出，法官職業監督保障雖然分處于不同層面，但應該肯定的是，二者從本質上是一個有機的統一體，相輔相成，其內涵要求就是在通過對法官職業給予保障和予以監督的過程中，確保司法的獨立性與公正性，這也正是司法價值的終極追究。
（二）法官職業監督保障的法律依據
《中華人民共和國法官法》第四條、第八條、第三十四條至第三十六條分別從法官職業權力、法官職業身份、法官職業待遇、法官職業安全、法官職業權利五個方面予以了明確的職業保障規定。與此相對應，第十三條至第十五條，第三十條至第三十三條也對法官職業監督予以了明確的規定。而與之相配套的“四項制度”和“一個規范”更是對法官職業的系統性全面性監督，這些散見與法律之中的硬性規定或單獨出臺的制度規范，都為法官職業監督保障提供了有力的法律依據。
（三）法官職業監督保障的現實無奈
法律或制度規范重在制定，貴在執行，一個沒有很好執行力的制度體系表明的僅是現實對理想的崇尚。盡管法官職業監督保障具有很健全的法律制度體系為支撐，但從現實情況看，基于多種客觀因素的制約，抑或某此人為因素的影響，失缺的法律制度運作機制已使相應的制度規范沒有了基點，缺乏執行力，法律賦予法官的職業保障（法官職業權力、法官職業尊榮、法官職業待遇、法官職業安全等）很難得到有效落實，在法官職業監督日漸成為社會關注的焦點時，法官應享有的權利與所承擔的責任明顯不符，在基層法院尤其是經濟欠發達或落后的地區法院，這種權利與義務的不對等性更為突出。
二.制約法官職業保障的三大障礙
（一）司法權地方化的障礙
受司法與行政合一的中國傳統訴訟體制的影響，我國的司法機關在設置上按行政區域化分逐級設立，且各級法院的人事權現階段主控于地方組織人事部門，經費保障依賴于地方政府，依照馬克思經濟基礎決定上層建筑的政治經濟學理論，人權與財權的失缺在邏輯上就必然導致司法權的非獨立性——即“司法權地方化”，這與司法權作為一種國家公權力應具的統一性相悖，也與必須以司法部門為主體支撐的法官職業化建設模式相離。在推進法官職業化建設的歷程中，沒有司法部門相對獨立的人事管理機制與經費保障機制，保障法官實質性上的職業獨立性便僅具有了法律概念上的意義，這種與法官職業化理念相悖的職業保障機制將從根本上制約我國司法改革的進程與未來，不得不令人擔憂。據筆者了解到實際情況，基層法院人權與財權受控地方尤為嚴重，諸如經費保障、人事任免、職級評定、人才選拔與交流等都受到地方相關部門的制約，甚至基本上由地方黨政部門全盤掌握，法院作為具體的用人部門卻實際上沒有用人的選擇權，或者說法院系統至上而下并不注重人事權力的把握，僅把自己放在一個被動接受的位置。僅就這一點，我們可從近10年人民法院不開展人材招錄工作而由地方組織人事部門隨意調入的實際情況中可見一斑，體制上的受控或者人為的放棄決定了法院法官職業保障在現階段只是一種理想的期待，在基層法院談法官職業化建設更是任重道遠。
（二）司法權行政化的障礙
法官職業化是指：法官以行使國家審判權為專門職業，并具備獨特的職業意識、職業技能和職業地位。這種職業的特定性要求職權的行使也必須具有特定的職業保障機制，即符合司法審判工作運行規律的司法獨立機制。但受現行司法體制及中國傳統政治文化的影響，司法權在法院內部也被高度行政化。從法官職業保障的角度分析，司法權行政化的體制因素需要重點從二個方面加以研究：其一，對法官人事的行政化管理。法官是一種很獨立性和專業性的職業，是司法權的法定載體，具有主體地位。因此，對法官的人事管理必須不同與對行政人員的管理，但從司法實踐來看，對法官的業績考核、選拔任免、交流調整等全部移置了行政機關對行政干部的管理模式，法官被客體化成了行政化管理的對象，這種管理體制并不符合法官職業特點，不利于法官職業化建設發展。其二，對法官職權的行政化運作。法官依法辦案是法官代表國家行使審判權的核心，但從基層法院的實際看，多數法院在審判權的行使上采取了一種“折衷”手段，即法官依法審判與領導審核把關相結合，這表面上看是對審判權的慎重行使，但實質上卻是對法官依法辦案的一種行政限制，裁判文書的逐級簽發既是對法官職權的一種行政化剝奪，也潛在地降低了法官的司法責任心，影響法官對審判權行使的嚴謹性。即使在實行審判長選任制后，這種司法權的行政化行使在基層法院仍沒有根本改變。
（三）法官職業社會化的障礙
審判是一項專業性很強的活動，法官職業具有不同與其他公務員的特殊性。但現實情況是，法官職業與其本應具有的職業特性相比，相距甚遠，大多屬改良而來的法官本質上并不具備法官職業化或法官精英化的要求，社會對其大眾化的衡量與評判并不是信口開河。在特定歷史階段或社會空間中，孤獨地強調法官職業保障必然讓人無法信服。并且，從法官職業廣義的角度分析，在社會把法院工作與法官職業相等到同的情形下，法院隊伍建設在沒有實質性突破的前提下而過于強調其職業的神圣，要求職業的保障，這顯然沒有說服力。因此，從價值學理論角度看，法官本身的精英化與否是法官職業保障是否落實的重要前提。
基于以上三大障礙，基層法院隊伍在自身建設本就不完善的情況下更加暴露出深層處的問題。
三.影響法官職業監督的三大因素
（一）司法審判制度因素的影響
可以肯定地講，我國現有的司法審判制度在一定程度上是符合司法審判工作運行規律的，但單從法官職業監督的角度透視，其局部或環節的不合理性已嚴重影響到對法官職業的監督。從筆者來看，上訴制度與審判監督制度作為系統內部的重要監督制度，其運作上的難于啟動、適用上的過于寬泛或者說是過于自由裁量性，并不利于對法官職業的監督。法律的創立從本質上是為了保護訴訟當事人的合法權益足以得到司法救濟，但從司法實踐看，基于二審制度的非鋼性規定，原則性不強的發還重審或改判案件勢必對一審法官職業素質評價帶來一定的負面效應。諸如基于法律自由裁量權的行使導致案件結果偏輕或偏重、地區性差異造成適用標準不同而一概發還或改判的，這在否定一審法官職業素質的同時，既不利于社會監督，也不利于內部監督。
（二）司法責任追究體制因素的影響
除獨任審判外，所有案件審判結論一律由合議庭或審判委員會作出，按照權責相對應的原則，案件審判的不合法性責任理應由合議庭或審判委員會集體承擔，但從司法責任追究體系的規定來看，并沒有形成一套嚴格的責任確定標準及追究機制。諸如“四項制度”和“一個規范”所強調的責任追究主體更趨重于案件的具體承辦人，司法實踐中更是以追究個人責任為主，這實質上是一個責任強加或責任追究錯位的體現，就法官個體來講，這本身就是一種司法責任不公，何談更好地對法官職業的監督。
（三）司法權受外部監督因素的影響
《中華人民共和國憲法》第一百二十六條規定：“ 人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”根據目的解釋論可知，作為行使審判權主體的法官個體在依法行使審判權的過程中，同樣不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但從司法實踐來看，人民法院在接受權力機關監督的同時，來自社會性的干擾已成為影響人民法院獨立行使審判權的重要因素，盡管這種干擾在本質上與權力監督、檢察監督、上級監督和審判監督并不等同，但不得不面對現實是，基于這些干擾因素的存在與影響，人民法院的獨立審判空間正在逐步地被蠶食與鯨吞。這種影響主要體現在公眾媒體炒作、社會輿論反應、涉法信訪壓力和權力機關的個案監督（本人并不主張權力機關對具體案件進行監督）四個方面。不可否認，人民法院在獨立行使審判權的過程中，難免會產生一些瑕疵甚至錯誤的案件，但只要我們能夠充分發揮檢察監督、審判監督和上級監督這些法定監督機制的應有作用，還有什么缺點不能免補，還有什么錯誤不能改正，為什么當事人或公眾總習慣于通過這些非法定監督渠道的手段來尋救最后的救濟，令人思考。誠然，近年來在司法實踐中通過這些渠道而最終使合法權益得到救濟的案例并不少，但是，我們必須看到的是，其對法制價值、司法功能、司法環境的破壞遠遠大于其產生的正面效應，司法信任危機已讓人開始懷疑司法本身的價值存在。長此以往，法律還會受到社會的尊重和公眾的遵守嗎？
四.法官職業監督保障的選擇
通過以上分析可以看出，要加強對法官職業的監督與保障，現階段來講首先必須突破或消除前述三重障礙、三種因素。借鑒國外法官監督保障的有益經驗，結合我國國情，筆者認為，加強法官職業監督保障的選擇只能是在憲法、法律的框架下，對法院體制包括人財物管理體制、司法行政管理、審判管理和司法監督體制等進行改革，建立和完善法官職業監督保障體系和運行機制。
（一）提級兼垂直設置管理選擇
從當前司法改革的理論看，在人民法院的設置管理體制上主要有二種設計：其一是純粹的垂直化體制，即各級法院的產生、人事任命一律由全國人大及其常委會統一進行，經費由中央財政統一預算。其二是二級化體制，即基層人民法院和中級人民法院的產生、人事任命由省級人大及其常委會統一進行，司法經費由省財政統一預算；省高級人民法院和最高人民法院的產生、人事任命由全國人大及其常委會統一進行，司法經費由中央財政統一預算。以上二種體制設計從本質上來講都體現了司法公正的內在要求，但客觀地講，這至少在現階段只是一種理論上的可行，不具有可操作性，或者說操作成本過高。如果按全國法官約30萬的概數計算，單就法官一類人來由一個部門進行統一管理已是不可能的，即使實行二級化體制，也是很難進行統一管理的，何況還有更龐大的司法輔助人員現階段也必須與法官一并進行管理。基于此，筆者認為，現階段法院的設置和相關管理可以實行提級兼垂直設置管理。即除最高法院外，其它各級法院的產生、人事任命、經費預算分別由上級人大及其常委統一進行，而相配套的人事管理則由最高法院和省高級法院分二級進行垂直管理。于此，既可以降低法院對地方政府的依賴性，保證司法權的相對獨立性，也可以使法官職業權力得到最大限度的保障，同時又便于實踐操作。
（二）法官職權化選擇
長期以來，只所以司法權總處在一種行政化的管理模式下，其根本原因就是法官職權沒有得到保障。對此，人民法院必須通過深化審判權運作方式改革和法官管理制度改革，建立保障合議庭和獨任法官能夠依法獨立審判的內部制度，將司法行政管理和審判業務管理徹底分開，把院長、庭長的領導權限制在司法行政的范圍內，除其在組成合議庭或獨任審理案件時，不具有對案件的發言權。同時，合議庭或獨任審判員對自已作出的司法裁決也不必進行逐級審批，最大限度賦予合議庭或獨任審判員絕對的司法裁決權力。由此牽出的問題是，在賦予合議庭或獨任審判員絕對的司法裁決權的同時，必須健全司法內部監督與考核制度，確保法官在充分行使職業權力的同時，也成為職業責任的追究主體，使權責相應，從而保證司法的公正性。而健全的司法業績考核制度、獎懲制度、用人機制主要是為了保障法官個體在獲得最大職業權力保障的同時，避免因職業權力的行使而受到不公平待遇，從而保證能夠獲得其他權利的保障。
（三）法官精英化選擇
套用經濟學理論，要想獲得最大限度的價值，就必須投入最大限度的成本。法官作為一種特殊職業，要得到社會的尊重及較高的職業保障，也必須具備其他行業不可替代的職業素質，這樣才能使“厚其待遇、隆其地位”的要求在社會上得到認可與信服。從實踐來看，雖然法官職業化建設的提出已經為法官精英化的構建邁出了實質性的一步，但不可否認，這與法官職業的精英化還有很大的距離。基于此，在現階段來要求法官職業的較高保障，時機似乎并不成熟。為此，應從以下幾方面予以考慮：一是完善法官職業準入制度。雖然司法考試在某種程度上給法官職業準入設置了很高的門檻，但縱觀發達國家的法官職業準入制度，我們不難看出，我國的法官職業準入基點并不高，因此，有必要在未來的法官職業準入標準及制度上進一步提高和完善。二是完善法官的選拔制度。從當前來看，基于人事權限的限制及法院系統本身的消極，法官的選拔與補充已成為中西部法院審判力量斷層的主要原因。從首次司法考試至今4年來，社會上一些通過司法考試的優秀人才因人事關系的問題并不能充實到審判隊伍中，這對法官基礎本就落后的一些中西部法院尤感無奈，完善法官選拔機制勢在必行。三是逐步實行法官員額制度。實行法官員額制度是法制進步國家的主要做法，從我國法官職業化建設的選擇來看，這也是一個必然的趨勢。但從現實情況來看，基于現有法官隊伍很大一部分人遠不達法官本應具備的素質，因此，雖然推崇時下實行法官員額制度的呼聲很高，但倉促推行法官員額制度并利于法官職業化的整體推進。四是完善法官培訓機制。在建立健全完善的法官培訓機制的同時，要根據法官職業的特性加強法官對法學理論理解、法律適用把握、審判技能運用、司法調研能力的培養，從而不斷提高法官的職業素質水平及能力，讓法官真正成為法律人才中的精英。
(四)監督法律化選擇
法官職業保障與法官職業監督是一個問題的兩個方面，既對立又統一。要強化法官職業的保障，就必須加強對法官職業的監督。筆者認為，要加強對法官職業的監督應該從以下幾個方面予以重視：一是對法官職業的內部監督。重點是完善上訴制度和審判監督制度，通過充分發揮上下級法院的級別監督和本院內部的審判監督作用，把法官職業置于嚴格的法律監督之下。二是對法官職業的外部監督。這里包括三個方面，即檢察監督、權力機關監督、社會監督。這三種監督在促進司法公正上都有其積極作用，但在司法監督實踐中也產生了一定的負面效應。筆者認為，對于這三種監督，應根據其功能與性質予以不同層面的強調，檢察監督應重點放在個案的監督之上；而權力機關監督應重點放在對司法工作的整體監督之上，并堅決排除權力機關對具體案件進行監督的做法；就社會監督來講，基于法律本身的專業性與嚴肅性，對其價值存在理應首先符合法律價值的取向，不可被隨意指點，而對于媒體之濫于炒作行為更應嚴格禁止。
總之，法官職業監督保障是一個系統的工程，必須從不同視角進行全方位的論證并采取相應措施，唯如此，法官職業才會有堅實的理論基礎與實踐基礎，司法公正才會有根本保證。
(陵川縣人民法院政治處 趙如水)
